ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ПАРТНЕРСТВЕ
Т. Л. СОШНИКОВА
Сошникова Т. Л., доктор юридических наук, зав. кафедрой гражданского процесса и социальных отраслей права МосГУ.
Социальное партнерство в современной России стало важным направлением реализации социальной политики государства. Возрастает роль и значение социально-партнерских механизмов в регулировании и защите важнейших трудовых прав и социально-экономических интересов работников, членов их семей и даже населения, проживающего на территории действия актов социального партнерства. В этой связи представляется целесообразным коротко проанализировать действующее законодательство о социальном партнерстве и наметить пути по его совершенствованию. Проведенный анализ позволит также выявить проблемы как общего характера, касающиеся регулирования социально-трудовых отношений через систему социального партнерства, так и проблемы обеспечения и защиты трудовых прав работников в отдельных отраслях экономики. Понятие социального партнерства дается в ст. 23 Трудового кодекса РФ. В ней говорится, что социальное партнерство — это система взаимоотношений между субъектами, которая направлена на согласование интересов работников и работодателей. По нашему мнению, это определение не в полной мере раскрывает сущность социального партнерства. Разве когда коллективный договор организации, предусматривая установление надбавок к пенсиям неработающим пенсионерам, обеспечивает интересы работников и работодателя. Скорее всего, решая такие задачи, руководитель организации желает получить уважение со стороны населения и местных властей, а представители работников — профсоюзы — пытаются защитить достойную старость тех лиц, которые ранее работали в организации. Устанавливая надбавки к заработной плате, принимая нормы о дополнительном обеспечении спецодеждой, о строительстве оздоровительных и спортивных объектов, предоставляя право пользования поликлиниками, базами отдыха бывшим работникам, уволенным из организации в связи с сокращением штата или численности, профсоюзы и их объединения, а также работодатели действуют не только ради согласования интересов, но и ради защиты прав и интересов как работников, так и членов их семей, а также населения, проживающего в зоне социальной ответственности бизнеса. Коллективные договоры и соглашения защищают интересы не только слабой стороны — работников. Они также обеспечивают защиту интересов работодателей, не только спасая их от забастовки, но и поднимая их авторитет у населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не случайно по телевизору ежедневно проходит реклама о том, что «Газпром» поддерживает детский спорт, а в дни Олимпиады в Пекине мы узнали, что информационная поддержка ее достижений обеспечена «Лукойлом». К сожалению, ст. 23 ТК РФ, определяющая понятие социального партнерства, на цели защиты трудовых прав и интересов работников и работодателей при регулировании трудовых и иных непосредственно с ними связанных отношений через коллективные договоры и соглашения не указывает. В этой связи при очередной доработке Трудового кодекса было бы целесообразно изложить ст. 23 ТК РФ в следующей редакции: «Социальное партнерство в сфере труда — это система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также на защиту прав и законных интересов работников и работодателей». Важным элементом механизма защиты трудовых прав через систему социального партнерства являются правовые учреждения, через которые осуществляется защита рассматриваемых прав. В этой связи целесообразно обратить внимание на правовое положение субъектов социально-партнерских отношений и выявить особенности, которые присущи российской модели рассматриваемых отношений. В ст. 25 ТК РФ указано, что сторонами социального партнерства являются работники и работодатели в лице уполномоченных в установленном порядке представителей. Такое утверждение законодателя является, на наш взгляд, не совсем точным. В силу ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Руководствуясь общими положениями о договоре и об обязательствах, вытекающих из договора <1>, можно сделать вывод, что сторонами договора (пусть и коллективного) являются физические и юридические лица, у которых в результате договорных отношений возникают права, обязанности и ответственность. Ни коллективный договор, ни соглашения не создают для работников дополнительных обязанностей и ответственности. В соответствии с п. 3 ст. 308 ГК РФ, обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). Если предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, то обязательство для третьих лиц может создавать только права в отношении как одной, так и обеих сторон обязательства, что имеет место в отношении работников. ——————————— <1> См.: Гражданский кодекс РФ (часть первая) (ст. ст. 307, 308, 420) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 10.01.2003) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Несмотря на то что Трудовой кодекс РФ в ст. 41 «Содержание и структура» коллективного договора провозглашает, что в него включаются взаимные обязательства работников и работодателей, фактически в колдоговорах содержатся обязательства дирекции, т. е. законного представителя юридического лица и профсоюзного органа первичной профсоюзной организации, действующей в организации. Если в них имеются обязательства работников выполнять производственное задание своевременно и с высоким качеством, соблюдать трудовую дисциплину и Правила техники безопасности, то обязанности по таким обязательствам вытекают из трудового, а не из коллективного договора. Вопросы установления систем оплаты труда, форм материального стимулирования, обеспечения занятости, переобучения, улучшения условий труда и другие составляющие содержания колдоговора не могут решаться работниками. Их решает работодатель при участии профсоюзов. Из гражданского права известно, что работодатель — юридическое лицо не обладает сознанием и волей и не может своими действиями приобретать права и обязанности. Юридическое лицо действует через свои органы, которые формируются в соответствии с законом и учредительными документами (ст. 53 ГК РФ). Органы юридического лица составляют физические лица, которые во внутренних, корпоративных отношениях являются самостоятельными субъектами, проявляющими собственную волю <2>. Если руководитель организации-работодателя (директор, генеральный директор и т. п.) не проявит заинтересованности и не примет определенных обязательств для включения в коллективный договор, то никакое юридическое лицо — работодатель этого не сделает. ——————————— <2> См.: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица по российскому гражданскому праву: Дис. … д. ю.н. М., 2004. С. 146.
