(Крылов К. Д.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2013, N 3)
ИННОВАЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИИ В ПОЛИТИКЕ ЗАНЯТОСТИ <*>
К. Д. КРЫЛОВ
——————————— <*> Krylov K. D. Innovations of international cooperation of Russia in employment policy.
Крылов Константин Давыдович, профессор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.
В статье освещаются нововведения в международном сотрудничестве России по вопросам политики занятости в связи с председательством Российской Федерации в «Группе двадцати», проведением 102-й сессии МКТ и реализацией итогов Международной конференции высокого уровня по вопросам достойного труда.
The article describes innovations in international cooperation of Russia in employment policy issues in connection with Russian chairmanship in «Group 20», holding the ILC 102nd session and implementation of high level International conference’s outcomes in decent work issues.
Key words: innovations, decent work, international cooperation, policy of employment, social protection, labor right.
2013 г., ознаменованный 20-летием Конституции Российской Федерации, стал одновременно важной вехой в повышении роли России в мировой политике. С 1 декабря 2012 г. по 30 ноября 2013 г. Российская Федерация выступила в качестве председателя «Группы двадцати» — международного объединения ведущих стран. Это позволило российской стороне проявить инициативу в определении актуальных вопросов политики и ввести ряд принципиальных нововведений в практику международного сотрудничества. «Группа двадцати» стала новой международной структурой с 1999 г. Первоначально для встреч руководителей финансовых ведомств и управляющих банками, а затем с 2008 г., когда в данной группе стали участвовать лидеры государств, круг представителей стран расширился, и ныне в ее деятельности принимают участие также руководители государственных органов по труду и социальной защите вместе с представителями социальных партнеров. Наряду с международными организациями — ООН, МОТ, СЕ, СНГ, ЕврАзЭС, другими международными структурами, в которых участвует Россия и в которых обсуждаются вопросы регулирования занятости, — «Группа двадцати» обрела формат международного объединения, оказывающего влияние на процессы экономического и социального развития, финансовую политику и политику в области занятости. В ней сформировался новый механизм международного социального диалога с участием государств, бизнеса и профсоюзов. Группа состоит из 19 стран (Аргентина, Австралия, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, Италия, Канада, Китай, Мексика, Турция, Россия, Саудовская Аравия, США, Франция, ЮАР, Республика Корея, Япония) и Европейского союза. На долю членов «Группы двадцати» приходится: 2/3 населения мира, 90% мирового ВВП, 80% мировой торговли. Однако, несмотря на лидирующую роль, все экономики «Группы двадцати» сталкиваются с вызовами с точки зрения низкой производительности труда, нехватки рабочих мест, недостатка рабочих навыков и профессиональной подготовки, несоответствующих условий труда и низкого уровня жизни. За последний год в большинстве стран рост реальной заработной платы замедлился, а в некоторых он стал отрицательным <1>. ——————————— <1> См.: О «Группе двадцати». URL: http://ru. g20russia. ru/ docs/about/ about_G20.html; http://www. principalglobalindicators. org.
Во всех странах «Группы двадцати» к началу 2013 г. общее число безработных достигло 93 млн. человек, 30% из которых не работали уже более одного года. Уровень безработицы составил более 25% в Южной Африке и Испании; 11% и выше во Франции, Италии и в Евросоюзе в целом; более 7% в Канаде, Турции, Великобритании и США; менее 6% в Австралии, Бразилии, Китае, Германии, Индии, Индонезии, Японии, Республике Корея, Мексике, Российской Федерации и Саудовской Аравии <2>. ——————————— <2> См.: Совместное заявление Генерального директора МОТ Гая Райдера и Генерального секретаря ОЭСР Анхеля Гурриа по случаю совещания министров труда и занятости стран «Группы двадцати» в Москве 18 — 19 июля 2013 г. URL: http://www. ilo. org/public/ russian/region/ eurpro/moscow/ news/2013/0719.htm.
Особую тревогу вызывает молодежная безработица, которая в первом квартале 2013 г. превышала 16% в 10 странах, включая 5 стран, где этот показатель составлял 20 и более процентов (Франция, Индонезия, Италия, Великобритания, Саудовская Аравия и Евросоюз), и 2 страны с молодежной безработицей выше 50% (Испания и Южная Африка) <3>. ——————————— <3> См.: Там же.
