(Гэрэлчулуун Х.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 11)
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА МОНГОЛИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Х. ГЭРЭЛЧУЛУУН
Гэрэлчулуун Х., соискатель Академии управления МВД России.
На каждом этапе развития монгольского общества складывались сложные миграционные ситуации или фиксировались конкретные миграционные события, которые требовали законодательного вмешательства со стороны государства. Историко-правовой анализ, эволюция и развитие законодательства Монголии о миграции наглядно демонстрируют взаимосвязь между кардинальным изменением политической, экономической и социальной жизни в обществе и развитием правовой его культуры.
At each stages of development of Mongolian society there were difficult migration situations or there were fixed concrete emigrational events which required interference of the state. Historical-law analysis, evolution and development of legislation of Mongolia on migration demonstrate connection between the change of political, economic and social life in the society and development of legal culture <*>. ——————————— <*> Gerelchuluun KH. Historical-law an alysis of legislation of Mongolia in the sphere of migration.
Глубокие изменения, происходящие в мире на рубеже XX — XXI вв. и связанные с резким возрастанием роли науки, образования, технологического прогресса в развитии национальных экономик, существенно усиливают значение тех факторов, которые влияют на изменение характера человеческой деятельности. При этом в современных условиях важнейшими факторами, определяющими динамику социально-экономических процессов, выступают мобильность и миграция населения <1>. ——————————— <1> См.: Метелев С. Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2006. С. 5.
Миграция как социальный феномен, порожденный объективной реальностью развития земной цивилизации, сопровождала человечество на протяжении всей его истории, хотя и имела в разное время неодинаковую природу. Описывая древнейшую историю Центральной Азии, где, собственно, расположена современная Монголия, А. П. Окладников писал: «Это столь чудовищная, столь же грандиозная как по их территориальным масштабам, так и по громадности человеческих масс история переселений и вторжений центрально-азиатских скотоводческих народов, с одной стороны, на восток — в Китай и Индию, с другой — в Европу. В отличие от земледельческих народов, неразрывно связанных с обрабатываемыми землями или земельными пространствами, скотоводы могли под давлением стихий природы, в случае длительной засухи и бескормицы, покидать одни области и уходить в другие» <2>. ——————————— <2> Окладников А. П. Первобытная Монголия // К вопросу древнейшей истории Монголии. Улан-Батор (далее — УБ). Издательство Академии наук МНР, 1964. С. 4.
Исторические факты свидетельствуют о том, что племена и народы, населявшие Центральную Азию, обладали высокой степенью мобильности, т. е. повышенной потенциальной способностью населения совершать необходимые перемещения под воздействием каких-либо причин. Они были подвижными, способными к быстрому передвижению. Систематические перемещения отдельных групп населения обусловливались главным образом характером производства и кочевым укладом жизни. В те времена общественные отношения, складывавшиеся в сфере миграции населения, мы полагаем, регулировались общественным самоуправлением и обычаями, традициями, т. е. нормы обычного права служили средством регулирования миграционных процессов. В 1206 г., с созданием Монгольской империи и последующим завоеванием ее правителями обширных территорий Азии и Европы, впервые установились постоянные прочные торгово-экономические связи между восточными и западными странами, появилась возможность свободного и безопасного путешествия для торговцев и посланников. По мнению некоторых историков, объединение разрозненных племен и народов под одним началом на основе глобальной идеи «единая земля и единое солнце», по сути, послужило мощным толчком к раннему глобализационному процессу <3>. ——————————— <3> Заанхуу Ж. Созидательно-восстановительная деятельность Чингисхана и проблемы глобализации: Автореф. дис. … д-ра ист. наук. УБ, 2007. С. 23.
Во времена правления Угэдэй-хана (1229 — 1241 гг.), когда территория Монгольской империи достигла максимальной величины, была развернута сеть почтово-курьерской службы, называвшейся уртоном, который, безусловно, инициировал миграционные потоки Востока и Запада, тем самым создавая условия для развития военно-политических, торгово-экономических и этнокультурных связей народов <4>. ——————————— <4> Намжим Т., Ендонсурэн Д. Транспортные сообщения Монголии. УБ, 2005. С. 63.
