(Воробьев Е. Г.) («Военно-юридический журнал», 2009, N 1)
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НОРМЫ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ДЛЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ УСТАНОВЛЕНЫ, НО ВОПРОСОВ МЕНЬШЕ НЕ СТАЛО
Е. Г. ВОРОБЬЕВ
Воробьев Е. Г., доцент, кандидат юридических наук.
О необходимости узаконивания конкретных нормативов жилищного обеспечения военнослужащих говорилось давно, еще до момента принятия и введения в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК РФ). Однако в условиях, когда государство развернуло решительную кампанию по ликвидации застарелой проблемы бесквартирности людей в погонах, дальнейшая правовая неопределенность стала нетерпимой. Ее разрешения потребовала уже не столько теория, сколько повседневная практика. Напомним, что президенты страны (и прежний, и нынешний) поочередно пообещали решить основные жилищные проблемы в армии до конца 2010 г. (в отношении обеспечения постоянным жильем) и до конца 2012 г. (в отношении обеспечения жильем служебным). Столь близкие временные рубежи и некоторые иные обстоятельства <1> подтолкнули законодателя к юридическому закреплению жилищных нормативов для военных. ——————————— <1> Речь идет прежде всего о Постановлении Конституционного Суда РФ от 05.04.2007 N 5-П, которым признаны неконституционными нормы п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (в ред. Закона N 122-ФЗ) в части лишения права военнослужащих, уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., получать жилые помещения по договору социального найма путем замены его правом получить жилье лишь посредством государственных жилищных сертификатов // Российская газета. 2007. 11 апреля.
Впервые в истории военного законодательства в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» (далее — ФЗ СВ) прописаны федеральные нормы предоставления жилья военнослужащим, имеющим право на жилищное обеспечение в форме получения жилья по социальному найму или в собственность. Уточним, что речь идет о правах не всех военнослужащих, а лишь тех граждан, которые встали на учет на получение социального жилья по месту военной службы до 1 января 2005 г., или социального жилья по вновь избранному месту жительства после увольнения с военной службы, если они встали на учет как до 1 января 2005 г., так и после этой даты, кроме военнослужащих, которые обеспечиваются постоянным жильем по накопительно-ипотечной системе в соответствии со специальным федеральным законом <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 20.08.2004 N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (с изм. от 02.02.2006, 04.12.2007).
Согласно Федеральному закону от 01.12.2008 N 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <3> наряду со ст. 15 ФЗ СВ, именуемой «Право на жилище», включена новая ст. 15.1, именуемая «Норма предоставления площади жилого помещения». ——————————— <3> Российская газета. 02.12.2008.
По этому нововведению: — норма предоставления жилого помещения по договору социального найма или в собственность военнослужащего бесплатно составляет 18 кв. м общей площади жилого помещения на одного человека; — с учетом конструктивных и технических параметров квартиры размер общей площади предоставляемых жилых помещений может быть превышен, но не более чем на 9 кв. м в общей сложности; — на одинокого гражданина норма предоставления жилого помещения может быть превышена, но не более чем в два раза. На первый взгляд надо бы только приветствовать данную конкретику. Напомним, что согласно ЖК РФ предусмотрено принятие собственных нормативов жилищного обеспечения каждым из публичных субъектов — Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. Поэтому, несмотря на четырехлетнюю задержку, появление указанных выше федеральных нормативов для военнослужащих следует полагать позитивным событием, своего рода значительным шагом вперед. Однако более детальное проникновение в суть вопроса приводит нас к выводу о том, что этим шагом законодатель так и не смог до конца преодолеть всей правовой неопределенности в регулировании анализируемых вопросов жилищного обеспечения данной категории государственных служащих. И вот почему. Сложившаяся и действующая по сей день система федеральных нормативов жилищного обеспечения граждан, которая, однако, закреплена лишь на подзаконном уровне, не полностью совпадает с той системой, которая теперь узаконена в ст. 15.1 ФЗ СВ. Например, Постановлением Правительства РФ от 29.08.2005 N 541 установлен аналогичный федеральный стандарт социальной нормы площади жилого помещения в размере 18 кв. м общей площади жилья на одного гражданина <4>. В правовых актах Правительства РФ, регулирующих вопросы расчета жилищного обеспечения посредством государственных жилищных сертификатов, нормы более конкретны, учитывают различия в составе семьи. В частности, для одиноких граждан размер нормы предоставления эквивалентен 33 кв. м общей площади жилья, для двух лиц — 42 кв. м общей площади жилья, для трех и более — по 18 кв. м общей площади жилья на каждого человека. Аналогичный подход содержится в нормировании субсидий для жилья, предусмотренном подпрограммой «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» <5>. В рамках этой же целевой программы размер субсидии каждому молодому ученому исчисляется из общей площади жилого помещения в 33 кв. м <6>. ——————————— <4> Российская газета. 06.09.2005. <5> Российская газета. 19.05.2006. <6> См.: Постановление Правительства РФ от 14.12.2006 N 765 «О порядке предоставления молодым ученым субсидий на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы» // Российская газета. 27.12.2006.
