(Андриченко Л. В.) («Журнал российского права», 2008, N 7)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. В. АНДРИЧЕНКО
Андриченко Людмила Васильевна — заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП, доктор юридических наук.
Эффективность местного самоуправления во многом зависит от того, насколько слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. В достижении этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование муниципальной службы, четкое определение правового статуса муниципального служащего. Необходимость такого специального регулирования обусловлена организационным обособлением местного самоуправления при осуществлении публичной власти, а также особенностями труда муниципальных служащих по сравнению с собственно трудовыми отношениями. Специальная регламентация института муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 25-ФЗ) <1>. Предшествовавший ему Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 8-ФЗ) <2> по многим позициям не соответствовал Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ N 131-ФЗ) <3>, носил излишне общий характер и не обеспечивал должного объема правового регулирования отношений в области муниципальной службы, что приводило к неоправданным различиям в региональном законодательстве, особенно в части определения статуса муниципальных служащих. Кроме того, он не способствовал установлению необходимой взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской службой РФ, что, в свою очередь, не обеспечивало системного, комплексного подхода к установлению гарантий для государственных служащих и муниципальных служащих. Поскольку преодоление названных недостатков правового регулирования было затруднительно осуществить в рамках Федерального закона N 8-ФЗ, законодатель счел целесообразным решить указанные проблемы путем принятия Федерального закона N 25-ФЗ. Нельзя не отметить также, что немалое влияние на изменение законодательства о муниципальной службе оказало совершенствование законодательства о государственной гражданской службе РФ, проведенное в ходе административной реформы в Российской Федерации. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152. <2> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224. <3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В Федеральном законе N 25-ФЗ более подробно (что видно уже из его названия) по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом N 8-ФЗ регламентируются отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств — участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе N 25-ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — ФЗ N 79-ФЗ) <4>, впервые установившем и раскрывшем содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ в законодательстве Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы Федеральным законом N 25-ФЗ и Федеральным законом N 79-ФЗ. ——————————— <4> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Указанный принцип обусловлен общностью правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской службы и муниципальной службы, и соотносимость положений, определяющих социальные гарантии государственных гражданских служащих и муниципальных служащих <5>. ——————————— <5> Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3.
Следует отметить, что в состав Федерального закона N 25-ФЗ вошли некоторые нормы, которые только отчасти связаны с отношениями, обозначенными в качестве предмета регулирования данного акта. Речь идет о нормах главы 9, определяющих принятие программ развития муниципальной службы (региональных и местных), а также устанавливающих возможность проведения отдельных экспериментов в соответствии с региональными и муниципальными актами в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований. Необходимость включения указанных норм обусловлена требованиями существенного увеличения численности муниципальных служащих в связи с увеличением почти вдвое количества муниципальных образований. По данным субъектов Федерации, на 1 ноября 2007 г. к категории муниципальных служащих в РФ относятся 328,3 тыс. человек, что по сравнению с 1 января 2007 г. больше на 8200 человек <6>, а по сравнению с 1998 г. их численность возросла как минимум на 150 тыс. человек. При этом только 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной и (или) государственной службы более пяти лет, что также свидетельствует о значительном обновлении и пополнении состава муниципальных служащих за последние годы. ——————————— <6> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 59.