Главной целью своего председательства в «Группе двадцати» Россия определила стимулирование экономического роста и создание рабочих мест, считая эти задачи приоритетными для развития современного общества <4>. ——————————— <4> См.: Обращение Президента Российской Федерации Владимира Путина к участникам встречи министров труда и занятости «Группы двадцати» с социальными партнерами 18 июля 2013 г. URL: http://ru. g20russia. ru/ news/20130718/781638427.html; Концепция председательства России в «Группе двадцати». URL: http://ru. g20russia. ru/ docs/g20_russia/outline.
Начало периода председательства России в «Группе двадцати» совпало с проведением в Москве под эгидой МОТ Международной конференции высокого уровня по вопросам достойного труда (11 — 12 декабря 2012 г.), которая обозначила цели, общую тематику и специальные темы обсуждения представителями государств и социальных партнеров актуальных вопросов реализации Концепции достойного труда в условиях послекризисного восстановления экономики и обеспечения долгосрочного экономического роста. Она привлекла внимание к социальным изменениям и повышению роли трудовых стандартов в целях экономического роста, к созданию адаптивных рынков труда и защите прав работников, безопасных и защищенных условий труда, обеспечению надлежащей социальной защиты трудящихся в условиях послекризисного экономического восстановления, к демографическим тенденциям и эффективному регулированию трудовой миграции для обеспечения сбалансированного рынка труда, к мерам содействия занятости молодежи и стимулированию занятости посредством расширения предпринимательства, развития малых и средних предприятий. При проведении этого международного форума Россия с участием социальных партнеров подписала новую программу сотрудничества с МОТ, а также были заключены инновационные соглашения МОТ с Министерством финансов РФ и НК «ЛУКОЙЛ». Участие России в 102-й сессии МКТ в июне 2013 г. дало возможность представителям государства и социальных партнеров скоординированно выразить позицию страны по вопросам устойчивого развития, достойного труда и «зеленых» рабочих мест, вопросам занятости и социальной защиты в новом демографическом аспекте, вопросам социального диалога, вопросам, возникающим на пути к столетней годовщине МОТ, ее реалиям, модернизации и приверженности трехсторонних участников. В середине 2013 г. в рамках «Группы двадцати» впервые в истории этого международного объединения проведена совместная встреча министров финансов и министров труда и занятости стран «Группы двадцати», что стало значимой инновацией российского председательства. Главной темой встречи было обсуждение согласованной политики, направленной на стимулирование уверенного, устойчивого и сбалансированного роста и обеспечение благоприятных условий для создания рабочих мест. В рамках заседания обсуждались два взаимосвязанных вопроса: роль государства в формировании стимулов и устранении барьеров для инвестирования в создание рабочих мест и экономически эффективные меры социальной политики, направленные на создание рабочих мест и обеспечение равных возможностей в сфере занятости для всех групп населения. Продвигаемый Российской Федерацией подход, направленный на достижение конкретных результатов, потребовал интенсивного проведения консультаций с самым широким кругом заинтересованных сторон. Усиливая диалог в формате «аутрич» со странами, не входящими в «Группу двадцати», международными организациями (с акцентом на вовлечение ООН), деловыми кругами, профсоюзами, гражданским обществом, лидерами будущего, научным и экспертным сообществом, Россия не только повысила легитимность, прозрачность и эффективность «Группы двадцати», но также расширила свое стратегическое видение для выработки более действенных решений, увеличила общественную пользу от деятельности «Группы двадцати» благодаря синергетическому эффекту