(Осейчук В. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 15)
О ФОРМИРОВАНИИ НОВОГО МЕХАНИЗМА КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В. И. ОСЕЙЧУК
Осейчук В. И., директор Высшей школы государственного и муниципального управления Тюменского государственного университета, доцент, кандидат философских наук.
Разработка и реализация стратегии развития России до 2020 г., о которой так много говорят в последние месяцы, невозможны без существенных изменений в механизме кадровой политики в системе государственной службы. Качество государственного аппарата столь низкое, что его улучшение косметическими мерами весьма проблематично. В. В. Путин в своем выступлении на заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. дал государственному аппарату следующую характеристику: «…сегодняшний госаппарат является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой, не мотивированной на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие» <1>. ——————————— <1> Российская газета. 2008. 9 февраля.
Представляется, что модернизацию Российского государства следует начинать именно с улучшения качества государственного аппарата. Ведь государственный аппарат, сформированный в условиях развала страны и разворовывания государственной собственности, для реализации стратегических целей развития России непригоден. Невооруженным глазом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и модернизации Российского государства, но досконально изучивших искусство манипулирования сознанием народа и извлекающих из этого собственную выгоду. Это же подтверждают данные многих социологических опросов. Например, согласно результатам совместного исследования Института социологии РАН и фонда Фридриха Эберта, в среде современных российских чиновников распространены «равнодушие и формализм» (63,7%), «продажность» (58,5%), «безразличие к интересам своей страны» (41,1%) <2>. ——————————— <2> Дульман П. Хороший чиновник, которого нет // Российская газета. 2005. 2 ноября.
В сфере государственной службы России возникла ситуация, аналогичная той, которую в свое время описал К. Ясперс: «Аппарат, который должен был служить интересам населения, служит самому себе; он требует стабилизации и надежности для себя. Это оказалось возможным потому, что бюрократический аппарат именно ввиду своей сложности уклоняется от общественного контроля. Он становится непроницаемым, все более недосягаемым для критики. В конечном счете в сущность его уже никто не может проникнуть, разве только те, кто находится в нем, да и они лишь в рамках своей непосредственной сферы деятельности. Бюрократический аппарат становится недоступным как для населения, так и для высших правительственных органов» <3>. ——————————— <3> Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1994. С. 194 — 195.
О неблагополучии с кадровой политикой на государственной службе говорит и такой факт. Более 80% выпускников факультета государственного управления МГУ предпочитают устраиваться на работу в другие секторы, а не работать по прямому своему назначению в органах государственной власти. Те немногие патриоты, которые все-таки приходят на государственную службу, чаще всего остаются на ней менее года, а затем переходят в негосударственные секторы <4>. ——————————— <4> Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. С. 171.
В то же время следует подчеркнуть, что государственное чиновничество является организующей силой, единственной силой, способной препятствовать хаосу в стране. Поэтому вопрос состоит не столько в том, чтобы бороться против чиновничества, сколько в том, чтобы бороться за новые правила игры в кадровой политике в системе государственной службы, позволяющие формировать честного, компетентного, национально ориентированного чиновника. Государственный аппарат надо не разрушать, а улучшать. И это возможно, но только на основе нового механизма кадровой политики на государственной службе. Представляется, что реформа механизма кадровой политики в системе государственной службы может быть успешной лишь в том случае, если она будет комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Качественно изменить кадровую ситуацию в системе государственной службы можно не за счет «смены состава игроков», а за счет «изменения правил игры». В этой связи инновации в кадровом механизме государственной службы должны носить системный характер. Выход из существующей ситуации автору видится прежде всего в создании конституционно-правового механизма продвижения в государственный аппарат лучших представителей российского народа. Именно лучшие, а не худшие, воодушевленные, а не циничные должны стать у руля государственной машины. Иначе Россия так и будет пребывать в классической феодальной системе патронажа. По крайней мере желательно, чтобы на ключевых должностях государственной службы находились лица, в отношении которых с полной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриоты своей страны, новаторы. Только приход во властные структуры умных и авторитетных людей, ставящих превыше всего национальные интересы, позволит оздоровить морально-политическую ситуацию в Российском государстве. Им же предстоит освободить государственный аппарат от тех, кто ради собственных интересов интересы российского народа отодвигает на второй план. Если Россия намерена войти в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать эффективную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как отмечено в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, к числу условий жизнеспособной демократии относится «развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках которой прием на работу и продвижение по службе основываются на системе личных достоинств» <5>. ——————————— <5> Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 660.