Обращает на себя внимание также тот факт, что сложилась половозрастная структура муниципальной службы, не соответствующая структуре занятого населения: среди лиц, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы, большинство старше 50 лет. Например, в Ленинградской области среди муниципальных служащих женщины составляют около 80%, каждая четвертая из которых старше 50 лет, в том числе старше 60 лет — 2%. Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности. Все это обусловливает актуальность включения норм, касающихся формирования и реализации программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих, в текст Федерального закона N 25-ФЗ. Вместе с тем закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в Федеральном законе на сегодняшний день не подкреплено необходимой базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов, качественных образовательных программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области муниципального управления <7>. Отсутствует детализированная модель обучения муниципальных служащих, включающая в себя несколько уровней и форм обучения, основанных на новейших технологиях процесса подготовки специалистов, в том числе в виде дистанционного обучения. В этой связи как весьма позитивный факт следует рассматривать подготовку Минрегионом России методик по совершенствованию, научно-методическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки муниципальных служащих, например Методики по совершенствованию, научно-методическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки специалистов, занимающихся дистанционным обучением муниципальных служащих <8>. Очевидно, однако, что разработкой таких материалов должна заниматься система высших учебных заведений страны, которые осуществляют подготовку муниципальных служащих, деятельность которых следует координировать, например, под эгидой созданной по образцу действующей в настоящее время Российской академии государственной службы при Президенте РФ Российской академии муниципальной службы при Президенте РФ. Это сформирует системный, комплексный подход <9> к подготовке квалифицированных, профессиональных муниципальных служащих в России. Однако реализация такого подхода требует принятия не только муниципальных и региональных программ, но и, что не менее значимо, федеральной программы развития муниципальной службы. ——————————— <7> См.: Алферов А., Знаменская К., Кодина Е., Мирзалиев М., Юркова С., Широков А. Научно-методическое обеспечение процесса профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное право» // Муниципальная власть. 2007. N 2. С. 49 — 54. <8> См.: Муниципальная служба. 2008. N 1(41). С. 49 — 64; N 2(42). С. 47 — 59. <9> Подготовка таких специалистов должна основываться на включении дисциплин по различным общественным наукам: экономике, юриспруденции, политологии, психологии, социологии, информационным технологиям и др.
Поскольку регламентация института муниципальной службы во многом осуществляется благодаря проецированию на нее регламентации института государственной службы, это приводит к определенной схожести статусов государственного служащего и муниципального служащего. В то же время специализация правового регулирования муниципальной службы осуществляется главным образом путем установления самого понятия «муниципальная служба», а также определения особого круга субъектов — муниципальных служащих. Кроме того, особенности проявляются также в целях, задачах и функциях муниципальной службы, основой которых является решение вопросов местного значения, что предполагает специфику правового статуса муниципальных служащих как субъектов, исполняющих соответствующие полномочия, которые, в свою очередь, проявляются через права и обязанности муниципального служащего. Статья 2 Федерального закона N 25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, законодатель уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется заключение трудового договора (контракта). Следует отметить, что указанное уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта <10>. Данное положение Федерального закона N 25-ФЗ имеет концептуальное значение, поскольку позволяет обеспечить иной подход к регламентации вопросов поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы по сравнению с регламентацией государственной гражданской службы РФ. Так, Федеральным законом N 25-ФЗ предусматривается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Что касается Федерального закона N 79-ФЗ, то согласно его требованиям федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с государственной гражданской службой РФ, в части, не урегулированной этим Федеральным законом. ——————————— <10> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 60.
Использованный в Федеральном законе N 25-ФЗ подход позволил существенно сократить включение в него норм, касающихся регламентации собственно трудовых отношений муниципальных служащих, за счет частичного отказа от дублирования положений трудового законодательства и обеспечения унификации порядка их регламентации с общими трудовыми отношениями. Таким образом, в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере учитывает смежные отрасли законодательства. В то же время полностью избежать такого дублирования и излишних отсылок к нормам трудового права в Федеральном законе N 25-ФЗ не удалось. Так, например, ряд норм, касающихся рабочего времени, времени отдыха, общих принципов оплаты труда, кадровой работы в муниципальном образовании и урегулированных в трудовом законодательстве, дублируются либо на них делается отсылка в Федеральном законе N 25-ФЗ. Однако ТК РФ практически не содержит норм (за исключением нескольких статей), специально направленных на регламентацию трудовых отношений с участием муниципальных служащих. К сожалению, Федеральный закон N 25-ФЗ не дает четкого представления (на уровне отдельных статей) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах. Более того, в определении правовой основы в области муниципальной службы наметился определенный «раскол» на уровне самого федерального законодательства. Так, согласно Федеральному закону N 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (ст. 42), т. е. исчерпывающе определяются виды актов, посредством которых возможна регламентация отношений в области муниципальной службы. Несколько по-иному регламентируются