О правилах жилищного обеспечения военнослужащих и гражданских государственных служащих: насколько допустимы крайности в диверсификации правового регулирования

(Воробьев Е. Г.) («Военно-юридический журнал», 2009, N 4)

О ПРАВИЛАХ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ГРАЖДАНСКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: НАСКОЛЬКО ДОПУСТИМЫ КРАЙНОСТИ В ДИВЕРСИФИКАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Голицынского пограничного института ФСБ России, доцент, кандидат юридических наук.

Поводом к данной публикации стало достаточно долгожданное событие в административно-правовом регулировании: во исполнение ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон 79-ФЗ) <1> Правительством РФ приняты Правила предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения (далее — Правила выплат) <2>. ——————————— <1> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм.) // Российская газета. 2004. 31 июля. <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» // Российская газета. 2009. 4 февраля.

Не будем долго ходить вокруг да около, а сразу укажем, что данные Правила довольно детально регламентируют вопросы жилищного обеспечения гражданских чиновников путем предоставления им государственных средств и дают начало возможному аналогичному регулированию жилищного обеспечения других категорий граждан, в частности государственных служащих субъектов Российской Федерации (п. 8 Постановления Правительства N 63). Кроме того, и это наиболее важно, Правила предлагают особые условия предоставления единовременных субсидий на приобретение жилья, которые значительно отличаются от ранее сложившихся аналогичных правил для такой категории государственных служащих, как военнослужащие. Следовательно, рассмотрение этого акта сквозь призму существующей системы жилищного обеспечения военнослужащих позволит по-новому взглянуть на эту самую систему, выявить пробелы и несоответствия в тенденциях правового регулирования, предложить возможные пути их разрешения, что и будет предложено далее. Прежде чем приступить к непосредственному анализу содержания Правил выплат, есть необходимость вкратце пояснить базовые положения, заложенные в действующем законодательстве о государственной службе, которые имеют прямое отношение к дальнейшим рассуждениям. На рубеже конца XX — начала XXI в. государство провело кардинальную административную реформу <3>, в результате которой начала складываться новая система законодательства о государственной службе. Помимо уже названного Закона N 79-ФЗ, регулирование административно-правовых отношений данного вида осуществляется Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон N 58-ФЗ) <4>, «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Закон N 53-ФЗ) <5>, «О статусе военнослужащих» (далее — Закон N 76-ФЗ) <6>, «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (далее — Закон N 117-ФЗ) <7> и др. Также возникло и значительное число подзаконных правовых актов. В качестве одного из них, как имеющего отношение к предложенной теме, следует выделить Постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153, утвердившее Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов (далее — ГЖС, Правила ГЖС) <8>. ——————————— <3> См.: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» (с изм.) // Российская газета. 2002. 23 ноября. <4> Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм.) // Российская газета. 2003. 31 мая. <5> Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм.) // Российская газета. 1998. 2 апреля. <6> Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм.) // Российская газета. 1998. 2 июня. <7> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (с изм.) // Российская газета. 2004. 25 авг. <8> Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 гг. // Российская газета. 2006. 5 апреля.

Указанный правовой массив взаимосвязан, так как государство провозгласило формирование единой системы федеральной государственной службы, в которую вошли федеральная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (ст. 2 Закона N 58-ФЗ). В основу построения и функционирования такой системы были положены некоторые принципы, в том числе принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (ст. 3 Закона N 58-ФЗ). Именно этот принцип и будет предложен далее в качестве мерила для сравнения нормативных правил жилищного обеспечения военнослужащих и федеральных гражданских служащих согласно правилам. Так как по смыслу предстоящей задачи сличению подлежат лишь те формы обеспечения, которые дают право на получение (приобретение) постоянного жилья в собственность за счет целевых средств, выделяемых государством, в данном случае мы не будем затрагивать вопросы обеспечения служебным жильем и посредством безвозмездного получения жилья в собственность согласно ст. ст. 15, 15.1, 23 Закона N 76-ФЗ. Следовательно, предметом дальнейшего рассмотрения станут лишь такие формы обеспечения военнослужащих, как посредством ГЖС при увольнении с военной службы (п. 14 ст. 15 Закона N 76-ФЗ) и путем реализации права на жилищные накопления участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения (далее — НИС), как в период службы, так и при увольнении с нее. Для федеральных государственных гражданских служащих это будет, соответственно, их жилищное обеспечение путем предоставления единовременной выплаты на приобретение жилого помещения (далее — выплаты) согласно Правилам выплат. Итак, приступим к сравнению жилищного обеспечения указанных категорий граждан по главным условиям. Уровень регулирования. Причины извечных проблем с жильем военнослужащих кроются в характере и условиях военной службы. Экстерриториальное построение ее прохождения, ограничения в свободном выборе места жительства с целью поддержания постоянной боевой готовности — все это объективно связано с частыми переездами, утратой возможности пользоваться уже имеющимся жильем <9>. Это принципиально отличает военный вид профессиональной деятельности от других видов госслужбы. Согласно данным Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которое совместно с силовыми министерствами и службами провело мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей за 2006 г. (более свежих данных по данной проблематике не найдено. — Прим. авт.), две трети семей (66,3%) военнослужащих по контракту не располагали никаким видом недвижимости, и только каждая пятая семья (19,9%) имела в 2006 г. в собственности приватизированные квартиры <10>. По этой причине извечной бесквартирности законодатель достаточно давно (еще с 1993 г.) и главным образом на уровне федерального законодательства регламентировал вопросы их жилищного обеспечения как на период службы, так и при увольнении с нее. Если, к примеру, сравнить объем правовых норм о жилищном обеспечении военнослужащих и государственных гражданских служащих, содержащихся только в базовых федеральных законах, то соотношение составит примерно как 200/1. ——————————— <9> Артамонов Н. В. Льготы офицерам, прапорщикам, мичманам, сверхсрочнослужащим Вооруженных Сил СССР и их семьям. М., 1974. С. 4. <10> URL: http://www. pkokprf. ru/data/197/41(335).htm