от взаимодействия этих групп между собой. В течение года состоялись обсуждения актуальных вопросов, были подготовлены и приняты различные документы, в том числе Коммюнике министров труда и занятости и министров финансов «Группы двадцати» от 19 июля 2013 г., Декларация министров труда и занятости стран «Группы двадцати» от 19 июля 2013 г. Подготовлена База данных, обобщающая передовой опыт, и разработан Комплекс рекомендаций в области политики содействия созданию рабочих мест и активизации трудовой деятельности. Особо выделен Доклад о ходе реализации договоренностей в рамках «Группы двадцати», касающихся обеспечения занятости молодежи. Выработаны общие подходы B20 и L20 к Основным принципам качественного профессионального образования. Российской стороной запущен специальный интернет-портал председательства России в «Группе двадцати»: http://g20russia. ru. Еще во время французского председательства в «Группе двадцати» в 2011 г. была создана Рабочая группа по вопросам занятости в качестве нового форума для обмена опытом, наилучшими практиками и формами политического ответа на вызовы в сфере занятости, с которыми столкнулись страны «Группы двадцати». В ее состав вошли представители правительств стран «Группы двадцати» и эксперты международного уровня. Группа тесно сотрудничает с социальными партнерами и соответствующими международными организациями, такими как Международная организация труда, ОЭСР и Всемирный банк (с 2013 г.). Сопредседателями группы выступают представители стран, являющихся председателем в «Группе двадцати» в текущем и следующем годах. Сотрудничество с Рабочей группой по вопросам занятости «Группы двадцати» в 2013 г. с ее особым акцентом на занятость среди молодежи привело к обращению социальных партнеров к правительствам своих стран поддержать продление мандата Рабочей группы, в том числе по вопросам расширения масштабов качественного профессионального образования, постоянного внимания к приоритетам, выдвинутым в период председательства России в «Группе двадцати», а именно: к устойчивому росту, созданию рабочих мест и реализации принятых ранее обязательств. Совместное заседание министров труда и занятости и социальных партнеров «Группы двадцати» позволило провести «социальный диалог о приоритетах в сфере труда и занятости, ориентированных на создание рабочих мест». Основными темами проведенных дискуссий стали вопросы, во-первых, о роли профсоюзов и предпринимателей в развитии гибких рынков труда, и, во-вторых, о создании качественных рабочих мест на малых и средних предприятиях <5>. В выступлениях участников встречи были освещены всеобъемлющие и последовательные стратегии реформ, ориентированных на экономический рост и создание рабочих мест, обзор новой профсоюзной практики, вопросы увеличения возможностей трудоустройства, качественных рабочих мест в МСП, решение демографической проблемы, уменьшение неравенства, вопросы мониторинга обязательств, в частности, в сфере социальной защиты, эффективные и действенные стратегии вовлечения социально уязвимых категорий населения на рынок труда, вопросы сокращения неофициального трудоустройства, выполнение обязательств стран «Группы двадцати», создание благоприятных условий для предприятий и предпринимательства, вопросы, касающиеся инвестиций, экономического роста, занятости и консолидации в налогово-бюджетной сфере. ——————————— <5> Предприятия малого и среднего бизнеса играют важную роль в экономическом развитии стран «Группы двадцати». В общем числе предприятий их доля колеблется от 95% в Великобритании до 99,9% в Южной Корее. В среднем эти предприятия обеспечивают более 50% всех рабочих мест, имеющихся в странах «Группы двадцати»: в США — 53%, Германии — 78%, Южной Корее — 87,7%. Они создают 75% валового внутреннего продукта (ВВП) Германии, 39% от ВВП США; 53,5% продаж приходятся на предприятия малого и среднего бизнеса.