Таким образом, эпохи кочевников, как называли основатели марксизма периоды вторжения гуннов в Европу и завоевательных походов XIII — XIV вв., своими миграционными потоками оказывали огромное влияние на дальнейший ход всемирно-исторических по их масштабу событий, в которых сталкивались и ассимилировались народы Азии и Европы. В эпоху Великой Монгольской империи миграционные процессы, как внутренние, так и внешние, регулировались, как указывают исторические источники, ханскими указами и нормами Великой Ясы. Сохранившиеся в различных летописях фрагменты Ясы содержат нормы государственного, административного, уголовного, гражданского, обычного права, нормы военного законодательства, а также положения о торговле, налогах, повинностях, религии, переселении и пр. Как памятник феодального права Великая Яса утверждает абсолютную власть монгольского хана над своими подданными. Так что суровые требования Гуюк-хана — «исполнять мою волю; являться, куда позову; идти, куда велю; предать смерти всякого, кого назову» — вполне оправдываются Ясой <5>. ——————————— <5> Халха джирум. Сводный текст и перевод Ц. Ж. Жамцарано, подготовка текста к изданию, редакция перевода, введение и примечания С. Д. Дылыкова. М.: Наука, 1965. С. 6.
Что касается миграции Средневековья и более позднего периода Монголии, то и здесь мы также обнаруживаем факты перемещения нации и малых народностей Монголии уже в региональном масштабе, за исключением переселения калмыков в волжские степи. Так, в начале XVII в. маньчжуры, жившие на севере-востоке нынешнего Китая, неожиданно быстро стали набирать силу. В 1636 г. маньчжуры присоединили к себе Внутреннюю Монголию. После захвата Пекина в 1644 г. они, основав династию «Цин», обратили внимание на север в сторону Монголии. В результате конфликтов между халхами и ойратами, а также умелого разжигания ссоры со стороны Тибета маньчжуры сумели в 1696 г. присоединить к себе Внешнюю Монголию <6>. Расколовшиеся ойраты после многолетнего вооруженного противостояния в 1755 г. были присоединены к Цинской империи, что стало причиной вынужденного переселения калмыков на европейский континент. ——————————— <6> Баабар Б. История Монголии. УБ, 2006. С. 26.
С 1640 г. на территории Монголии, главным образом среди ойратов-монголов, а также среди волжских калмыков, переселившихся в Россию, действовали нормы Монголо-Ойратского Великого уложения <7>. Так, в первом дополнении в данное Уложение, внесенном Галданом хунтайджи, указано: ——————————— <7> Монголо-ойратские законы в сокращенном и несколько измененном виде действовали в Калмыкии вплоть до Октябрьской революции 1917 г. См.: Халха джирум. М., 1965. С. 10.
«Статья 4. Пусть соберет кто моих подданных, уехавших на чужбину, пусть они поживут отдельным отоком, отдельным аймаком» <8>; ——————————— <8> Алтангэрэл Т. Монголо-ойратские законы и их исследования. УБ, 1998. С. 70.
«Статья 10. Если кто-либо подастся на чужбину, самовольно покинув свой оток <9>, то взять с него и также со старейшины девяток <10>. Если кто поймает беглого, то должен получить со старейшины коня, из прочих лиц по одному барану с каждой семьи» <11>. ——————————— <9> Административная единица, феодальный удел, в котором объединялось определенное число аилов. Во главе каждого отока стоял даруга — старшина. <10> Девяток — основная единица штрафа скотом по данному закону. В состав одного девятка, как правило, входили четыре бода (т. е. крупный рогатый скот) и пять овец. <11> Алтангэрэл Т. Указ. соч. С. 71.