Отбор и продвижение государственных служащих должны осуществляться преимущественно на основе открытого конкурса и сложных экзаменов. Часть 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации провозглашает принцип равного доступа граждан к государственной службе. При этом очевидно, что единственным средством, обеспечивающим равенство соискателей вакантных государственных должностей государственной службы, является процедура конкурсного отбора. Пункт 1 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», устанавливает, что конкурс является средством, обеспечивающим равный доступ на государственную службу <6>. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 6. Ст. 439.
О необходимости использования конкурсного отбора и продвижения государственных служащих как одном из ключевых направлений совершенствования кадрового механизма государственной службы России специалисты говорят более 10 лет. Принцип конкурсного отбора государственных служащих был закреплен в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» <7>, присутствует он и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако конкурсный отбор и продвижение государственных служащих все еще скорее исключение, чем правило. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.
Политическому классу современной России пока не хватает воли, чтобы осуществить прорыв в кадровой политике в системе государственной службы. Ведь именно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволят провести естественную ротацию государственного аппарата, оказавшегося неспособным провести в жизнь политику модернизации страны в интересах большинства народа. Кроме того, конкурсный отбор включит зеленый свет для поступления на государственную службу подготовленной молодежи. Правда, реальный конкурсный отбор может появиться тогда, когда чиновников будут отбирать независимые в организационном и финансовом аспектах конкурсные комиссии, сформированные преимущественно из авторитетных представителей гражданского общества. При формировании отечественной модели кадровой политики на государственной службе требуется изучение опыта других стран в деле конкурсного отбора государственных служащих. Так, в государственных органах Казахстана уже к началу 2002 г. доля конкурсных чиновников достигла 25,1%, а в Агентстве по туризму и спорту — 100,0%, Министерстве финансов — 45,1%, Министерстве юстиции — 37,5% <8>. Согласно казахскому законодательству предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной службы является для Казахстана настоящей революцией, поскольку раньше государственные должности были чуть ли не предметом наследования. ——————————— <8> Турисбеков З. К., Копаров С. Г. Управление государственной службой в Казахстане. Из опыта функционирования казахстанской модели. Екатеринбург, 2002. С. 61.
В США конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 г., и в настоящее время 90 процентов федеральных чиновников поступают на государственную службу на основе конкурса. Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных служащих в Южной Корее. О характере соревнования за должности государственной службы говорят следующие факты. В 80-е годы XX столетия на определенные штатные должности претендовали по 160 кандидатов и более. И это при весьма сложных конкурсных экзаменах — по 12 предметам, среди которых профилирующими являлись экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате в 1988 г. в Южной Корее 70 процентов государственных служащих имели университетские дипломы <9>. ——————————— <9> Лубин Доу. Реформа государственной гражданской службы в странах Западно-Африканского валютного союза // Международный журнал социальных наук. 1998. N 22. С. 164.
Привлечение на государственную службу лучших россиян потребует корректировки оплаты труда чиновников. В этой связи предстоит обеспечить конкурентоспособность заработной платы государственных служащих в сравнении с заработной платой на аналогичных должностях в частном секторе и зависимость зарплаты чиновников от минимальной зарплаты в стране или средней зарплаты на подведомственной территории. Данный принцип должен использоваться именно в диалектическом единстве. В России пока чаще всего сравнивают зарплату чиновников с оплатой труда на ключевых должностях в частном секторе или с окладами чиновников в развитых странах, но не с минимальной или средней зарплатой граждан, как это принято делать в развитых странах. Как всегда в таких ситуациях, возникает закономерный вопрос: где взять деньги на повышение зарплаты чиновникам? Одним из источников существенного повышения зарплаты государственных чиновников могло бы стать резкое сокращение численности младшего и среднего персонала государственной службы, а также ликвидация дублирующих управленческих структур. Почему бы посредством аттестации независимыми комиссиями не сократить в два-три раза имеющихся чиновников, а оставшимся во столько же повысить зарплату? О том, что данное предложение вполне рационально, говорит следующий факт. По информации заместителя Министра экономического развития и торговли М. Дмитриева, из 500 человек, работающих в трех ведомствах, которые проверила комиссия, достаточно оставить 18 служащих, а их функции могут выполнять другие ведомства без увеличения штатов <10>. ——————————— <10> Дмитриев М., Седов А. Чиновников будут набирать по конкурсу // Комсомольская правда. 2002. 10 апреля.