Что касается соглашений, то само понятие соглашения, данное в ст. 45 ТК РФ, о том, что это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и устанавливающий общие принципы регулирования связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, межрегиональном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях социального партнерства в пределах их компетенции, свидетельствует о том, что сторонами соглашения являются законные представители, а не работники и работодатели. Вопрос принципиальный, поскольку от правильного ответа на него зависит порядок заключения коллективного договора и соглашений. Если сторонами социального партнерства являются работники и работодатели, то Генеральное соглашение нужно принимать на Всероссийской конференции представителей работников, работодателей, профсоюзов и Правительства. Коллективный договор должен приниматься на общем собрании или конференции трудового коллектива, что и было раньше предусмотрено ст. 12 Закона «О коллективных договорах и соглашениях». Однако мы видим, что Трудовой кодекс (ст. 42) уже не требует проведения собрания, а предоставляет право сторонам договориться, в каком порядке будет разрабатываться и приниматься коллективный договор. В этой связи представляется необходимым в ст. 25 ТК РФ четко зафиксировать, что сторонами социального партнерства являются представители работников, работодателей, органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные на представительство в установленном порядке. Профессиональные союзы являются законными и полномочными представителями работников. Об этом говорится в ст. 29 Трудового кодекса РФ и в ст. 13 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Законодательство предусматривает, что интересы работников организации при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении коллективного договора, осуществлении контроля его выполнения, в других случаях представляет первичная профсоюзная организация или иные представители, избираемые работниками. Трудовой кодекс РФ впервые установил, что работники могут поручить представлять свои интересы иным представителям только в том случае, если в организации отсутствует первичная профсоюзная организация либо в организации действует профсоюз, объединяющий менее половины работников. Тогда интересы работников при заключении коллективного договора будет представлять тот орган, который будет избран на собрании (конференции) коллектива работников. Вместе с тем, если в организации уже действуют несколько законных представительных органов работников, они не должны препятствовать осуществлению полномочий первичной профсоюзной организации, объединяющей большинство членов данного коллектива <3>. ——————————— <3> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (с изм. и доп.) (ст. 31) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
Эти положения российского законодательства соответствуют международным нормам и представляются вполне адекватными складывающейся в России практике. Сегодня невозможно заставить руководителя организации вести переговоры по отдельности с несколькими представительными органами работников. Да и заключение нескольких коллективных договоров в одной организации может привести к ущемлению прав отдельной категории работников за счет расширения возможностей другой. Поэтому ст. 37 Трудового кодекса РФ предусматривает, что если в организации действуют две и более первичных профсоюзных организации, которые в совокупности объединяют более половины работников данного работодателя, то ими может быть создан единый представительный орган для ведения коллективных переговоров, разработки единого проекта коллективного договора и его заключения. Формирование единого представительного органа осуществляется на основе принципа пропорционального представительства в зависимости от численности членов профсоюза. При этом представитель должен быть определен от каждой профсоюзной организации. При наличии в организации или у работодателя — индивидуального предпринимателя первичной профсоюзной организации, объединяющей более половины работающих, такая организация получает преимущественное право по решению своего выборного органа направить работодателю предложение о начале коллективных переговоров от имени работников без предварительного создания единого представительного органа. Правда, в дальнейшем она обязана известить о направлении предложения работодателю все иные первичные профсоюзные организации, объединяющие работников данного работодателя, которые в течение последующих пяти рабочих дней могут выдвинуть своих представителей в единый представительный орган и стать участниками переговорного процесса. Следует отметить, что новый порядок осуществления профсоюзами своих представительских функций вызывает серьезную критику со стороны малочисленных профсоюзных организаций. Их поддерживают представители неправительственных правозащитных организаций, которые в альтернативном докладе «О соблюдении Российской Федерацией Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах» пришли к выводу, что положения ст. 37 Трудового кодекса сделали нецелесообразным создание профессиональных союзов, объединяющих работников одной профессии. Такое нормативное регулирование влечет за собой ограничение прав человека на создание профсоюзов, что противоречит ст. 8 вышеуказанного Пакта <4>. Видимо, тут есть над чем задуматься. Получается, что малочисленные профсоюзы в организации лишены возможности защищать своих членов профсоюза. ——————————— <4> См.: Российский бюллетень по правам человека. Выпуск 18. Институт прав человека. М., 2004. С. 84.