Во время встречи особо была подчеркнута роль социальных партнеров в развитии гибких рынков труда. У работодателей стран «Группы двадцати» есть предложения в отношении того, каким образом можно ослабить препятствия и усовершенствовать регулирование в целях повышения гибкости рынков труда. Работодатели считают разнообразие трудовых договоров важным механизмом улучшения гибкости рынков труда и дополнительного стимулирования для инвестиций в создание новых рабочих мест. В то же время они заинтересованы в качественных рабочих местах, включая надлежащую социальную защиту работников, так как такие рабочие места привлекают более эффективных работников. Одна из главных задач профсоюзов состоит в поддержке основополагающих принципов и прав в сфере труда. В то же время профессиональные союзы стран «Группы двадцати» заинтересованы в создании новых рабочих мест, и особенно качественных, и поэтому они заинтересованы в инвестициях в создание рабочих мест, исходя из понимания того, что качественные рабочие места повышают уровень жизни, производительность и способствуют социальной сплоченности. Социальный диалог стран «Группы двадцати» включает обсуждение подходов, позволяющих найти привлекательные решения для повышения гибкости рынка труда посредством необходимого регулирования и в то же время для поддержки надлежащей защиты работников. Обсуждение ситуации на глобальном рынке труда и вызовов в сфере занятости, стоящих перед ведущими странами, привело к убеждению, что содействие созданию рабочих мест должно занять центральное место среди приоритетов «Группы двадцати» по достижению уверенного, устойчивого и сбалансированного роста. Содействие созданию новых рабочих мест и борьба с экономическими и социальными последствиями безработицы, неполной занятости, а также предотвращение социальной изоляции становятся приоритетами для всех двадцати стран. Несмотря на то что страны «Группы двадцати» находятся на различных стадиях развития и выработка универсального подхода к проведению трудовой политики представляется невозможной, страны «Группы двадцати» выиграют от проведения тщательно спланированной, интегрированной и последовательной государственной политики, использующей полный спектр своих внутриполитических мер (в сферах макроэкономики, финансов, фискальной сфере, а также в области образования, повышения профессиональной квалификации, инноваций, занятости, социальной защиты). При этом должно быть гарантировано полное уважение в отношении основополагающих принципов и прав в сфере труда в соответствии с Декларацией МОТ 1998 г. Международные организации (МОТ, ОЭСР, Всемирный банк) внесли значительный вклад в подготовку доклада о лучших практиках стран — участниц «Группы двадцати» в сфере разработки и проведения трудовой политики <6>. ——————————— <6> URL: http://www. ilo. org/ global/publications/ books/WCMS_217546/ lang-en/index. htm.
В рамках такого формата международного сотрудничества внимание ведущих стран было привлечено к таким вопросам, как создание рабочих мест, активизация занятости, равенство и инклюзивность в сфере труда, мониторинг прогресса, достигнутого странами по вопросам занятости, и обязательств принятых деклараций, последующие шаги в трудовой политике. Существует целый ряд мер для укрепления спроса на рабочую силу и содействия созданию новых и более качественных рабочих мест в зависимости от конкретной ситуации в стране. Лидерам государств рекомендовано рассмотреть следующие меры: a) проведение такой бюджетно-налоговой и монетарной политики, которая будет содействовать всестороннему росту, укреплению доверия и поддержке совокупного спроса; b) развитие деловой среды, обеспечивающей добросовестную конкуренцию, равенство доступа к финансированию, в особенности для малых и средних предприятий, и содействующей развитию предпринимательства, в том числе молодежного, а также предпринимательской деятельности с опорой на инновации и инвестиции; c) инвестирование в инфраструктуру для укрепления роста, повышения производительности и уровня занятости; d) содействие официальной трудовой деятельности путем повышения квалификации и производительности труда в секторе неформальной занятости и усиления надзора в сфере трудовых отношений и социальной защиты для повышения качества занятости; e) повышение степени соответствия профессиональных компетенций имеющимся предложениям на рынке труда посредством повышения качества информации о ситуации на рынке труда, оказания эффективных услуг по трудоустройству и содействия структурным изменениям на рынке труда за счет предоставления больших гарантий трудовой мобильности; f) продолжение модернизации и укрепление национальных систем социальной защиты для повышения их эффективности, действенности, охвата, адекватности и устойчивости, в том числе путем развития доступа для всех к национальному минимуму социальной защиты; g) оптимизация и отслеживание соотношения между ростом производительности труда, уровнем занятости и уровнем оплаты труда, установившегося в том числе посредством социального диалога, через механизм заключения коллективных договоров; h) повышение уровня минимальной заработной платы и охвата данной политикой населения с учетом особенностей национальных систем определения заработной платы с целью решения проблем бедности и неравенства трудящихся при содействии повышению внутреннего спроса; i) обеспечение достойных и безопасных с точки зрения сохранения здоровья условий труда для всех трудящихся; j) развитие