Некоторые специалисты обращают внимание на данные Госкомстата РФ, согласно которым на 1000 человек в России 2,6 чиновника, в Великобритании — 5,2, в США — 3,8 <11>. Однако надо смотреть также на такой показатель, как производство ВВП на душу населения в вышеуказанных странах. Этот показатель в США и Великобритании существенно выше, чем в России. Следовательно, российскому народу экономически тяжело прокормить уже имеющееся число чиновников. ——————————— <11> Где больше управленцев? // Аргументы и факты. 2004. N 11.
На государственной службе важно обеспечить сочетание опытных и молодых чиновников. Похоже, сегодня на государственной службе России, особенно на федеральном уровне, зарождается конфликт поколений. Частным проявлением конфликта поколений можно рассматривать следующее заявление на тот момент главного комиссара молодежного движения «Наши» В. Якеменко: «Трагедия страны, трагедия Президента в том, что в стране нет другой бюрократии. Не хватает целого поколения профессионалов-управленцев. Отбор талантливой молодежи по всей стране, подготовка управленцев мирового уровня, оптовая замена поколения бюрократов-пораженцев на «Наших» — это действительно революция, необходимая России. Это условие сохранения суверенитета страны. И эта революция будет совершена «Нашими» в России в ближайшие 3 — 5 лет» <12>. ——————————— <12> Федотов А. В России грядет революция // Комсомольская правда. 2005. 19 апреля.
Однако заменять оптом управленцев — это, скорее всего, глупость, форма ручного управления кадровой политикой в системе государственной службы. Кто изучал российскую историю, тот помнит, что в свое время большевики уже испытывали оптовый подход к смене государственного аппарата. Тогда старый государственный аппарат был заменен представителями рабочих, крестьянских и солдатских масс. Примерно через полгода В. И. Ленин осознал порочность данной идеологической установки, поскольку государственная машина начала двигаться не туда, куда направлял ее водитель, и призвал привлекать на государственную службу старых специалистов. Поэтому из истории желательно извлекать уроки. Хотя, конечно, оптом менять чиновников гораздо проще, чем формировать новый механизм кадровой политики, благодаря которому можно создать модель автоматического управления кадровыми процессами на государственной службе. Формирование нового механизма кадровой политики в системе государственной службы невозможно без повышения ответственности государственных чиновников перед российским народом за результаты своей деятельности. Любой государственный чиновник должен иметь четкие представления о том, в чем состоит его ответственность на занимаемой государственной должности. В этой связи целесообразно принять закон об обязательствах органов государственной власти и их ответственности за принятые решения. В этом законе необходимо четко прописать те показатели, за обеспечение которых государственный чиновник несет персональную ответственность. Важным шагом в этом направлении является Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» <13>. Очевидно, что целесообразно также принять Федеральный закон «Об оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации». ——————————— <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 27. Ст. 3256.