Вместе с тем трудно не согласиться с точкой зрения, высказанной профессором В. Н. Киселевым, который пишет, что в России не могут быть эффективными профсоюзы, объединяющие, как, например, во Франции, 7% работающих. Поэтому для российской модели социального партнерства должна быть присуща ликвидация раздробленности профсоюзного движения, организация профсоюзов в мощные многомиллионные объединения <5>. ——————————— <5> См.: Киселев В. Н. Российская модель социального диалога // Опыт и проблемы социального диалога в России и странах Европейского Союза. М., 2005. С. 160.
Между тем в России, в связи с проведением реформирования многих отраслей экономики (электроэнергетика, металлургическая промышленность, железные дороги, нефтяная и газовая отрасли и др.), происходит реорганизация крупных предприятий в форме выделения или разделения, в результате чего образуются отдельные малочисленные организации, в которых отсутствуют первичные профсоюзные организации, а интересы членов профсоюза представляют территориальные профсоюзные органы. Трудовой кодекс не допускает, чтобы эти органы представляли интересы работников организации при ведении переговоров с представителями работодателя. В соответствии со ст. 31 ТК РФ в случаях, когда работники данного работодателя не объединены в какие-либо первичные профсоюзные организации или ни одна из имеющихся первичных профсоюзных организаций не объединяет более половины работников данного работодателя и не уполномочена представлять интересы всех работников, то на общем собрании (конференции) работников может быть избран иной представитель, но он непременно должен быть работником данного работодателя. На наш взгляд, законодатель такой формулировкой ограничивает право работников — членов профсоюза на выбор своего представителя. Им вполне мог бы оказаться территориальный профсоюзный орган. В этой связи, по нашему мнению, формулировка ст. 31 ТК РФ должна быть скорректирована, из последнего предложения ч. 1 ст. 31 ТК РФ целесообразно исключить слова «из числа работников». Тогда интересы работников при ведении коллективных переговоров и разрешении коллективных трудовых споров могут представлять любые профсоюзные организации в соответствии с уставами общероссийских профсоюзов. Практика такая в России уже имеется в нефтегазовой отрасли, когда межрегиональный профсоюз «Газпрома» заключает Генеральный коллективный договор, который распространяет свое действие на все дочерние компании этого холдинга. На наш взгляд, тут главное не в форме, а в содержании. Если территориальный или межрегиональный профсоюзный орган может договориться с несколькими работодателями о защите прав и интересов членов профсоюза, не составляющих большинство в конкретной организации (при условии, что там нет профсоюза большинства), то законодатель должен предоставить им такую возможность. Другой стороной социального партнерства при заключении коллективного договора является работодатель в лице его представителей, уполномоченных надлежащим образом. Что касается стороны социально-партнерских отношений при заключении соглашений, то ей являются не работодатели, а их представители, на что было обращено внимание выше. Представительство интересов работодателей при ведении коллективных переговоров, заключении или изменении коллективного договора, а также при рассмотрении и разрешении коллективных трудовых споров работников с работодателем осуществляют руководитель организации или уполномоченные им лица в соответствии с уставом и иными учредительными документами юридического лица <6>, а также локальными нормативными актами. ——————————— <6> См.: ст. 53 ГК РФ.
В соответствии со ст. 33 Трудового кодекса РФ при проведении коллективных переговоров, заключении или изменении соглашений, разрешении коллективных трудовых споров, а также при формировании и осуществлении деятельности комиссий по регулированию социально-трудовых отношений интересы работодателей представляют соответствующие объединения работодателей. 27 ноября 2002 г. принят Федеральный закон N 156-ФЗ «Об объединениях работодателей», который указал, что это некоммерческая организация, которая может быть создана на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом) уровнях на добровольной основе работодателей <7> для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти и органами местного самоуправления. ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 27.11.2002 N 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4741.
Следует подчеркнуть, что формирование объединений работодателей в России проходит слишком медленно. Это обусловлено, с одной стороны, недостаточной урегулированностью процедуры вступления одной организации в состав другой. Представляется сомнительной позиция С. Ю. Чучи, который утверждает, что этот вопрос руководитель решает самостоятельно, реализуя свои абсолютные полномочия в трудовых отношениях <8>. Например, Федеральный закон «Об акционерных обществах» относит решение вопросов о вступлении в различные союзы и ассоциации к компетенции общего собрания акционеров <9>. Большинство акционеров открытых акционерных обществ не являются работниками данного общества. Следовательно, у них нет никакого интереса поддерживать желание дирекции вступить в объединение работодателей, поскольку в дальнейшем общество должно будет производить дополнительные расходы, направленные на решение социально-бытовых вопросов своих работников, а значит — уменьшать размер их дивидендов. С другой стороны, руководители организаций не проявляют достаточной заинтересованности в создании таких объединений. Практика создания объединений показывает, что одной из основных причин, по которой предприниматели объединяются в различные ассоциации, является лоббирование их специфических интересов <10>. ——————————— <8> См.: Чуча С. Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации: Автореферат дис. … докт. юр. наук. М., 2004. С. 17. <9> См.: Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 27.02.2003) «Об акционерных обществах» (ст. 48) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1. <10> См.: Бонвичини Р. Процесс реформирования социально-трудовых отношений в России // Опыт и проблемы социального диалога в России и странах Европейского Союза. М., 2005. С. 111.