На первый взгляд, подобная пропорция должна свидетельствовать о большей упорядоченности жилищного обеспечения именно военнослужащих по сравнению с гражданскими служащими. Однако такой вывод будет неточен, так как количество норм так и не перешло в адекватное ему качество правового регулирования. Дело в том, что большинство правил о жилье для военных, закрепленных в нормах вышеназванных федеральных законов, устанавливают лишь суть прав и обозначают их общую канву, но не содержат механизма реализации этих прав. Основная масса этих норм первоначально опиралась на общероссийское жилищное законодательство, т. е. механизм реализации жилищных прав военнослужащих содержался в ЖК РСФСР. По этой причине законодатель полагал достаточным включение в специальное военное законодательство главным образом бланкетных норм. В свою очередь, составители нового ЖК РФ, обоснованно считая, что в военных законах норм о жилищных отношениях и так предостаточно, о специальных жилищных правилах для военнослужащих также не позаботились. Вот и получилось, как в поговорке, что у семи нянек дитя без глазу. Поэтому, несмотря на значительный, по сравнению с нормами для гражданских служащих, общий объем жилищных норм в военных законах, сохраняется потребность в их законной или подзаконной конкретизации в части механизма реализации установленных прав. В регулировании жилищного обеспечения гражданских служащих сложилась почти обратная ситуация. В Законе N 79-ФЗ (2004 г.) их право было лишь упомянуто, а регламентация и самого права, и механизма его реализации в самом законе полностью перенесена на подзаконный уровень. Такой подход к правовому регулированию, как оказалось, позволил создать механизм, лучше учитывающий как изменения государственной жилищной политики, так и опыт реализации нового ЖК РФ по истечении четырех лет. В отличие от программ ГЖС и НИС для военнослужащих, сформированных до принятия и одновременно с принятием ЖК, Правила выплат вобрали в себя элементы как нового, так и прежнего жилищного законодательства, не противоречащего новым принципам жилищного обеспечения. Поэтому, несмотря на подзаконный уровень правового регулирования жилищных прав государственных служащих, механизм их реализации согласно Правилам выплат оказался более универсальным, гибким и, что более важно, вразумительным по сравнению с правилами федерального законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих. В этом читателю предстоит убедиться далее. Единство обеспечения. Право на приобретение постоянного жилья в собственность за счет государственных средств как для военных, так и для гражданских служащих предоставляется только один раз за весь период службы (п. 14 ст. 15 Закона N 76-ФЗ, п. 3 ст. 11 Закона N 117-ФЗ, п. 11 Правил ГЖС, п. 1 Правил выплат). Однако для военных законодатель ввел разделение этих прав, расчленив единую категорию военнослужащих на две разные категории в зависимости от времени вступления в военно-правовые отношения — до 2005 г. и после 2005 г. Как следствие, для этих граждан нет единства в правовом регулировании их жилищного обеспечения. Федеральным гражданским служащим, в отличие от военнослужащих, Правила устанавливают единый порядок и общие условия предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. О том, какой подход в правовом регулировании представляется более предпочтительным, судить читателю. Сроки службы. Напомним, что согласно военному законодательству полное право на приобретение жилья в собственность у военнослужащих возникает не ранее чем по истечении 20 лет военной службы, и лишь в порядке исключения при увольнении с военной службы по так называемым льготным основаниям через 10 лет. Данные нормы полностью распространяются на тех, кто обеспечивается жильем с помощью ГЖС. Участники НИС могут воспользоваться своим правом и ранее (уже через три года с момента включения в списки участников), но это будет право «в кредит», получение государственных денежных средств «в долг», так как приобретение самого права без обязанности возврата выделенных денежных средств все равно возникает в те же законные сроки, указанные выше. Для гражданских служащих подобных временных ограничений не установлено. Более того, для заявления о правах на выплаты им достаточно иметь стаж гражданской службы не менее 1 года (п. 1 Правил выплат). Подобную двадцатикратную разницу в сроках службы как временных основаниях приобретения жилищных прав объяснить не только трудно, но и, пожалуй, невозможно. Если в Правилах выплат все же говорится и о сроках государственной гражданской службы, то речь идет не о правоустанавливающих основаниях, а лишь о поправочном коэффициенте для возможного увеличения размеров выплаты (п. 25 Правил выплат). Становится очевидным, что по таким основаниям приобретения жилищных прав, как сроки службы, гражданские служащие поставлены в более благоприятные условия, нежели военнослужащие. Читатель вправе задать вопрос о том, придется ли возвращать уже предоставленные денежные средства при досрочном увольнении с государственной гражданской службы, как это предусмотрено, например, в п. 2 ст. 15 Закона N 117-ФЗ для военнослужащих — участников НИС? Ничего подобного. Норм об обязанностях возврата средств Правила выплат не содержат, за исключением положения о возможном возврате части выданных денежных средств в виде их остатка при неполном объеме использования единовременной выплаты (п. 39 Правил выплат). В целом получается, что согласно военному законодательству безвозмездно или за доступную плату военнослужащие не получат жилье в собственность до тех пор, пока не отдадут государству не менее 20/10 лет военной службы. Зато гражданские служащие вправе претендовать на получение государственных средств для приобретения своего жилья, прослужив лишь 1 год. Нуждаемость в улучшении жилищных условий. Нуждаемость — особая правовая категория, предполагающая объективные потребности граждан в улучшении (получении) жилья. Ее основания установлены в ст. 51 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК) <11>. Как полагает А. П. Сергеев, в ЖК названы, в сущности, те же основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, которые выделялись в законодательстве и раньше <12>. Это утверждение верно, но лишь отчасти, так как в предложенном ЖК РФ перечне из прежних оснований (согласно ЖК РСФСР их было указано шесть) сохранены лишь четыре «главных». Более того, перечень оснований в ЖК РСФСР был открытым, в то время как в ЖК РФ этот перечень представлен в закрытом виде, так как не содержит отсылки к другим законным основаниям. Впрочем, и прямых запретов на его расширение нет, что лишний раз подтвердили Правила выплат. ——————————— <11> Жилищный кодекс Российской Федерации от 24 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изм.) // Российская газета. 2005. 12 января. <12> Сергеев А. П. Жилищное право: Учебник. М.: КНОРУС, 2006. С. 65.