названные вопросы в Федеральном законе N 25-ФЗ, в соответствии с которым правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, указанный Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Несогласованность норм этих Федеральных законов в части определения правовой основы муниципальной службы очевидна. В Федеральном законе N 25-ФЗ система источников регулирования муниципальной службы существенно расширена за счет включения в нее подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, а также путем указания наряду с уставами муниципальных образований на решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Отсутствие системного подхода к регулированию данных отношений приводит к различному толкованию и применению указанных актов. При этом нельзя не заметить, что и в том и в другом Федеральном законе прослеживается достаточно жесткая централизация правового регулирования муниципальной службы. В то же время по ряду вопросов Федеральный закон N 25-ФЗ допускает неоправданную децентрализацию правового регулирования отношений в области муниципальной службы, которая может привести к нарушению отдельных закрепленных в нем принципов муниципальной службы. Так, например, впервые на федеральном уровне определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность муниципальной службы, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой. Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ. Как позитивный факт следует расценить уточнение определения самого понятия «должность муниципальной службы», поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием. Учитывая, что к должностям муниципальной службы ранее относились только должности, предусмотренные уставом муниципального образования, и должности в органах местного самоуправления, неясным оставался вопрос о возможности отнесения к муниципальным служащим служащих в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая, как известно, является муниципальным органом, а не органом местного самоуправления. В связи с этим вполне оправданным является включение в определение понятия «должность муниципальной службы» должности не только в органе местного самоуправления, но и в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. В то же время нуждается в дополнительном урегулировании порядок перехода лиц, замещающих муниципальные должности, на другие должности муниципальной службы, а также порядок перехода муниципального служащего с муниципальной службы на государственную службу и наоборот. В Федеральном законе N 25-ФЗ значительно расширен перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. При этом для муниципальных служащих, за исключением муниципальных служащих, замещающих должность главы местной администрации по контракту, исключено такое ранее действовавшее ограничение, как ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. По аналогии с государственным гражданским служащим муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако ее выполнение не должно повлечь за собой конфликта интересов, под которым Федеральный закон N 25-ФЗ понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при этом возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами других субъектов, способное привести к причинению им вреда. Под такой личной заинтересованностью понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме либо доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Следует отметить, что понятие «конфликт интересов», впервые появившееся в российском законодательстве применительно к предпринимательской деятельности, также является одним из элементов обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы РФ и муниципальной службы, поскольку позволяет обеспечить непрерывность государственной службы и муниципальной службы. Применительно к служебным отношениям институт конфликта интересов ранее появился в Федеральном законе N 79-ФЗ. Для указанных видов публичной службы институт конфликта интересов представляет собой один из механизмов предотвращения коррупции <11>. С другой стороны, данный институт обеспечивает большую свободу для государственных служащих и муниципальных служащих в плане обеспечения их законных интересов при получении ими дополнительных благ. ——————————— <11> См.: Дементьев А., Качушкин С. Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. 2008. N 1(41). С. 17.
Как механизм предотвращения коррупции и элемент прозрачности, открытости деятельности публичных должностных лиц институт конфликта интересов регламентируется и международными актами. В частности, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. <12> декларируется, что «каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и в надлежащих случаях других неизбираемых публичных должностных лиц, какие основываются на принципах эффективности и прозрачности, и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности, включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров на таких должностях». В Конвенции также закрепляется, что «каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов». ——————————— <12> В Российской Федерации данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.
Таким образом, введение в российское законодательство понятия «конфликт интересов», а также процедур, направленных на предотвращение такого конфликта, вытекает также из международных обязательств Российской Федерации. Вместе с тем закрепление института конфликта интересов в законодательстве о муниципальной службе имеет существенные отличия от его закрепления в законодательстве о государственной гражданской службе РФ, при этом многие отличия оказываются вовсе не в пользу законодательства о муниципальной службе. Главным из этих отличий является то, что Федеральный закон N 25-ФЗ по сравнению с Федеральным законом N 79-ФЗ практически не содержит четких процедур разрешения конфликта интересов. Исходя из общности целей установления данного института в регламентации государственной службы и муниципальной службы, было бы целесообразно некоторые из установленных в законодательстве о государственной гражданской службе РФ процедур адаптировать к институту муниципальной службы <13>. ——————————— <13> См.: Чанов С. Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007. N 9. С. 14; Дементьев А., Качушкин С. Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. 2008. N 1(41). С. 18.