Эта проблема складывается с созданием объединений работодателей как по производственному, так и по территориальному признаку. Для того чтобы юридические лица изъявили желание вступить в объединения, последние должны взять на себя такие функции, которые окажутся нужными и полезными всем членам хозяйственных обществ и товариществ и которые они в одиночку выполнять не в состоянии. Это очень сложно. Поэтому становление представительных и ответственных организаций работодателей идет так медленно <11>. ——————————— <11> См.: Нуртдинова А. Ф. Объединения работодателей: их права и обязанности в системе социального партнерства // Журнал российского права. 2003. N 11.
В этой связи, на наш взгляд, федеральные органы исполнительной власти, в первую очередь Министерство здравоохранения и социального развития РФ, его органы в субъектах Федерации должны инициировать создание объединений работодателей как в отраслях экономики, так и на территориальном уровне. Именно на этот федеральный орган исполнительной власти Правительством РФ возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального партнерства и трудовых отношений <12>. ——————————— <12> См.: п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 // Российская газета. 2004. 8 июля.
В соответствии со ст. 34 ТК РФ (в ред. Федерального закона N 90-ФЗ от 30 июня 2006 г.) представителями работодателей — федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъектов РФ, муниципальных учреждений и других организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, при проведении коллективных переговоров, заключении или изменении соглашений, разрешении коллективных трудовых споров и в других социально-партнерских отношениях являются соответствующие исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, указанные органы вправе выступать представителями работодателей при заключении отраслевых соглашений от имени бюджетных организаций при взаимодействии с отраслевыми профсоюзами. Что касается участия соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в социально-партнерских отношениях на уровне организации, то в соответствии с ч. 2 ст. 25 ТК РФ (в новой редакции), названные органы являются для работников бюджетных организаций работодателями и, следовательно, выступают в лице своих представителей стороной при заключении коллективного договора. При заключении территориальных соглашений органы исполнительной власти и органы местного самоуправления выступают стороной соответствующего соглашения только в том случае, когда соглашение предусматривает полное или частичное финансирование из соответствующего бюджета. По нашему мнению, эта норма, предусмотренная ч. 3 ст. 45 ТК РФ, ограничивает полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по участию в реализации социальной политики. Выступая на международной научной конференции, профессор Академии труда и социальных отношений В. Н. Киселев подчеркивал, что «если для некоторых мировых моделей социального партнерства характерно стремление вывести, отделить государство от системы социального партнерства, отдать этот процесс в ведение самих партнеров, то есть работникам, их представителям и предпринимателям, их представителям, то в России, … без активного участия государства, в первую очередь исполнительной власти в этом процессе, социальное партнерство просто невозможно» <13>. Российской модели присущ классический трипартизм. ——————————— <13> См.: Киселев В. Н. Указ. работа. С. 156, 157.
Эту точку зрения поддержали многие участники международной научной конференции <14>, проведенной в Москве 1 июня 2005 г. при участии Института Европы РАН и Совета социальных исследований. В частности, Т. В. Ярыгина обращает внимание на объединительную роль государства. «Именно оно должно инициировать, — пишет автор, — создание гарантий, в том числе и правовых, для обеспечения равенства социальных прав граждан, создания условий для достойного труда и выравнивания условий жизни российских граждан». С этой позицией невозможно не согласиться. На наш взгляд, органы исполнительной власти должны в обязательном порядке участвовать в качестве стороны при заключении генерального, межрегионального, регионального соглашений, а органы местного самоуправления — в любом территориальном соглашении независимо от того, предусмотрено в них бюджетное финансирование или нет. Именно на эти органы, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ и другими федеральными законами, возложены обязанности по обеспечению проведения в жизнь государственной политики в области социального обеспечения, образования, здравоохранения, экологии; они обязаны принимать меры по обеспечению прав и свобод граждан, в том числе в сфере труда. Примером такого активного участия в социально-партнерских отношениях может служить Правительство Москвы, которое совместно с московскими профсоюзами инициировало в 1997 г. принятие Закона г. Москвы «О социальном партнерстве» <15>, на протяжении многих лет заключает Московское трехстороннее соглашение с московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями промышленников и предпринимателей (работодателей), принимает меры по повышению заинтересованности партнеров в трехстороннем сотрудничестве, освещает итоги совместной работы в московской печати и на телеканалах Москвы. Так, Московское трехстороннее соглашение на 2008 г. предусматривает ряд обязательств сторон социально-партнерских отношений, направленных на недопущение нарушения трудовых прав работников при проведении реформирования организаций, при скупке акций и имущества организаций, в результате которой управление организацией перейдет к новым акционерам, что чревато возникновением конфликтных ситуаций. В частности, стороны обязуются вырабатывать и реализовывать меры поддержки организаций, предотвращая скупку акций и имущества организаций города с целью их закрытия, перепрофилирования или банкротства, информировать жителей г. Москвы о результатах работы в этом направлении; осуществлять контроль над соблюдением законодательства, регулирующего трудовые отношения при смене собственника имущества организации, изменении подведомственности организации, ее реорганизации, что является весьма актуальным для современного развития экономической ситуации в Москве, да и по всей стране. ——————————— <14> См., например: Ярыгина Т. В. Социальный диалог в России: продвижение к социальному партнерству или разговор немого с глухим // Опыт и проблемы социального диалога в России и странах Европейского Союза. Материалы международной научной конференции. М., 2005. С. 189; Каргалова М. В. Расширение социального партнерства в Европе и России. Там же. С. 227 и др. <15> См.: Закон г. Москвы от 22.10.1997 N 44 «О социальном партнерстве» (с изм. и доп.) // Ведомости Московской городской Думы. 1998. N 1. Ст. 80.