Для военнослужащих, не являющихся участниками НИС и реализующих свое право посредством ГЖС, нуждаемость в улучшении жилищных условий является главной правовой гарантией для их жилищного обеспечения при увольнении с военной службы (п. 14 ст. 15, абзац 2 п. 1 ст. 23 Закона N 76-ФЗ). При предоставлении жилых помещений в собственность учитываются те же самые основания, которые установлены в ЖК. Кроме того, в качестве особого основания нуждаемости установлено желание военнослужащего при увольнении с военной службы единожды избрать иное, нежели по месту службы, место жительства (п. 14 ст. 15 Закона N 76-ФЗ). Для военнослужащих — участников НИС нуждаемость в улучшении жилищных условий первостепенной роли не играет. Но она приобретает юридическое значение в случае реализации права досрочно увольняемого с военной службы (по льготным основаниям) или членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего на получение денежных средств, дополняющих накопления до расчетного размера, которые участник НИС мог бы накопить при общей продолжительности военной службы 20 лет (ст. 4 Закона N 117-ФЗ). В данном месте обратим особое внимание читателя на то, что условия такой нуждаемости, как дающей право на получение дополняющей выплаты, в военном законодательстве не определены. Поэтому в качестве источника возможно использовать нормы, установленные в ЖК. Зато для гражданских государственных служащих Правила выплат не только повторяют, но и значительно расширяют основания признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий. Наряду с четырьмя условиями, установленными в ст. 51 ЖК, Правила вводят еще четыре дополнительных основания нуждаемости: — проживание в коммунальной квартире независимо от размеров занимаемого жилого помещения; — проживание в общежитии; — проживание в смежной неизолированной комнате, а также в однокомнатной квартире в составе двух семей и более (в том числе в составе семьи, которая состоит из родителей и постоянно проживающих с ними и зарегистрированных по месту жительства совершеннолетних детей, состоящих в браке) независимо от размеров занимаемого жилого помещения (п. п. «д», «е», «ж» п. 2 Правил). Четвертым дополнением выступает особое правило о том, что допускается «по решению руководителя федерального государственного органа» предоставление единовременной выплаты гражданским служащим, замещающим должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» высшей группы должностей и без учета условий нуждаемости в жилье (п. 3 Правил выплат). По сути данной нормы Правительство санкционирует предоставление государственных средств независимо от наличия нуждаемости. Правила говорят о неких целях «учета особенностей профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и повышения мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей». Представляется, что читатель и сам сможет сделать выводы по поводу освещаемой «льготной» нормы для избранных высших гражданских чиновников. Напомним, что упомянутая ранее объективно существующая постоянная нуждаемость в жилье именно военнослужащих не исчезла и никогда не исчезнет. Согласно данным социологических исследований в Вооруженных Силах РФ в 2008 г., из всех ценностей военной службы почти половина приоритетов приходится именно на обеспечение жильем (44% ответов респондентов), причем для офицеров и прапорщиков решение жилищных проблем в два раза значимее, чем все прочие специальные льготы и преимущества (их ценности респонденты отвели только 18% ответов) <13>. ——————————— <13> Пивень Л. Еще есть порох в пороховницах // Российское военное обозрение. 2008. N 12. С. 21.