Позднее, начиная с 1709 г., на территории Монголии начали действовать нормы Халха джирума, включавшего все основные законы и постановления, принятые в 1709 — 1770 гг. на съездах крупнейших монгольских чиновников. Халха джирум содержал некоторые нормы, касающиеся миграции населения. К примеру, в Уложении пятого Вачирай Тушету-хана 1709 г.: «Статья 14. Всякий путешественник, отправляясь в путь более чем на одни сутки, должен предварительно известить об этом доброго человека, не состоящего с ним в родстве. Прибывшую родню также следует отправлять, сообщив предварительно доброму человеку. Кто возвращается из поездки домой, тот пусть, прежде чем зайти к себе, известит доброго человека и покажется ему» <12>. ——————————— <12> Халха джирум. С. 83.
В Уложении 1718 г.: «Статья 2. На каждые десять человек одного поставить даругой. Кто из этого десятка уезжает на расстояние более двадцати суток езды, тот должен предварительно доложить об этом шандзотбе. Если не доложит, то считать его ослушником приказа. При поездке на расстояние менее двадцати суток должно испросить согласия даруги, шуленги, дэмчи и старосты своего десятка. Если кто поедет, не сообщив им, то взять с него штраф ба — коня-трехлетку» <13>. ——————————— <13> Халха джирум. С. 85.
В Уложении 1728 г.: «Статья 29. Если нойон не задержит беглого, уходящего на чужбину, то взять с него восемь коней-четырехлеток да еще верблюда. Если сайт, непосредственно ведающий этим делом, не задержит беглого, то взять с него шесть коней-четырехлеток да еще пятилетнего коня. Если не задержит рядовой чиновник, то взять с него четырех коней-четырехлеток да еще четырехлетнего коня. Если податной человек не задержит, то взять с него трех коней-трехлеток» <14>. ——————————— <14> Там же. С. 53.
«Статья 30. Если нойон не задержит беглого, прибывшего с чужбины, то взять с него семь коней-четырехлеток, а если это будет сайт, находящийся на государственной службе, то взять трех лошадей-трехлеток, если рядовой чиновник, то взять двух коней-трехлеток, если податной человек, то взять одну корову-трехлетку» <15>. ——————————— <15> Там же. С. 53.
«Статья 31. Если нойону возвращается из чужого хошуна его прежний подданный со своей женой, детьми, юртой и скотом, то препятствий ему не чинить. Если кто окажет препятствие, то взять с него штраф ба — одного коня. А если кто совершит нападение и отберет его имущество и скот или побьет, то поступить по уложению о нападении и побоях» <16>. ——————————— <16> Там же. С. 53 — 54.
В дополнении в Уложение 1728 г.: «Статья 27. Если въезжающие в страну переселенцы (орогчины) на далеком пути покинут в безлюдном месте заболевшего товарища, не оказав ему помощи, и тот человек умрет, то с виновного взыскать верблюда и один девяток бодо, а если выздоровеет, взять двух пятилетних или четырехлетних коней. Все взятое отдать заболевшему, а в случае его смерти разделить поровну между товарищами по очагу. Если среди указанных выше людей были посланцы, то взыскать с них пятилетнего коня в пользу их нойонов. С каждого из прочих лиц взять по одному коню-трехлетке и отдать нойонам. Если же кто-либо из них оставался с больным для оказания помощи, то каждому оставшемуся дать по одному коню-трехлетке» <17>. ——————————— <17> Там же. С. 75.
В Уложении 1736 г.: «Статья 34. Шабинары гэгэна и монастырские стражники могут кочевать повсюду где им угодно, за исключением ставки нойонов и запретных мест» <18>. ——————————— <18> Там же. С. 48.
В Положении о взаимоотношениях между духовенством и миром 1746 г.: «Статья 14. Приехавшие из Тибета, Китая или других стран лекари и астрологи, если они в действительности являются таковыми и не посвящены в монашеский сан, подчиняются уставу монастыря и, согласно ему, освобождаются от повинностей. При уходе берут с собой лишь лично заработанное и не подлежащее обложению. Подобные иноязычные люди не предоставляют никому подвод и довольствия, за исключением посланцев, едущих по трем делам» <19>. ——————————— <19> Там же. С. 66.
«Статья 17. Если прибывший со стороны монах тойн совершит большое преступление или мелкий проступок, то вернуть его туда, откуда он прибыл. Если его будет задерживать нойон, то взять с нойона девять алданги <20>, а если задержит простолюдин, то взять с него одного коня» <21>. ——————————— <20> Единица штрафа скотом. <21> Халха джирум. С. 67.