Можно приводить и другие примеры решения актуальных социально-экономических проблем через систему социального партнерства как в Москве, так и в других субъектах. Однако еще раз подчеркнем, что органы исполнительной власти и органы местного самоуправления должны, на наш взгляд, выступать стороной социально-партнерских отношений не только когда они являются работодателями или их представителями, но и во всех соглашениях, заключаемых на уровне соответствующей территории. Тем более что на федеральном и региональном уровне в соглашении должны содержаться лишь общие принципы регулирования трудовых и связанных с ними экономических отношений. В этой связи, на наш взгляд, представляется целесообразным изложить ч. ч. 5, 6, 7, 8, 9 ст. 45 ТК РФ в следующей редакции: «Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на федеральном уровне и заключается между Правительством Российской Федерации, общероссийскими объединениями профсоюзов и общероссийскими объединениями работодателей. Межрегиональное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними отношений на уровне двух и более субъектов Российской Федерации и заключается между органами исполнительной власти субъектов РФ, входящих в соответствующий округ, межрегиональными объединениями профсоюзов и межрегиональными объединениями работодателей. Региональное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на уровне субъекта Российской Федерации и заключается между органами исполнительной власти соответствующего субъекта, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей указанного субъекта Российской Федерации. Отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей). Отраслевое (межотраслевое) соглашение может заключаться на федеральном, межрегиональном, региональном, территориальном уровнях социального партнерства между соответствующими объединениями работодателей и объединениями профсоюзов. Территориальное соглашение устанавливает общие условия труда, гарантии, компенсации и льготы работникам на территории соответствующего муниципального образования и заключается между органами местного самоуправления, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей соответствующего муниципального образования». Органом социального партнерства являются комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В их состав входят на равноправной основе представители сторон социально-партнерских отношений. Социальный диалог и социальная деятельность государства находятся в диалектической связи. Социальный диалог, результативное социальное партнерство способно понизить потенциал социальной напряженности и конфликтности в обществе, побудить государство к активизации своей деятельности в социальной сфере. Поэтому в последние годы наблюдается значительное повышение роли Российской трехсторонней комиссии, являющейся органом социального партнерства на федеральном уровне и соответствующих комиссий в субъектах. Подтверждением сказанного служит ст. 2 Федерального закона от 20.04.2007, которым в ТК РФ внесена дополнительно ст. 133.1 «Установление размера минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации». В соответствии с ней размер минимальной заработной платы в соответствующем субъекте может устанавливаться региональным соглашением о минимальной заработной плате <16>. Этой нормой уже воспользовались 45 субъектов Российской Федерации. В частности, Соглашением, приложенным к Московскому трехстороннему соглашению на 2008 год, заключенному между Правительством Москвы, Московскими объединениями профсоюзов и Московскими объединениями работодателей, установлено, что минимальная заработная плата в Москве должна составлять с 1 мая не менее 6800 руб., а с 1 сентября — 7500 руб. <17>. Следовательно, возрастает роль не только Российской трехсторонней комиссии на федеральном уровне, но и комиссий субъектов РФ. ——————————— <16> См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О минимально м размере оплаты труда» и другие законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 2007. N 17. Ст. 1930. <17> См.: Соглашение о минимальной заработной плате в городе Москве на 2008 год. Приложение N 1 к Московскому трехстороннему соглашению на 2008 год // Тверская, 13. 2008. 15 января.