На этом фоне становится еще более очевидным, что благодаря Правилам правовые основания признания нуждаемости в улучшении жилищных условий для государственных гражданских служащих оказались более универсальными и широкими, нежели для всех прочих российских граждан, в том числе и для военнослужащих. Семейное положение. Согласно ст. 15 Закона N 76-ФЗ обеспечение жилыми помещениями военнослужащих на весь период военной службы предполагает и одновременное жилищное обеспечение членов их семей. В настоящее время состав членов семьи, указанный в п. 5 ст. 2 этого Закона, не совпадает с составом членов семьи нанимателя по договору социального найма согласно жилищному законодательству (п. 1 ст. 69 ЖК). Военное законодательство ограничивает, в частности, право считаться членом семьи военнослужащего его совершеннолетних детей и его родителей, за исключением случаев, когда эти граждане подпадают под категорию иждивенцев. Однако на практике сложился тот порядок определения состава семьи военнослужащих, который осуществляется согласно нормам ЖК (до 2005 г. — ЖК РСФСР, после — нормам ЖК). Основой для такого подхода стало одно из положений этой же нормы (п. 5 ст. 2 Закона N 76-ФЗ), где предусмотрена возможность установления иного состава семьи военнослужащего на основании других федеральных законов. Данный подход был санкционирован судебным разъяснением, которое дал Пленум Верховного Суда РФ: «При решении вопроса о том, кого следует относить к членам семьи военнослужащего, имеющим право на обеспечение жильем, следует руководствоваться нормами Жилищного кодекса Российской Федерации» <14>. ——————————— <14> См.: п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (с изм. и доп.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 4.

Для военнослужащих, реализующих право на жилище посредством ГЖС, состав семьи, учитываемый для расчета стоимости сертификата, напротив, даже несколько шире состава семьи согласно нормам ЖК. Если в ЖК речь идет прежде всего о нанимателе, его супруге, детях и родителях данного нанимателя, а права остальных членов семьи надо доказывать дополнительно, в том числе в судебном порядке (п. 1 ст. 69 ЖК), то к членам семьи гражданина — участника подпрограммы ГЖС относятся совместно с ним проживающие супруга (супруг), их дети и родители. Другие лица также могут быть признаны членами семьи, но исключительно в судебном порядке <15>. ——————————— <15> Белов В. К. Жилищное обеспечение военнослужащих. Государственные жилищные сертификаты и накопительно-ипотечная система: Юридический справочник. М.: За права военнослужащих, 2006. С. 45.