В средствах массовой информации приводится масса примеров, когда государственные и муниципальные чиновники, привлеченные к уголовной ответственности, отделываются условными или смехотворными мерами юридической ответственности. В целях перелома складывающейся ситуации представляется целесообразным, чтобы уголовные дела, касающиеся злоупотреблений чиновников, рассматривались только судами присяжных заседателей. При этом чиновник, признанный судом присяжных заседателей виновным в использовании своего служебного положения в корыстных целях, должен не только наказываться лишением свободы не менее чем на 1 год, но и лишаться установленных ему льгот и привилегий, а также пожизненно лишаться права на занятие государственных должностей и ведение бизнеса. Ведь история уже не единожды доказывала, что безответственность чиновников перед народом порождает их безнаказанность. В свою очередь, безнаказанность чиновников приводит к их произволу. За безответственностью и безнаказанностью чиновников следуют хаос, анархия и развал государства. Более высокое качество российского чиновничества может появиться лишь в условиях подконтрольности и подотчетности кадров государственной службы законодательным (представительным) органам. Как известно, неотъемлемым правом народа является право контролировать и переделывать государственную власть. Отсутствие механизма контроля государственной службы со стороны депутатского корпуса превращает ее в коррумпированную систему. В этой связи необходимо закрепление за законодательной (представительной) властью функции контроля деятельности власти исполнительной. Падение роли российского парламента лишает российский народ надежд на создание высокопрофессионального и уважаемого в обществе государственного аппарата. Ведь невозможно создать нормальный, эффективный госаппарат без действенного контроля законодательного органа за ведомствами и министерствами. При слабом парламенте государственная служба пока реформируется преимущественно в интересах правящей бюрократии. Происходят частные улучшения, но нет решения проблемы в целом. Очевидно также, что отношения государственных чиновников с гражданами необходимо поставить под жесткий правовой контроль. Этого можно достичь через закрепление правовой нормы о немедленном и обязательном письменном объяснении чиновником любого отказа или отсрочки в исполнении законного запроса. Данное объяснение может быть использовано гражданином для обращения в суд с иском об ущемлении его прав. В случае выигрыша дела гражданином материальная ответственность должна накладываться как на самого чиновника, так и на руководителя органа государственной власти или местного самоуправления. В странах, где такая или подобная практика принята, не граждане боятся чиновников, а чиновники, опасаясь судебных исков, стремятся помочь гражданам, отказывая им лишь в очевидных, четко определенных в законе случаях. Для улучшения качества государственного аппарата целесообразно проведение ежегодной аттестации государственных служащих независимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями. Действующее законодательство пока устанавливает 3-летний цикл обязательной аттестации государственных служащих <14>. Представляется, что в состав аттестационных комиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных и образовательных учреждений. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением, преимущественно формальный характер. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделал шаг в нужном направлении, введя в состав конкурсных комиссий независимых экспертов. Но проблема в целом не решена, поскольку аттестационные комиссии по-прежнему формируются руководителями государственных органов, в которых проводится аттестация, и в своем большинстве состоят из государственных служащих. ——————————— <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
Улучшение качества чиновников невозможно без расширения гласности работы аппарата государственной службы. Часть 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Однако реализация этого права на практике нередко затруднена. В этой связи многие исследователи обращают внимание на необходимость демократизации деятельности государственного аппарата, его отношений с гражданами. Так, Ю. А. Тихомиров подчеркивает: «Реализация конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами должна включать доступ к управлению и информации. Нужен закон об открытости (гласности) работы государственных органов, о доступности для граждан их информации, об обращениях граждан, о порядке рассмотрения их споров с государственными и муниципальными органами. Нельзя исключать принятие федерального закона об отношениях органов публичной власти с гражданами» <15>. ——————————— <15> Тихомиров Ю. А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 13 — 14.
Для формирования нового механизма кадровой политики важное значение имеет защита государственных служащих от преследования за законное раскрытие информации о нарушении законов, правил и инструкций, присвоении бюджетных средств, злоупотреблении властью. В этой связи, на взгляд автора, целесообразно создать специальный орган по защите честных и высококвалифицированных чиновников — аналог американского Совета по охране «системы заслуг» <16>. Иначе коррумпированная часть государственного аппарата будет и дальше уничтожать морально или изгонять чиновников, стремящихся выражать и защищать интересы российского народа. ——————————— <16> Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 293.