Вместе с тем порядок формирования трехсторонних комиссий на уровне субъекта РФ, территориальном и отраслевом уровнях социального партнерства, который установлен ст. 35 ТК РФ, порождает сомнения в целесообразности их формирования. Так, в ч. 1 ст. 35 ТК РФ говорится, что комиссии образуются на всех уровнях социального партнерства на равноправной основе по решению сторон. А в ч. ч. 3, 4 и 5 уже говорится о том, что комиссии по регулированию социально-трудовых отношений «могут образовываться». На наш взгляд, комиссии должны образовываться на всех уровнях в обязательном порядке. На них лежит задача не только участвовать в переговорах и заключать коллективные договоры или соглашения, но и осуществлять контроль над их выполнением. В этой связи представляется целесообразным исключить из ст. 35 ТК РФ ч. ч. 3 — 6, оставив в ней только ч. 1 и ч. 2, в соответствии с которыми будут создаваться комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на всех уровнях социального партнерства и уточняться порядок формирования постоянно действующей трехсторонней комиссии на федеральном уровне. Актуальным в современной России является вопрос о сфере действия коллективных договоров и соглашений. Как и любой другой правовой акт, коллективный договор и соглашение имеют три основные сферы действия: во времени, в пространстве и по кругу лиц. Эти акты социального партнерства заключаются на срок не более трех лет и вступают в силу со дня подписания их сторонами либо со дня, установленного коллективным договором и соглашением. Стороны имеют право продлить действие коллективного договора или соглашения на срок не более трех лет. Так, Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации заключено на 2008 — 2010 гг. <18>, т. е. на три года. Московские трехсторонние соглашения, как правило, заключаются на один год. Последнее московское Соглашение вступило в силу с 1 января 2008 г. Как указано в преамбуле Соглашения, оно действует до вступления в силу нового Соглашения. Определение периода действия коллективных договоров и соглашений во времени ни в теории, ни в практике, как правило, трудностей не вызывает. Возникают определенные сомнения в вопросе продления действия коллективного договора. В ст. 43 ТК РФ говорится о том, что стороны имеют право продлевать действие коллективного договора на срок не более трех лет. Это означает, что продлевать действие акта социального партнерства на локальном уровне можно неоднократно. Правильно ли это? На наш взгляд, раздел коллективного договора о регулировании заработной платы должен непременно пересматриваться, по крайней мере не реже одного раза в три года. Да и другие разделы требуют постоянной коррекции с учетом экономического состояния работодателя, социально-экономической ситуации, складывающейся в регионе расположения работодателя. В этой связи представляется целесообразным в ч. 2 ст. 43 ТК РФ так же указать, как это указано в ст. 48 ТК РФ относительно действия соглашения: стороны имеют право один раз продлить действие коллективного договора на срок не более трех лет. ——————————— <18> См.: Российская газета. 2007. 28 декабря.
Следующая сфера действия соглашений и коллективных договоров — это действие их в пространстве. В соответствии со ст. ст. 26 и 45 ТК РФ, соглашения действуют на соответствующем уровне социального партнерства, т. е. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на федеральном уровне; межрегиональное решает такие же принципиальные задачи на уровне двух и более субъектов. Региональное соглашение действует на территории одного субъекта, а территориальное, которое устанавливает уже не общие принципы, а общие для всех работодателей условия труда, гарантии, компенсации и льготы работникам, действует на территории соответствующего муниципального образования. На наш взгляд, в связи с расширением компетенции органов местного самоуправления, передачей им части полномочий от органов государственной власти субъектов должна возрастать роль территориальных соглашений. Это особенно актуально в связи с проведением реструктуризации в ведущих отраслях экономики и реорганизации юридических лиц. Как известно, коллективные договоры действуют на локальном уровне, т. е. в конкретной организации. Действие коллективного договора распространяется на всю организацию, включая филиалы и представительства, расположенные в другой местности. В соответствии с ч. 4 ст. 40 ТК РФ, коллективный договор может заключаться в организации в целом, а также в ее филиалах и представительствах. Для этого руководитель организации должен наделить соответствующими полномочиями руководителя обособленного структурного подразделения. При заключении коллективного договора в филиале этот правовой акт будет распространять свое действие только на конкретный филиал. Однако условия, которые будут в него включены, не должны ставить работников филиала в положение худшее по сравнению с условиями коллективного договора всей организации. Одновременно работники филиала не вправе требовать для себя более благоприятных условий за счет ущемления интересов работников других структурных подразделений. На наш взгляд, коллективный договор на филиалах целесообразно заключать в случае отсутствия единого коллективного договора организации в целом. Это положение было бы желательно отразить в ч. 4 ст. 40 ТК РФ, дабы исключить конфликт интересов между филиалами, представительствами и головной организацией. Самая большая проблема состоит в определении сферы действия соглашения и коллективного договора по кругу лиц. В соответствии со ст. 48 ТК РФ, соглашение действует в отношении всех работодателей, являющихся членами объединения работодателей, заключивших соглашение. Оно также распространяет свое действие на работодателей, уполномочивших объединение работодателей подписать от их имени соглашение, и тех, кто присоединился к соглашению после его заключения. На наш взгляд, порядок присоединения организаций к отраслевому (межотраслевому) соглашению должен определяться договаривающимися сторонами в самом соглашении, поскольку в них устанавливаются общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей), порой за счет финансовых ресурсов объединения работодателей и объединения профсоюзов. Организации, которые материально не поддерживали и не намерены поддерживать финансирование мероприятий соглашения, не вправе претендовать на получение дополнительных льгот и гарантий. Что же касается соглашений, заключенных на региональном (межрегиональном) или территориальном уровнях, то присоединение к ним может осуществляться как на основании закона, так и на основании соглашения. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в увеличении количества работодателей, охваченных соглашениями. Это будет способствовать стабильности и снижению социальной напряженности на соответствующей территории. Не случайно в преамбуле Московского трехстороннего соглашения записано, что оно открыто для присоединения всем заинтересованным объединениям работодателей и профсоюзов, действующим в г. Москве. Более того, роль соглашений, заключаемых в субъекте РФ, должна возрастать, а организации должны будут к нему присоединяться, поскольку региональным соглашением теперь может быть установлен размер минимальной заработной платы в субъекте РФ. В соответствии со ст. 133.1, которая дополнительно внесена в Трудовой кодекс РФ <19>, после заключения регионального соглашения о минимальной заработной плате руководитель уполномоченного органа исполнительной власти субъекта должен будет опубликовать в печати названное соглашение и предложение всем работодателям, расположенным на территории и не участвовавшим в его заключении, присоединиться к нему. Отказаться от присоединения будет не так легко. Закон предусматривает процедуру приглашения представителя работодателя и представителя выборного органа первичной профсоюзной организации для проведения консультаций с участием представителей трехсторонней комиссии соответствующего субъекта. Принятие указанного закона еще раз подтверждает необходимость участия в качестве стороны соглашений на территориальном и региональном уровнях представителей органов государства и органов местного самоуправления в качестве стороны соглашения. Такие соглашения должны распространяться на всех работодателей, действующих на данной территории, и на всех работников. Нормы этих соглашений должны учитываться при разработке коллективных договоров. Если в отраслевом соглашении гарантии работникам окажутся слабее, чем это предусмотрено, например, территориальным соглашением, то на работников должны распространяться наиболее благоприятные условия труда (ст. 48 ТК РФ). ——————————— <19> См.: ст. 2 Федерального закона от 20.04.2007 N 54-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда» и другие законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 1930.