Зато в Законе N 117-ФЗ к членам семей военнослужащих — участников НИС отнесены исключительно лица, перечисленные в п. 5 ст. 2 Закона N 76-ФЗ, т. е. в более узком составе семьи, не совпадающем с установленным жилищным законодательством. Более того, конкретный состав семьи участника НИС вообще не учитывается, так как размеры денежных накоплений для приобретения жилья не зависят от ее наличия или отсутствия, как и от ее конкретного состава. Для государственных гражданских служащих состав членов семьи, учитываемых при начислении единовременной выплаты, однозначно совпадает с составом семьи согласно норме п. 1 ст. 69 ЖК. Таким образом, военнослужащие — участники НИС, по сравнению с чиновниками и военнослужащими, не участвующими в НИС, по нормативным условиям определения состава семьи поставлены в заведомо худшее положение. При приобретении постоянного жилья им не гарантируется учет интересов исходя из конкретного семейного положения каждого военнослужащего в отдельности. Размер выделяемых средств. Критерий покупательной способности ГЖС, начислений по НИС и размеров выплат согласно Правилам можно назвать приоритетным, ибо именно он и позволяет реализовать предоставленные законом права на приобретение жилья. Проблема покупательной способности ГЖС существует столько же, сколько существует сама программа данного вида жилищного обеспечения. До 2005 г. Верховным Судом РФ неоднократно рассматривались заявления военнослужащих и военных пенсионеров с требованиями признать незаконными те положения Программы, которые касались стоимости сертификатов. Однако такие заявления не удовлетворялись в связи с наличием законной альтернативы — получения жилья по договору социального найма <16>. Как говорится, не нравится покупать жилье с доплатой из своего кармана или меньшей площади — ждите его получения бесплатно и по нормам. При этом тот факт, что покупательная способность сертификатов всегда была недостаточной (колебалась от 60 до 70% реальной стоимости жилья), признавали все. В 2005 г. Президент РФ В. В. Путин назвал такое положение дел «надувательством» и потребовал перестать «водить людей за нос», наконец решив этот вопрос покупательной способности ГЖС <17>. Через два года, в январе 2008 г., новый Президент РФ Д. А. Медведев сказал примерно то же самое, когда во время беседы с личным составом авианесущего крейсера «Адмирал Кузнецов» прямо на борту корабля он пообещал довести стоимость сертификата «до рыночной стоимости жилья» <18>. Косвенное несогласие с подобным положением дел обозначил и Конституционный Суд РФ, который в абзаце 3 п. 3 Постановления от 5 апреля 2007 г. N 5-П указал, что такая система обеспечения жильем военнослужащих не противоречит Конституции РФ лишь постольку, поскольку военнослужащие с помощью ГЖС могут приобрести жилье как бесплатно, так и «как минимум за доступную плату» (ч. 3 ст. 40 Конституции) <19>. ——————————— <16> См., напр.: решения Военной коллегии Верховного Суда РФ ВКПИ01-40, ВКПИ01-105, ВКПИ02-129, ВКПИ02-136, ВКПИ03-08, ВКПИ03-48 // Белов В. К., Фатеев К. В. Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности и военной службе, статусе военнослужащих и об участии военных организаций в гражданских правоотношениях. М.: За права военнослужащих, 2004. <17> Что же мы людей за нос водим? Президент раскритиковал систему обеспечения жильем военнослужащих // Труд. 2005. 29 ноября. URL: http://www. trud. ru/issue/article. php? id=200511292230901. <18> РИА «Новости». 2008. 13 января. URL: http://www. i-stroy. ru/docu/president/medvedev_stoimost_zhilischnogo_sertifi-kata_dlya_/16737.html. <19> Постановление Конституционного Суда РФ от 05.04.2007 N 5-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 гг., входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 гг., в связи с жалобами ряда граждан // Российская газета. 2007. 11 апреля.

Вопрос о конкретном размере денежных средств, которые накопит участник НИС, также до конца не разрешен. Ежегодные «коррекции» отчислений на такие накопления в бюджетном законодательстве делаются скачкообразно, можно сказать, бессистемно. С принятием Закона N 117-ФЗ именно этот аспект правового регулирования НИС был подвергнут наиболее острой критике. Юристы и экономисты быстро просчитали неспособность предложенного в законе о НИС механизма придать реальную покупательную способность таким накоплениям. Действительно, разработчики Закона N 117-ФЗ изначально закладывали такой порядок накоплений, который был рассчитан исключительно на стабильную экономическую ситуацию. Согласно прогнозу государства в начале XXI в. нашу экономику ожидал устойчивый и непрерывный рост, постепенное, но неуклонное снижение уровня инфляции, стабилизация или даже снижение цен на жилье в связи с бурным ростом его строительства… Именно под это оптимистическое будущее и был разработан существующий механизм НИС. Согласно федеральному законодательству изначально заданный размер ежегодных накоплений, равный средней стоимости 3 кв. м жилья в 2004 г., должен был непрерывно накапливаться с ежегодным индексированием очередных накопительных платежей под проценты ожидаемой инфляции (п. 2 ст. 5 Закона N 117-ФЗ). Как следствие, за 15 — 20 лет каждый участник НИС должен был бы накопить средства, достаточные для приобретения по усредненным ценам жилья средней величины (первоначально заявлялось о жилье размером в 65 кв. м <20>, затем метраж был скорректирован в меньшую сторону — 54 кв. м (с доплатой из собственных средств) или 42 кв. м (без доплаты) <21>. По истечении четырех лет можно утверждать, что законодатель не только не угадал будущих социально-экономических реалий (этого не дано никому), но и откровенно проигнорировал текущие реалии экономического развития России. Накопительный механизм Закона о НИС остался наивно-оптимистичным, не учитывающим объективные условия, на которые государство непрерывно наталкивалось в ходе реализации программы НИС. В результате с точки зрения размера покупательной способности накоплений этот механизм оказался неспособным к самореализации. И такой вывод полностью подтвердил эксперимент 2007 г., когда под кредиты для приобретения жилья всего лишь тремстам его участникам пришлось не проиндексировать, а удвоить размер планируемых ежегодных накоплений, а также разработать специальные ипотечные программы через специально подобранные банки, покупая главным образом неновое жилье на вторичном рынке <22>. ——————————— <20> Основные положения концепции функционирования накопительной системы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей (разработаны Министерством обороны России) // Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://www. government. ru/archiv/data/structdoc. html-he_id_102_do_id_697.htm. <21> Куликов В. Тысяча долларов в год — и офицер под крышей. Минэкономразвития представило схему получения военными жилья за три года // Российская газета. 2004. 1 апреля. <22> Выступление начальника Федерального управления накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащего 13 ноября 2007 г. в конгресс-центре Центра международной торговли на Всероссийской конференции «Ипотека в России. Устойчивое развитие и перспективы рынка» // Сайт Минобороны России. URL: http://www. mil. ru/849/11876/37869/1058/34414/index. shtml.