Одним из ключевых элементов нового механизма кадровой политики в системе государственной службы должны стать меры юридической ответственности руководителей государственных органов за запрещенную кадровую политику. Вполне очевидно, что установление правового демократического порядка необходимо начинать с политической элиты. Она должна быть не только хорошо подготовлена профессионально, но и быть высоконравственной, нести ответственность за принимаемые кадровые решения и их последствия. В противном случае возникает ситуация, когда охраняемые законом общественные отношения становятся объектом преступной деятельности со стороны самого государства в лице его чиновников. Кроме того, очевидно, что Россия нуждается в специальном органе, осуществляющем поиск и отбор наилучших кандидатов, несущем ответственность за состояние кадровой работы в системе государственной службы. Как известно, в США кадровая политика в системе государственной службы находится в ведении Управления по делам государственной службы. Во Франции и Италии есть министерства государственной службы. В России уже 16 лет идут разговоры о том, что и нам требуется специализированная структура по вопросам государственной службы. Но до ее создания дело так и не доходит. Основные элементы нового механизма кадровой политики необходимо установить в законодательстве Российской Федерации о государственной службе. Причем некоторые из них целесообразно закрепить в Конституции России. Например, конституционной нормой могло бы стать следующее положение: граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Отбор лучших кандидатов на должности государственной и муниципальной службы осуществляется, как правило, на основе открытых конкурсов и сложных экзаменов, проводимых независимыми конкурсными комиссиями. Руководители органов государственной власти и местного самоуправления несут уголовную ответственность за нарушение принципа преимущественно конкурсного отбора и продвижения государственных и муниципальных служащих. Формируя новый механизм отбора и продвижения чиновничества, следует учитывать, что модернизация механизма кадровой политики в системе государственной службы — это, скорее всего, главное направление административной реформы. Ведь основным элементом государственной власти как системы являются чиновники. Самым сложным вопросом формирования нового механизма кадровой политики в сфере государственной службы является вопрос о социальных силах, способных обеспечить законодательное закрепление нового механизма формирования российской бюрократии. Как показали прошедшие семнадцать лет постсоветской истории, большинство политического класса оказалось ориентированным на центробежные и разрушительные процессы и не имеет вкуса к долгосрочному кадровому планированию. Оно (большинство), скорее всего, будет стремиться законсервировать существующую модель кадровой политики в сфере государственной службы. У правящей партии велик соблазн в очередной раз реформировать механизм кадровой политики в сфере государственной службы сверху, исходя из интересов партийно-государственной бюрократии и финансово-промышленной олигархии. Политическим классом России эффективных шагов в формировании нового механизма кадровой политики в системе государственной службы пока не сделано. Перетряска государственных структур, замена «Ивановых» на «Сидоровых» говорит о ручной модели управления государственным аппаратом и желаемого эффекта не даст. Автором разделяется мнение Е. Махова о том, что в отношении формирования качественного состава государственных гражданских служащих принятый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не внушает большого оптимизма <17>. ——————————— <17> Махов Е. Решит ли новый закон проблему чиновничества // Служба кадров и персонал. 2005. N 7. С. 27.
Политическому классу России пора заметить, что страна примерно на сто лет отстала в формировании нового механизма отбора и продвижения государственных служащих. Как было отмечено выше, еще в конце XIX в. некоторые развитые страны взяли курс на «кадровую революцию» в государственном аппарате. В этих странах на основе конкурсного отбора и экзаменов в сферу государственного и муниципального управления стали продвигать лучших граждан страны. Надо видеть и то, что несовершенство механизма кадровой политики в системе государственной службы не позволяет российскому чиновничеству «выдвигать из своей среды государственных деятелей, способных осуществлять большие реформы» <18>. Дальнейшее игнорирование инноваций в механизме формирования государственного аппарата неизбежно приведет Россию к краху. В этой связи следует вспомнить, что непрофессионализм государственной бюрократии в XX в. не один раз потрясал Россию. Поэтому Президенту России, правящей политической партии, оппозиции, институтам гражданского общества совместными усилиями необходимо создать такой механизм кадровой политики в системе государственной службы, который обеспечивал бы не только стабильность, но и прогресс общественных отношений. ——————————— <18> Вебер М. Переход России к псевдоконституционализму // Полис. 2006. N 2. С. 89.