В чем же, спросит читатель, заявленное несовпадение жилищных норм, установленных законом для военнослужащих, с нормами, установленными для иных граждан, обеспечиваемых жильем или компенсацией его стоимости за счет федерального бюджета? Для одиноких граждан формулировка закона наводит на мысль о том, что гражданин еще и в выигрыше, так как вправе рассчитывать на жилплощадь размером выше 33 кв. м (до 36). Но если в законе сказано, что 18 мая «норма предоставления жилого помещения может быть превышена, но не более чем в два раза», то это не то же самое, что норма о конкретных 33 кв. м. Очевидно, что в формулу «18 + (0 — 18)» укладывается любая норма, 18, выше 18, но меньше 36 кв. м общей площади. Это может быть площадь и в 20, и в 25, и в 30, и в 35 кв. м (приведено с округлениями). Таким образом, закон вносит правовую неопределенность нормирования предоставления жилья одиноким военнослужащим. Для граждан, чья семья состоит из двух человек, дело обстоит еще хуже. По буквальному толкованию нормы ст. 15.1 ФЗ СВ им полагается жилье размером всего в 36 кв. м (сравним с 42 кв. м на подзаконном уровне). Но эта норма может быть превышена, хотя и не более чем на 9 м. Лишь при условии такого увеличения общая площадь предоставляемого жилья на двух человек сравнивается с конкретной нормой в 42 кв. м, установленной на подзаконном уровне. Для семьи из трех и более человек законом установлена норма по 18 кв. м на человека, которая совпадает с общей нормой подзаконного уровня. На трех человек это 54, на четырех — 72, на пятерых — 90 кв. м. Правда, эти размеры могут быть скорректированы в интересах семьи военнослужащих, ибо закон позволяет («может быть») увеличить суммарную площадь жилья еще до 9 кв. м дополнительно (0 — 9). Подведем итоги предложенного анализа. Нормы предоставления жилых помещений военнослужащим, установленные ст. 15.1 ФЗ СВ, отличаются от подзаконных норм своей вариативностью, которая, однако, поставлена под условие — усмотрение довольствующего органа жилищного обеспечения: размер общей площади «может быть превышен». Сравним установленные законом и подзаконными актами гарантированные от усмотрения минимумы предоставляемого жилья: для одного человека это 18/33 кв. м, для двух — 36/42 кв. м, для трех и более 54/54 кв. м. Очевидно, что установленная законом вариативность в пользу граждан не обязательна. Следовательно, в любом случае закон ослабляет правовые гарантии нормирования при предоставлении жилья для одиноких военнослужащих и малых семей, состоящих из двух человек. Наши высказывания по поводу «усмотрения», вероятно, уже навели читателя на мысль о том, что автор постоянно намекает на «нехороших» командиров частей и членов жилищных комиссий, которые могут как применить, так и не применить дозволения в пользу военнослужащих. Но это не намеки, это — прямое утверждение. Если взглянуть на государственную систему жилищного обеспечения, то можно заметить, что в ее основании всегда мало денег для жилья военнослужащим. Фактов масса, поэтому приведем только один, как наиболее характерный из них. За десятилетний период обеспечения военнослужащих посредством государственных жилищных сертификатов <7> размер их покупательной способности всегда был существенно ниже реальной стоимости жилья по нормам расчета его предоставления. Разрыв стоимости колебался от половины до трети или четверти. И это признавали все ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная, все руководители федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы… В бытность президентом страны в 2005 г. В. В. Путин критиковал такое положение дел. Глава государства назвал ситуацию с жилищными сертификатами для военных недопустимой. «Недопустимо, когда при средней цене квадратного