Иной подход был избран Правительством РФ при регулировании размеров выплат для приобретения жилья государственными гражданскими служащими согласно Правилам. За основу был принят механизм, в чем-то аналогичный Программе ГЖС, но существенно улучшенный. Как и в программе, за отправную точку определения размера начислений берется размер средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья. Но он определяется не Министерством регионального развития Российской Федерации, а Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации ежегодно с особым поправочным коэффициентом размера этой средней рыночной стоимости с учетом места прохождения гражданской службы гражданским служащим (п. 26 Правил). При этом Правительство предписало Минздравсоцразвитию России разработать новую собственную методику определения как средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья, так и своего поправочного коэффициента (п. п. 3, 4 Постановления Правительства N 63). Кроме того, Правилами вводится второй поправочный коэффициент, зависящий от стажа службы гражданских служащих. Например, при стаже от 11 до 15 лет вся сумма первоначальных начислений будет проиндексирована еще на 20%, от 15 до 20 лет — на 25%, 25 лет и более — на 50%. Следует учесть и такую замечательную норму, согласно которой выплата может быть осуществлена и «сверх норматива на основании решения руководителя федерального государственного органа» (п. 24 Правил). Подобные дополнения для участников Программы ГЖС не предусмотрены, а средняя стоимость 1 кв. м жилья для них определяется другим министерством — Министерством регионального развития РФ по иной методике, разработанной еще в 2006 г. <23>. Для военнослужащих — участников НИС количество выслуженных лет напрямую влияет на размер их накоплений. Однако нужно помнить, что денежная составляющая накоплений по НИС построена т аким образом, что более ранние ежегодные начисления по своей покупательной способности не индексируются «вверх» до реальной покупательной способности, а наоборот, непрерывно уменьшаются обратно пропорционально этой самой выслуге лет ввиду роста стоимости жилья и инфляционных процессов. ——————————— <23> Приказ Министерства регионального развития РФ от 12 апреля 2006 г. N 39 «Об утверждении Методики определения норматива стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации и средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 25 апреля.

Подкрепим наши рассуждения моделями конкретных ситуаций, позволяющих наглядно подтвердить выявленные различия. Так как на 2009 г. расчет стоимости жилья еще не установлен, будем использовать последние расценки 2008 г. На второе полугодие 2008 г. средняя рыночная стоимость 1 кв. м жилья была рассчитана Минрегионом России в размере 28650 руб. за кв. метр <24>. В 2009 г. одинокий военнослужащий — участник Программы ГЖС с двадцатилетней выслугой может рассчитывать на ГЖС с суммой 945450 руб. (33 кв. м x 28650 руб. = 945450 руб.), а гражданский чиновник при тех же условиях получит выплату в сумме 1134540 руб. (с учетом 20% повышающего коэффициента за такую же выслугу лет), а при благосклонности руководства — и того более. При этом стоимость 3 кв. м жилья при покупке гражданским чиновником будет начислена в размере 85950 руб., в то время как стоимость накоплений на такую же жилую площадь, начисленных всего четыре года назад военнослужащему — первому участнику НИС, по-прежнему составляет всего 38000 руб. (примерная средняя стоимость 3 кв. м жилья в 2004 г.). Различия не просто очевидны, но и весьма существенны. ——————————— <24> Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 июня 2008 г. N 71 «О нормативе стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на второе полугодие 2008 г. и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на третий квартал 2008 года» // Российская газета. 2008. 3 июля.

