(Елсуков С. Н.) («Военно-юридический журнал», 2012, N 6)
О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О НАКОПИТЕЛЬНО-ИПОТЕЧНОЙ СИСТЕМЕ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ»
С. Н. ЕЛСУКОВ
Елсуков С. Н., начальник юридического отдела государственного бюджетного учреждения социального обслуживания Московской области «Областной центр социальной адаптации военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей».
1 января 2012 г. исполнилось семь лет с начала действия накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (далее — НИС). Правовое регулирование функционирования НИС осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (далее — Закон о НИС), постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение Закона о НИС. Преамбула Закона о НИС гласит, что закон устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Структура Закона о НИС содержит семь глав и тридцать шесть статей. Первая глава определяет общие понятия накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, предмет и цель правового регулирования накопительно-ипотечной системы. Вторая глава регулирует организационные основы накопительно-ипотечной системы. В третьей главе регламентируются вопросы участия военнослужащих в накопительно-ипотечной системе. Четвертая глава регулирует вопросы получения и погашения целевых жилищных займов. Пятая и шестая главы посвящены вопросам инвестирования накоплений для жилищного обеспечения и государственному контролю в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения. Первые четыре главы насчитывают пятнадцать статей, пятая глава — восемнадцать статей, шестая глава — две статьи, и последняя седьмая глава содержит одну небольшую статью о моменте вступления в силу Закона о НИС. Таким образом, на две главы, содержащие правовое регулирование вопросов инвестирования накоплений для жилищного обеспечения и государственного контроля в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения, или, согласно преамбуле Закона о НИС, на экономические основы накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, приходится почти две трети содержания Закона о НИС. Исследование структуры Закона о НИС порождает вопрос об обоснованности подобной диспропорции в направлениях правового регулирования закона. Анализ публикаций по вопросам функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих показывает, что практически все из них посвящены вопросам участия военнослужащих в накопительно-ипотечной системе и предоставления целевого жилищного займа <1>. Мы приносим извинения авторам статей о накопительно-ипотечной системе, не упомянутых в ссылке, в силу ограниченного объема журнальной статьи. Статей, затрагивающих экономические основы накопительно-ипотечной системы, вопросы инвестирования накоплений для жилищного обеспечения и государственного контроля в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения, значительно меньше, многие из указанных статей содержат лишь ссылки на Закон о НИС как пример правового регулирования инвестиционных отношений в Российской Федерации и не исследуют экономические основы накопительно-ипотечной системы <2>. ——————————— <1> См., например: Воробьев Е. Г. Правовая идеология накопительно-ипотечной системы: жилищное обеспечение военнослужащих или государственный откуп от него // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 10; Воробьев Е. Г. Краткий научно-практический (тематический) комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5; Савин И. Г. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 2; Воробьев Е. Г. К вопросу о правах членов семьи военнослужащего — участника накопительно-ипотечной системы на приобретаемое с помощью государства жилое помещение // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 9; Павлова А. В. Актуальные вопросы практической реализации накопительно-ипотечной системы для военнослужащих // Военно-юридический журнал. 2010. N 8; Елсуков С. Н. О праве супруги (супруга) военнослужащего на жилое помещение, приобретенное в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 4 и др. <2> См., например: Кирьянов А. Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Сущность и понятие конфликта интересов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1; Сокол П. В. Инвестиции в жилищное строительство: понятие и правовые формы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 1; Кузичев С. Страхование имущественных интересов, связанных с нарушением договорных обязательств // Корпоративный юрист. 2010. N 11; Ершов А. А. Обязательный и инициативный аудит: проблемы правового регулирования // Предпринимательское право. 2010. N 4; Дышекова А. М. Государство и современное ипотечное кредитование // Общество и право. 2010. N 1; и др.