Так, Федеральный закон N 25-ФЗ четко не определяет, какие меры могут быть предприняты представителем нанимателя (работодателем) в случае возникновения конфликта интересов. Более того, в законодательстве о муниципальной службе остаются неясными вопросы о том, кто должен определять в конкретном случае факт наличия конфликта интересов, а также меры, которые могут применяться к служащим, допустившим конфликт интересов. В отличие от этого законодательство о государственной гражданской службе РФ прямо закрепляет обязанности гражданского служащего по предотвращению конфликта интересов и его урегулированию в случае возникновения, а также закрепляет создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Кроме того, указанное законодательство дает представителю нанимателя достаточно жесткие рычаги воздействия на служащего, вплоть до отстранения государственного гражданского служащего от замещаемой должности в установленном порядке, прекращения с ним служебного контракта и увольнения с гражданской службы РФ. Отсутствие необходимых положений в Федеральном законе N 25-ФЗ, обеспечивающих действие механизма выявления и предотвращения конфликта интересов, установления ответственности за его продолжение, оставляет под сомнением реальность введения института конфликта интересов в систему организации муниципальной службы в РФ. Следует согласиться в этой связи с мнением С. Е. Чанова о том, что «институт конфликта интересов на муниципальной службе в настоящее время является более теоретической конструкцией, чем реально действующим антикоррупционным механизмом» <14>. ——————————— <14> См.: Чанов С. Е. Указ. соч. С. 17.
Столь существенные упущения требуют доработки положений Федерального закона N 25-ФЗ путем включения в него ряда дополнительных установлений, касающихся законодательного обеспечения института конфликта интересов. Требуют также дополнительного разрешения вопросы, которые касаются определения наличия конфликта интересов в действиях муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту либо осуществляющего преподавательскую, научную или иную творческую деятельность, и которые, к сожалению, на сегодняшний день не получили даже надлежащего концептуального обоснования. Не в полном объеме решены вопросы обязательного государственного страхования муниципальных служащих на случай причинения вреда их здоровью и (или) имуществу в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Такое обязательное государственное страхование признается в качестве одной из гарантий, предоставляемых муниципальным служащим Федеральным законом N 25-ФЗ. Вместе с тем положения указанного Федерального закона в данной части не согласованы с нормами ГК РФ, который закрепляет возможность установления законом обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества только в отношении определенных категорий государственных служащих. Необходимо разрешить данную коллизию путем внесения дополнений в гражданское законодательство <15>. ——————————— <15> См.: Мокрый В. С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 2. С. 3.
Отсутствие необходимой регламентации на федеральном уровне вопросов, касающихся основных условий трудового договора (контракта) с муниципальным служащим, на практике приводит к тому, что в трудовой договор с муниципальным служащим почти не включаются положения о совмещении (ст. 151 ТК РФ). Поэтому в случаях наступления временной нетрудоспособности работника или наличия вакантного места должностные обязанности отсутствующих муниципальных служащих выполняются другими муниципальными служащими, но, как правило, доплата за совмещение профессий и выполнение дополнительных обязанностей не производится. Это приводит к снижению гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, по сравнению с иными работниками. Некоторая несогласованность норм имеется и при определении запретов для муниципальных служащих. Например, это касается установленного Федеральным законом N 25-ФЗ запрета получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждение от физических и (или) юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Однако императивный характер данной нормы не вполне согласуется с положениями ст. 575 ГК РФ, допускающей возможность получения муниципальным служащим обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда. Одной из приоритетных задач правового регулирования федерального уровня является упорядочение денежного содержания муниципального служащего. На сегодняшний день гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, имеют различный характер и во многом обусловлены финансовыми возможностями муниципальных образований и регионов, хотя очевидно, что льготы и гарантии должны быть едиными. В противном случае если муниципальный служащий переходит или переводится на работу в другое муниципальное образование или в субъект РФ, то льготы и гарантии, предоставляемые муниципальному служащему по прежнему месту работы, могут быть не сохранены. Нельзя не согласиться с высказанным в литературе мнением о необходимости разработки и включения ряда универсальных норм в Федеральный закон N 25-ФЗ, в которых должны найти отражение также основные вопросы аттестации