Таким образом, анализируемые Правила предложили государственным гражданским служащим более выгодные условия покупательной способности выплат, нежели это сделано в федеральных законах для военнослужащих — участников Программы ГЖС или участников НИС. Очередность предоставления средств. Вопросы очередности предоставления средств достаточно актуальны и потому часто вызывают споры между претендентами на государственную помощь. Для военнослужащих — участников НИС очередность предоставления накоплений вообще не предусмотрена, так как деньги следуют за каждым из участников одновременно, а их выделение не зависит от наличия или отсутствия других лиц, желающих также получить свои накопления (ст. 14 Закона N 117-ФЗ). Данное правило следует считать одним из положительных моментов системы НИС. Военнослужащие — участники Программы ГЖС получают средства главным образом в порядке очередности в зависимости от органа предоставления сертификатов. Так как государство нормирует количество сертификатов (для каждого федерального органа исполнительной власти устанавливается свой лимит на текущий год), возникает режим ожидания получения ГЖС, т. е. ожидания в очереди. Предоставление сертификатов должно осуществляться последовательно, исходя из времени включения в очередь на улучшение жилищных условий (п. п. 24, 30 — 31 Правил ГЖС), но с учетом первоочередного предоставления бесквартирным (не имеющим жилых помещений) (п. 7 Правил ГЖС). Правила выплат устанавливают свой порядок финансирования целевых выплат государственным гражданским служащим, который также предусматривает возможность формирования очереди по соответствующим федеральным органам исполнительной власти (п. п. 17 — 21 Правил). При этом размер длины очереди и времени ожидания в ней, как и по Программе ГЖС, будут зависеть от объема бюджетного финансирования (п. 28 Правил). В то же время, в отличие от Правил ГЖС, Правила выплат не содержат конкретных положений о предоставлении выплат именно в порядке очередности учета, что делает возможным реализацию соответствующих прав гражданских служащих в ином порядке, нежели в порядке их принятия на учет. Следовательно, очередность предоставления бюджетной помощи государства не предполагается для выплат накоплений участникам НИС, частично урегулирована для военнослужащих — участников Программы ГЖС и до конца не урегулирована (оставлена на усмотрение руководителей) для гражданских чиновников согласно Правилам выплат. Возможности использования средств. Немаловажно то, на какие приобретения могут быть направлены предоставляемые средства. Участники НИС достаточно ограничены в праве выбора. Таким военнослужащим дозволено приобрести готовое жилье (с кредитом или без такового) или строящееся жилье по договору участия в долевом строительстве. Кроме того, можно тратить средства и на оплату формальностей в рамках указанных приобретений (п. п. 1, 9 ст. 14 Закона N 117-ФЗ). Подобная ограниченность давно стала притчей во языцех со стороны юристов, изучающих проблемы жилищного обеспечения военнослужащих. Например, Р. Н. Афанасьев и А. Н. Афанасьев вполне справедливо указали на необоснованное ограничение возможностей военнослужащих для использования жилищных накоплений НИС <25>. Впрочем, права участников Программы ГЖС и того уже, так как военнослужащим разрешается использовать сертификат исключительно для покупки готового жилья (п. 53 Правил ГЖС). ——————————— <25> Афанасьев Р. Н., Афанасьев А. Н. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих // Российский военно-правовой сборник. 2006. N 4. С. 78.

Зато государственным гражданским служащим в праве выбора использования средств созданы вполне комфортные условия. Согласно п. 29 Правил выплат единовременная выплата может быть использована в счет: а) оплаты приобретаемого на основании договора купли-продажи жилого помещения; б) оплаты паевого взноса, если гражданский служащий является членом жилищного, жилищно-строительного или жилищного накопительного кооператива; в) оплаты работ по строительству объекта индивидуального жилищного строительства; г) погашения долга и (или) уплаты процентов по кредитам или займам (включая ипотечные) на приобретение жилья (за исключением штрафов, комиссий, пеней за просрочку исполнения обязательств по указанным кредитам или займам), в том числе по кредитам или займам, обязательство по которым возникло у гражданского служащего до возникновения права на получение единовременной выплаты. Каждому читателю становится очевидна универсальность широких возможностей гражданских чиновников по сравнению с безальтернативными вариантами для военнослужащих при выборе вариантов решения своих жилищных проблем. Сомнений в том, какие правила правового регулирования использования выделяемых федеральных средств более благоприятны для адресатов, а какие хуже, даже не возникает. Представленный на суд читателя сравнительный анализ различных систем жилищного обеспечения военнослужащих и федеральных гражданских служащих позволяет задаться вопросом, чем, собственно, вызваны столь неодинаковые подходы. Может быть, все дело в том, что военнослужащих слишком много и на них должны распространяться более «экономные» правила правового регулирования, чем на незначительное количество гражданских служащих? Подобный экономико-правовой подход практикуется нашим государством. Ведь в 2004 г., когда рассматривалось предложение об одновременном повышении и денежного содержания военнослужащим, и размеров пенсий военным пенсионерам (что полностью соответствует принципу военно-пенсионного законодательства), основным аргументом в пользу необходимости временно «заморозить» военные пенсии было значительное превышение количества ветеранов над теми, кто еще служит (примерно в четыре раза). Всегда считалось, что военнослужащие составляют наиболее многочисленную часть федеральных государственных служащих. Точной статистики нет, так как это вопрос государственной тайны (ч. 1 ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне» <26>). Однако приблизительные данные все-таки существуют. В частности, Д. Н. Бахрах, со ссылкой на депутата Государственной Думы Г. Гудкова, приводит цифру о количестве военнослужащих — это почти 2 млн. человек (Вооруженные Силы, внутренние войска МВД России, ФСБ России, ФСО России и проч.) из 5 млн. чиновников всех рангов <27>. Нужно учесть, что речь идет все-таки об общей численности военнослужащих, куда входят и военнослужащие по призыву, не подлежащие обеспечению постоянным жильем. Кроме того, штатная численность Вооруженных Сил Российской Федерации, установленная ранее (на 1 января 2008 г.) в количестве 2019629 единиц, в том числе военнослужащих 1134800 единиц <28>, в рамках заявленной в конце 2008 г. реформы подлежит кардинальному двукратному уменьшению. Вместо 266322 офицерских должностей планируется оставить всего 135000 <29>. Аналогичное сокращение проводится и в иных федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы. ——————————— <26> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5481-1 «О государственной тайне» (с изм.) // Российская газета. 1993. 21 сентября. <27> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2007. С. 202. <28> Указ Президента РФ от 1 января 2008 г. N 1 «О штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 1. Ст. 1. <29> Гаврилов Ю. Паркетные генералы уходят в отставку. Перестройка армии: больше солдат, меньше офицеров // Российская газета. 2009. 22 января.