инклюзивных рынков труда путем разрешения разнообразных форм работы для заинтересованных категорий работников и предоставления гарантий полного уважения прав трудящихся и доступа к социальной защите. В целях активизации занятости, обеспечения равенства и инклюзивности в сфере труда рекомендовано разрабатывать эффективную, должным образом таргетированную, скоординированную и активную политику в отношении рынка труда для поощрения безработных граждан и граждан, не включенных в процессы на рынке труда, и оказания им помощи с тем, чтобы включить их в данные процессы или помочь им остаться на рынке труда, предоставить им шанс воспользоваться новыми возможностями, причем важной частью данной стратегии является повышение квалификации. В зависимости от конкретных обстоятельств каждой страны предложен широкий спектр мер для улучшения политики активизации занятости и повышения степени ее инклюзивности. В их числе — поддержка тщательно продуманных государственных программ занятости (общественных работ) или программ «трудового обеспечения» (workfare), предоставляющих необходимые и должным образом таргетированные социальные выгоды и обеспечивающих поддержание связи с рынком труда, а также предоставление денежных трансфертов для эффективного решения проблем структурной бедности на условиях увязывания получения пособий с участием в широком спектре мер и программ по активизации занятости и интеграции. Политика стимулирования частного сектора к созданию рабочих мест должна дополняться стратегиями целенаправленной генерации занятости, ее субсидирования, предоставления налоговых кредитов и других стимулов для работодателей и работников, которые могут оказать особенно эффективную поддержку уязвимым группам населения. Участниками встреч «Группы двадцати» выражено общее мнение, что социальная политика является инвестицией, которая может способствовать укреплению целостности общества, экономической стабилизации и экономическому росту в средне — и долгосрочной перспективе. Политика в области социальной защиты уязвимых групп населения должна сопровождаться адресными мерами по активизации вовлечения отдельных уязвимых групп населения в процессы на рынке труда, с тем чтобы оказывать помощь и содействие тем, кто в состоянии работать, в получении доступа к рынку труда. Дальнейшее развитие и укрепление программ по повышению степени интегрированности рынка труда в отношении отдельных групп населения намечено осуществлять в соответствии с условиями в каждой стране, исходя из совместно выработанных общих подходов к таким социальным группам, как молодежь, женщины, лица — длительно безработные, лица с ограниченными возможностями, пожилые работники. В частности, в отношении молодежи рекомендовано укреплять и расширять качественные программы стажировок и другие программы приобретения опыта работы, осуществлять субсидирование приема на работу или сокращение стоимости косвенных затрат на рабочую силу в отношении низкоквалифицированных работников, реализовывать достойные программы переквалификации и содействовать передаче знаний от опытных пожилых работников молодым участникам рынка труда, особенно тем, кто решает создавать новые стартапы, но не имеет профессионального опыта в начале предпринимательской деятельности. В отношении женщин наличие экономически доступного и качественного ухода за детьми, а также возможность выйти в отпуск по уходу за ребенком, работать по удобному графику и в достойных условиях играют важную роль в поддержке участия женщин в процессах на рынке труда. В отношении пожилых работников выражена общая позиция, чтобы они имели более широкий выбор решений относительно работы и выхода на пенсию и чтобы оказывать содействие занятости и создавать возможности по трудоустройству в старшем возрасте. Доступ к помощи в поиске работы и профессиональной подготовке должен быть обеспечен для пожилых работников и лиц пожилого возраста, ищущих работу. Исходя из указанных мер, признана важность инвестирования в службы занятости. Их эффективность может быть увеличена посредством целого ряда методов, включая адресное субсидирование приема на работу, предоставление индивидуальной поддержки в поиске работы, а также программ профессионального обучения и переподготовки в сочетании, если это возможно, с приобретением опыта работы. В этой связи рекомендовано осуществлять мониторинг прогресса в реализации обязательств государств по вопросам занятости и социальной защиты, анализ передового опыта и лучших практик в ведущих странах. Рекомендации «Группы двадцати» ориентируют на разработку взаимосвязанных комплексных правовых решений проблем занятости с использованием норм трудового права и права социального обеспечения в увязке с нормами предпринимательского и финансового права и дальнейшим продвижением отражения их взаимосвязи в нормах международного трудового права и международного права социального обеспечения. Для России участие в разработке этих рекомендаций уже позволило выйти на новый уровень подготовки основного правового акта социального партнерства — Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации, которое наметило ориентиры совместной деятельности социальных партнеров в стране в 2014 — 2016 гг. с учетом новаций МОТ, ОЭСР и «Группы двадцати». Эти ориентиры способствуют проведению в ближайшие годы дальнейших социально-правовых научных исследований, отвечающих вызовам и потребностям масштабной практики регулирования занятости, труда и социальной защиты в современном мире.