Не вполне ясной остается ситуация с распространением действия на всех работодателей генерального соглашения. На наш взгляд, этот правовой акт, аналогично Конституции России, должен обладать высшей юридической силой среди других актов социального партнерства. Генеральное соглашение должно распространяться на органы государственной власти, органы местного самоуправления, все объединения работодателей, объединения профсоюзов и всех работников, чего, к сожалению, не наблюдается в настоящее время. Такой же широкой должна быть сфера действия межрегионального, регионального и территориального соглашений, заключенных между соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, объединениями работодателей и объединениями профсоюзов. Их действие должно распространяться на всех работодателей, расположенных на соответствующей территории, и всех работников, работающих у этих работодателей. Что же касается отраслевых соглашений, то к ним работодатели, не входящие в состав объединения работодателей, могут присоединяться лишь на условиях, установленных в отраслевом соглашении. Однако если организации, охваченные соглашением, составляют более 50% от всех организаций соответствующей отрасли, то, на наш взгляд, было бы целесообразно предоставить право Министерству здравоохранения и социального развития принимать решение о распространении основных положений соглашения, касающихся вопросов оплаты труда, занятости, охраны труда на все организации отрасли, как это имеет место во многих европейских государствах <20>. ——————————— <20> См.: Процедура расширения для коллективных соглашений // Социальное партнерство и трудовые отношения в Европе. Приемлемы ли для России европейские модели? М., 2005. С. 53 — 56.
Следующая проблема действия отраслевых соглашений по кругу лиц касается распространения их положений на членов профсоюза и всех работников независимо от профчленства. В частности, в п. 1.5 Отраслевого соглашения по организациям нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства объектов нефтегазового комплекса Российской Федерации на 2005 — 2007 годы предусмотрено, что «действие Соглашения распространяется на работников — членов профсоюза и работодателей, являющихся членами Союза нефтегазопромышленников России и Российского союза нефтегазостроителей; на работников и работодателей, которые уполномочили стороны Соглашения разработать и заключить его от их имени; на работников и работодателей, присоединившихся к Соглашению впоследствии». Аналогичная норма предусмотрена п. 1.3 Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации. Таким образом, в соглашении речь идет о распространении его действия не автоматически на всех работников, а только на членов профсоюза и тех, кто изъявил свое желание, чтобы профсоюз работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства Российской Федерации (а также и другие профсоюзы) представлял его интересы при заключении соглашения, и чтобы этот правовой акт защищал его интересы. С такой позицией профсоюзов, на наш взгляд, можно согласиться. В соответствии с уставом этого профсоюза, он «представляет и защищает права и интересы членов профсоюза по вопросам индивидуальных трудовых отношений и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов, в случае наделения его соответствующими полномочиями, — всех работников независимо от членства в Профсоюзе» (п. 3.2.1). Это положение Устава полностью соответствует нормам, установленным в п. 1 ст. 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Никаких изменений в данный Закон относительно представительских функций профсоюзов внесено не было. Аналогичная проблема возникает постоянно с определением сферы действия по кругу лиц коллективного договора. Представителями работников при его заключении выступают профсоюзы, и никакой другой орган на протяжении всей истории развития профсоюзного движения в нашей стране никогда не выступал с инициативой о заключении коллективных договоров и соглашений в интересах работников. Однако профсоюз — это добровольная общественная организация, созданная для представительства и защиты интересов своих членов. Следовательно, представлять интересы других лиц она может только по их просьбе и на тех условиях, которые будут установлены самими профсоюзами. Трудовой кодекс (новая редакция) в ч. 1 ст. 30 гласит, что первичные профсоюзные организации и их органы представляют в социальном партнерстве на локальном уровне интересы работников данного работодателя, являющихся членами соответствующих профсоюзов. Что касается представительства интересов всех работников при ведении коллективных переговоров, заключении и изменении коллективных договоров, то работники на общем собрании могут уполномочить любую первичную профсоюзную организацию представлять и защищать их права и интересы (ч. 4 ст. 37 ТК РФ). В юридической литературе высказываются опасения, что если в коллективных переговорах профсоюзы будут представлять интересы только своих членов, могут быть ущемлены права работников, не являющихся членами профсоюза. Профессор И. О. Снигирева считает, что в социальном партнерстве профсоюзы обязаны представлять интересы всех работников, а не только членов профсоюза <21>. Однако, на наш взгляд, профсоюзы не должны навязывать свою защиту