муниципальных служащих <16>. Отсутствие необходимых установлений на федеральном уровне влечет за собой появление муниципальных правовых актов, нарушающих права муниципальных служащих <17>. ——————————— <16> См.: Борзунова О. А., Краснов Ю. К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (постатейный). М., 2007. С. 45. <17> О необходимости законодательного закрепления указанных вопросов свидетельствуют многочисленные нарушения прав муниципальных служащих по вопросам проведения аттестации на муниципальном уровне. Так, например, в результате проверок, проведенных прокуратурой в Тверской области в марте — апреле 2008 г., было установлено, что в этот период в 41 муниципальном образовании области не были приняты меры по разработке и принятию правовых актов, регулирующих проведение аттестации муниципальных служащих, не были установлены квалификационные требования по должностям муниципальной службы, не были урегулированы вопросы оплаты труда муниципальных служащих. Положение о муниципальной службе в городе Твери, утвержденное решением Тверской городской Думы от 7 октября 1996 г. N 103 (п. 4 ст. 10), предоставляло право главе города по собственному усмотрению принимать решение о замещении вакантных должностей муниципальной службы города Твери по назначению или на конкурсной основе. Изучение органами прокуратуры практики назначения лиц на вакантные должности муниципальной службы в администрации города Твери показало, что в 2007 — 2008 гг. только один муниципальный служащий был принят на конкурсной основе. Для устранения этих нарушений органами прокуратуры было внесено представление в Тверскую городскую Думу // См.: Тверское информационное агентство. 4 мая 2008 г. // Новости МСУ. Выпуск 18 от 5 мая 2008 г. Еженедельная информационная рассылка газеты «Местное самоуправление» и сайта «Энциклопедия местного самоуправления».
Так, один из проблемных вопросов состоит в определении категорий работников, подлежащих аттестации. Как известно, в положениях ТК РФ (п. 3 ст. 81) прямо установлено, что трудовой договор может быть расторгнут с работником в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатом аттестации, и при условии, что аттестованный отказался от предложенного перевода на другую работу либо у работодателя отсутствовала возможность такого перевода. Вследствие серьезности последствий аттестации муниципальных служащих на законодательном уровне необходимо закрепить права и обязанности, а также гарантии прав аттестуемых лиц (например, право муниципальных служащих на подготовку к аттестации, на ознакомление с требованиями, предъявляемыми к ним, к объему знаний, которыми они должны обладать, примерным кругом вопросов и т. д.). Кроме того, важно разработать и внедрить объективную систему контроля за деятельностью муниципального служащего, чтобы его могли справедливо оценить при аттестации. Таким образом, процесс расторжения трудового договора по результатам аттестации по инициативе работодателя требует совершенствования в целях повышения гарантий, защищающих муниципального служащего от возможного произвола со стороны работодателя и ошибок в правоприменительной деятельности <18>. ——————————— <18> См.: Борзунова О. А., Краснов Ю. К. Указ. соч. С. 47.
В рамках проецирования административной реформы в РФ на муниципальный уровень немаловажным является вопрос о разработке должностных регламентов муниципальных служащих, которые должны содержать критерии результативности (эффективности) действий по каждой обязанности. Критерии результативности (эффективности) — это целевые ориентиры, на достижение которых должна быть направлена деятельность муниципальных служащих и которые должны находиться в основе оценки деятельности муниципальных служащих при применении к ним мер поощрений или наказаний. Должностной регламент должен содержать порядок служебного взаимодействия муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с другими служащими этого муниципального органа, служащими иных муниципальных органов, другими гражданами и организациями в случае необходимости. В целях повышения эффективности принимаемых в муниципальных образованиях должностных регламентов муниципальных служащих было бы целесообразно на региональном уровне разработать типовые должностные регламенты муниципальных служащих. Критерии результативности деятельности муниципальных служащих в них должны быть увязаны с перечнями показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые на сегодняшний день разработаны для городских округов и муниципальных районов <19>. ——————————— <19> См.: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.
Таким образом, на наш взгляд, необходимо внести ряд дополнений в федеральное законодательство, направленных на повышение эффективности института муниципальной службы в РФ, обеспечение дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим независимо от муниципального образования или региона. Это, с одной стороны, позволит исключить неоправданные различия в развитии регионального законодательства по вопросам определения статуса муниципальных служащих, а с другой — обеспечит элемент прозрачности и открытости в регламентации отношений в области муниципальной службы в РФ.