метра по России 29 тыс. рублей мы закладываем цену за метр в 11 тыс. рублей… В этой ситуации что хочешь, то и делай. Что же мы людей за нос водим?», — сказал В. В. Путин и поставил задачу «это надувательство немедленно прекратить» <8>. И что же? Каково было дальнейшее «усмотрение» государства в пользу очевидно заниженных норм для военнослужащих? Разрыв несколько сократился, но устранен не был. Все обращения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в суды, в том числе Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ, по указанной проблеме несоответствия стоимости сертификата и права на жилище по установленной в расчете сертификата площади заканчивались фиаско для военных — получателей жилья. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства РФ от 20 января 1998 г. N 71 «О Федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты» (с изменениями от 8 апреля 2000 г., 19 марта 2002 г., 8 августа 2003 г.); подпрограмма Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 700. <8> Сертификату реальная цена // Красная звезда. 2005. 29 ноября.
Причин, конечно, много, но вероятно одно: там, где есть место государственному усмотрению, всегда возникает примат пресловутого казенного интереса. Государство его не скрывает: за меньшие средства нужно решить больше задач. Поэтому, и пусть читатель не усомнится, если будет возможность за 3 млн. руб. приобрести 2 однокомнатные квартиры площадью по 36 кв. м или 3 однокомнатные квартиры площадью по 24 кв. м — государственный выбор падет на жилищное обеспечение трех ветеранов, а не двух. И все это по закону. Немаловажно и то, что любое чиновное усмотрение при применении закона (а оно, как мы убедились, прямо в нем заложено) порождает именно то зло, с которым государство обещает строго расправиться, т. е. коррупцию. «Хорошему» майору П. — квартиру в 36 кв. м (18 + 18), а «плохому» М. — квартиру в 19 кв. м (18 + 1). «Своему» полковнику К., с учетом права на дополнительную жилую площадь от 15 до 25 кв. м (согласно п. 8 ст. 15 ФЗ СВ), — квартиру размером 61 кв. м (36 + 25), а «чужому» Д. — размером 34 кв. м (19 + 15). И тоже все по закону… Как говорится, почувствуйте разницу. Приведенные модели не следует воспринимать буквально. Но они — прототипы вполне реальных решений жилищных комиссий из практики войск, применяющих до введения федеральных норм региональное законодательство с так называемыми нормами-вилками (например, от 9 до 12 кв. м жилой площади). В завершение представляется уместным привести цитату из Постановления Конституционного Суда РФ от 05.04.2007 N 5-П. «…При внесении в законодательство изменений, касающихся форм обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, законодателю надлежало иметь в виду, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (ст. 19), в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В свою очередь, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Вводя новое правовое регулирование, законодатель должен был исходить как из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, так и из требования предсказуемости законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, т. е. в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2000 г. N 13-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П и от 15 июня 2006 г. N 6-П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 27 июня 2005 г. N 231-О и от 1 декабря 2005 г. N 428-О)» <9>. ——————————— <9> См. сноску 1.
Таким образом, давая в целом положительную оценку самому факту облечения в закон федеральных норм предоставления жилья военнослужащим, обратим внимание на упомянутые юридико-технические изъяны, допущенные при этом. Законодатель сделал, по В. И. Ульянову, шаг вперед и два шага назад.