На этом фоне устоявшееся былое мнение о чрезмерной многочисленности людей в погонах превращается в миф: гражданских федеральных чиновников если и несколько меньше, то ненамного. По данным федерального статистического наблюдения, в органах государственной власти РФ только на региональном уровне в конце сентября 2008 г. замещали должности государственной гражданской службы 775,9 тыс. человек, или 71,1% от общей численности работников, занятых в этих органах <30>. Следовательно, введение единых по своей сути правил со столь значительными различиями в подходах не может быть оправдано и экономическими соображениями государства. ——————————— <30> 12.12.08. Источник: ПРАЙМ-ТАСС. URL: http://ar. economy. gov. ru/ru/about/publications/index. php? from4=2&id4;=659.

Перед завершением наших рассуждений стоит напомнить, что в основу проведенного сравнения норм о жилищном обеспечении служащих двух видов государственной службы был положен принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий реализацию законодательного закрепления единого подхода к организации государственной службы (ст. 3 Закона N 58-ФЗ). Следовательно, значение принятых Правил выплат, пусть даже формально не распространяющихся на военнослужащих, трудно недооценить и для интересов правового регулирования жилищного обеспечения последних. Во-первых, имеющиеся в Правилах выплат существенные расширения аналогичных оснований, порядка и условий могут дать импульс такому же подходу в регулировании аналогичных аспектов жилищного обеспечения военнослужащих. Это своего рода сигнал нашему законодателю. Лучшее не должно стать врагом хорошего. Более детальное упорядочивание есть благо для административно-правовых отношений. Однако непозволительно, чтобы в едином федеральном законодательстве для гражданских служащих существенно иначе, чем для военнослужащих, определялись сроки службы в правах на государственные средства, устанавливались основания нуждаемости, определялся состав семьи, рассчитывались размеры выплат, определялись возможности по их использованию и проч. значимые условия. Подобные ничем не объяснимые крайности в диверсификации правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих и гражданских государственных служащих недопустимы. Во-вторых, Правила содержат нормативы, которые уже сейчас можно применять по аналогии закона для отдельных пробелов в регулировании жилищного обеспечения военнослужащих. И это есть сигнал нашему правоприменителю. Например, в Правилах наконец-то установлена единая федеральная учетная норма площади жилого помещения, которая теперь составляет менее 15 кв. м общей площади жилого помещения на 1 члена семьи (п. «б» п. 2 Правил выплат). Данное нововведение позволяет разрешить множество спорных вопросов в реализации права на улучшение жилищных условий военнослужащих, как по договорам социального найма, так и по договорам найма служебных жилых помещений. Аналогично этому подходу могут быть учтены и иные нормы, установленные в Правилах: об основаниях нуждаемости (п. 2 Правил выплат), о документах для принятия на жилищный учет (п. п. 6, 7 Правил выплат), об определении действий, приведших к умышленному ухудшению жилищных условий (п. п. 11, 12 Правил выплат), о полномочиях жилищных комиссий (п. п. 13 — 16 Правил выплат) и др. Корреляция проанализированных законов и подзаконных правовых актов, безусловно, необходима. Но представляется весьма важным, чтобы при этом были адекватно переоценены имеющиеся правовые институты жилищного обеспечения государственных служащих всех видов. Созданные в разное время, в разных социально-экономических условиях, но для одинаковых целей, они должны быть гармонизированы с тем, чтобы сберечь наиболее приемлемые их элементы и ненароком не выплеснуть с водой и ребенка.

——————————————————————