тому, кто их об этом не просил. В современной России в профессиональные союзы объединены около 40 млн. человек, что составляет менее 50% от численности работающих. Именно члены профсоюза, уплачивая вступительные и членские взносы в бюджет профсоюзных организаций и их объединений, создают возможность указанным организациям содержать штат профессионалов, вступающих в переговоры с работодателями, их объединениями, органами государственной власти и местного самоуправления, и добиваться дополнительных гарантий прав и интересов своих членов. Между тем эти дополнительные гарантии автоматически распространяются на всех работников организации или отрасли независимо от профсоюзного членства. Возлагая на профсоюзы обязанность представлять интересы всех работников при защите коллективных прав и интересов без их поручения, государство не только не стимулирует общественную активность работающих, но и косвенно оказывает влияние на ее снижение, стимулирует выход из профсоюза. Между тем без сильных профсоюзов невозможно обеспечить развитие коллективно-договорных отношений, на что обращал внимание еще в начале XX века родоначальник трудового права Л. С. Таль <22>. Таким образом, еще раз подчеркнем, что в демократическом, правовом государстве именно оно должно создавать условия для расширения деятельности общественных объединений и в первую очередь профсоюзов как самой массовой, представительной организации работающих, призванной быть постоянным оппонентом органам государственной власти при решении социальных вопросов, реализации социальной политики. ——————————— <21> См, например: Снигирева И. О. Конституционная основа трудового законодательства // Трудовое право. 2004. N 6. <22> См.: Таль Л. С. Тарифный (коллективный) договор как институт гражданского права. СПб., 1909. С. 4.
В этой связи представляется возможным внесение изменений в ч. 3 ст. 43 ТК РФ, изложив ее следующим образом: «Действие коллективного договора распространяется на работников, которые уполномочили соответствующий представительный орган на его разработку и подписание от их имени, а также на работников, присоединившихся к коллективному договору после его подписания на условиях, определенных в коллективном договоре». На наш взгляд, такие изменения не будут противоречить ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Никакой коллективный договор или соглашение не может умалять права и свободы человека, предусмотренные в Конституции и иных федеральных законах. Между тем дополнительные гарантии защиты трудовых прав, которых добились соответствующие профсоюзы для своих членов, не должны распространяться автоматически на тех, кто не хочет воспользоваться своим конституционным правом на объединение в профсоюзы для защиты своих интересов. Таким образом, подводя итог проведенного анализа норм, регулирующих социальное партнерство, можно сделать следующие выводы. Несмотря на наличие целого комплекса международных и российских правовых норм, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, законодательство о социальном партнерстве нуждается в дальнейшем совершенствовании. При этом основными направлениями совершенствования должно стать: а) ратификация Европейской социальной Хартии, Конвенций МОТ N 98 «Относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных переговоров», N 154 «О содействии коллективным переговорам», N 131 «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран», которые будут способствовать выработке социальных стандартов трудовых прав российских граждан и отстаиванию их через систему социального партнерства; б) нормативное закрепление процедуры распространения действия генерального, межрегионального, регионального и территориального соглашений на всех работодателей, функционирующих на соответствующей территории, а также отраслевых соглашений, заключенных на федеральном уровне; в) дальнейшее повышение статуса трехсторонних и двусторонних комиссий на всех уровнях, нормативное закрепление их обязательного формирования не только при заключении генерального, но и всех других соглашений, а также коллективных договоров; г) дальнейшее совершенствование законодательства об ответственности сторон социального партнерства, распространение норм об ответственности, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. ст. 5.27 — 5.34), не только на работодателей и их представителей, но и на представителей работников, занимающих штатные должности в профсоюзных органах, а также на должностных лиц, являющихся представителями исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, выступающих стороной в социально-партнерских отношениях. На наш взгляд, необходимо дальнейшее расширение участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в регулировании социально-трудовых отношений и обеспечении гарантий рассматриваемых прав, особенно в период проведения реструктуризации ведущих отраслей экономики и реорганизации хозяйствующих субъектов. В этой связи было бы желательным в законодательстве: — более четко определить роль государства в социальном партнерстве; — вовлекать как можно большее число организаций под действие договорных отношений; — стимулировать формирование полномочных органов и организаций, представляющих интересы сторон социального партнерства.