Таким образом, в публикациях, посвященных накопительно-ипотечной системе, также наблюдается диспропорция, но уже обратного свойства. Указанная диспропорция вполне объяснима. И авторов, и самих военнослужащих в первую очередь интересуют насущные, практические вопросы функционирования накопительно-ипотечной системы, непосредственно связанные с реализацией права на жилище: порядок участия в накопительно-ипотечной системе, исключение из числа участников, основания возникновения права на использование накоплений, порядок реализации этого права, порядок получения целевого жилищного займа, порядок его использования и т. д. Вопросы, связанные с экономическими основами функционирования накопительно-ипотечной системы, интересуют ее участников в гораздо меньшей степени, что вполне объяснимо. В соответствии со ст. 6 Закона о НИС субъектами отношений по формированию и инвестированию накоплений для жилищного обеспечения являются федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, уполномоченный федеральный орган, специализированный депозитарий, управляющие компании, кредитные организации и брокеры. Участники накопительно-ипотечной системы в число субъектов не входят, в отношениях по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения, определению объектов инвестирования, управлению накоплениями не участвуют. Помимо этого, статьи Закона о НИС, посвященные правовому регулированию инвестирования накоплений для жилищного обеспечения, изобилуют специальными терминами, понятиями и крайне тяжело воспринимаются даже специалистами, не говоря уже о «простых» участниках накопительно-ипотечной системы. В то же время российскому законотворчеству известны примеры, когда для регулирования сложных, разноплановых отношений применяется иная юридическая техника. Рассмотрим, например, структуру российского пенсионного законодательства. В настоящее время в систему российского пенсионного законодательства входят Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федеральный закон от 01.04.1996 N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», Закон РФ от 12.02.1993 N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Федеральный закон от 06.03.2001 N 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Из приведенного перечня следует, что законодатель осуществил правовое регулирование пенсионных отношений по их отдельным направлениям и по различным категориям субъектов пенсионных отношений в нескольких федеральных законах. В частности, вопросы инвестирования вынесены в отдельный Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Указанный Закон имеет структуру, схожую с пятой и шестой главами Закона о НИС, что объясняется схожими финансовыми механизмами инвестирования накоплений. Подобный подход, заключающийся в выделении отдельных групп отношений, в частности отношений по инвестированию накоплений в отдельный закон, представляется обоснованным и целесообразным и для правового регулирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Одновременно за счет изъятия из Закона о НИС статей, содержащих правовое регулирование инвестиционных отношений, целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении Закона о НИС статьями, содержащими более подробное правовое регулирование вопросов участия военнослужащих в накопительно-ипотечной системе и вопросов ипотечного кредитования. Как отмечалось выше, вопросам предоставления и погашения целевого жилищного займа посвящены всего две статьи Закона о НИС. Между тем именно это право наиболее востребовано участниками накопительно-ипотечной системы в настоящее время. В соответствии с отчетом федерального государственного казенного учреждения «Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих» (ФГКУ «Росвоенипотека») в 2011 г. выдано 13520 целевых жилищных займов <3>. Из выступления руководителя ФГКУ «Росвоенипотека» Владимира Сергеевича Шумилина следует, что с начала функционирования накопительно-ипотечной системы более 25 тыс. военнослужащих приобрели квартиры <4>. Эти сделки осуществлялись также в рамках ипотечной составляющей накопительно-ипотечной системы. ——————————— <3> URL: http://rosvoenipoteka. ru <4> Московский Комсомолец. 2012. 29 марта. N 25903.
Между тем собственно ипотечное кредитование в рамках накопительно-ипотечной системы не является предметом правового регулирования не только Закона о НИС, но и подзаконных нормативных правовых актов. По сути, 25 тыс. сделок были осуществлены в рамках программы ипотечного кредитования «Военная ипотека», разработанной ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК). Программа является коммерческим продуктом, ее реализация позволила решить жилищные проблемы тысяч военнослужащих, за что АИЖК пользуется заслуженным уважением военнослужащих. Однако представляется, что отношения по ипотечному кредитованию в рамках накопительно-ипотечной системы должны быть предметом специального правового регулирования, предоставляющего участникам НИС и четкие правила поведения, и одновременно гарантии безопасного совершения сделок. Законодатель как бы признал специальный характер участников НИС, признал особый вид отношений, существующих в накопительно-ипотечной системе, и в то же время отказался от признания этого специального статуса на самом важном этапе функционирования системы — на этапе фактического приобретения жилых помещений на средства ипотечного кредита. Какими бы соображениями ни руководствовался законодатель, отказываясь от специального правового регулирования выдачи ипотечного кредита и приобретения жилого помещения на эти средства, эти соображения нельзя признать обоснованными в первую очередь с позиции защиты прав и законных интересов военнослужащих — участников накопительно-ипотечной системы. Также представляется целесообразным конкретизировать в Законе о НИС правовой статус жилого помещения, приобретаемого в рамках накопительно-ипотечной системы. Несмотря на кажущуюся ясность этого вопроса, целевой характер денежных средств для приобретения жилого помещения, именной, неразрывно связанный с участником накопительно-ипотечной системы характер договоров, заключаемых в процессе приобретения жилого помещения, практика применения Закона о НИС выявляет проблемы, связанные с определением собственника жилого помещения. Эти проблемы возникают в случае расторжения брака военнослужащим — участником НИС и раздела жилого помещения, приобретенного на средства накопительно-ипотечной системы и собственные средства супругов. Судебная практика по делам такого рода складывается достаточно неоднозначно, и во избежание споров можно было бы на уровне закона закрепить невозможность установления долевой собственности бывших супругов на жилые помещения, приобретенные в рамках накопительно-ипотечной системы. Права второго супруга при таком подходе не нарушаются, т. к. он вправе заявить требование о выплате своей доли совместных денежных средств. Безусловно, перечень проблемных вопросов накопительно-ипотечной системы, поставленных в настоящей статье, не является исчерпывающим и закрытым. Но и поставленных вопросов достаточно, чтобы признать структуру Закона о НИС далекой от совершенства и нуждающейся в существенной переработке. Возможно, в процессе обсуждения проблемных вопросов накопительно-ипотечной системы всеми заинтересованными лицами появятся новые предложения по совершенствованию указанной структуры. Тем более что законодатель явил нам пример подобного совершенствования, когда две статьи Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», регулирующие вопросы денежного довольствия военнослужащих, были конкретизированы в отдельный Федеральный закон от 07.11.2011 N 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат».