«Статья 21. Ламы или монастырские хувараки и другие монахи, прибывающие со стороны для получения образования и для других благих дел или пропитания, свободны располагать собой, если они не связаны договорными обязательствами» <22>. ——————————— <22> Там же. С. 68.
«Статья 22. Прибывающие из Тибета и других стран монахи, независимо от того, имеют ли они или не имеют договорные отношения, должны согласовать свои поступки с уставом общины» <23>. ——————————— <23> Там же. С. 68.
«Статья 23. Прибывающие же из других стран немонахи, подвизающиеся в добрых деяниях, такие, как заклинатели, лекари, астрологи и др., ввиду того что их деятельность полезна обществу и, кроме того, они являются чужеземцами, приравниваются к перечисленным выше лицам» <24>. ——————————— <24> Там же. С. 68.
Во время правления Маньчжурии в Пекине функционировало Министерство по делам Монголии «Джурган», посредством которого устанавливались отношения между Монголией и Маньчжуро-Китайской империей. Начиная с середины XVIII в. на территории Монголии были введены в действие маньчжурские законодательные акты, так называемые Монгольское уложение и Нормативно-правовые акты Министерства по делам внешней Монголии. Эти нормативные акты в самом деле преследовали цель ослаблять влияние монгольского законодательства — Халха джирума. Нормами указанных маньчжурских законов запретили всякие отношения монгольских граждан с китайцами, чтобы предотвратить китаизацию монголов. Китайским торговцам разрешалось только на короткое время и по определенному маршруту приезжать в Монголию и запрещалось здесь жить постоянно и проводить любую другую деятельность, кроме торговли. Приезжающим в Монголию полагались въездные документы (визы). В 1718 г. появилось даже правовое положение, запрещавшее монголам отдавать верблюдов русским и китайским торговцам для перевозки их товаров. Появление данного запрета объясняется прежде всего стремлением маньчжурских властей воспрепятствовать развитию торговых отношений между Монголией, Россией и Китаем. Мирная торговля, несомненно, способствовала укреплению дружбы между народами этих стран, что не входило в расчеты маньчжурских правителей. Они были заинтересованы в изоляции Монголии от внешнего мира, всячески ее оберегали от проникновения российского влияния и после уточнения в 1725 г. границ Маньчжурской империи с Россией вовсе запретили русскую торговлю с Монголией <25>. ——————————— <25> Там же. С. 110.
Маньчжурские законодательные акты жестко регулировали процессы внутренней миграции населения Монголии. Так, ст. 2 т. 5 Монгольского уложения гласит: «Если кто, откочевав далеко, переселится за пределы наделенной территории Жаси, то штрафовать тайджи и прочих привилегированных лиц годичным жалованьем. С тайджи, тавнана, не получающих жалованье, взыскать 50 лошадей. С простолюдина взять все его имущества, включая его самого, юрту и скот» <26>. ——————————— <26> Баярсайхан Б. Монгольское уложение (Сравнительное исследование). УБ, 2001. С. 231.
Таким образом, законодательные акты, действовавшие в Средние века и более поздние периоды на территории Монголии, устанавливая особый государственный статус (например, вассальная провинция Маньчжурской империи Цин с особыми правами, позднее автономия с особыми правами под китайским сюзеренитетом) и особое правовое положение иностранным гражданам, служили важным средством для регулирования процессов внешней и внутренней миграции. Анализируя вышеприведенный исторический обзор нормативных актов, относящихся к XIII — XIX вв., а также другие исторические источники, можно констатировать, что уже в те годы Монголия располагала довольно развитой системой законодательства, которое способствовало относительно эффективному регулированию миграционных процессов как внутри страны, так и за ее переделами, жестко пресекая любые незаконные передвижения населения. Нормы законодательства, особенно действовавшего во времена маньчжурского правления, явились настоящим законодательным барьером, удерживающим миграционные напоры извне, при этом поддерживая полезную монгольскому обществу иммиграцию, служили весомым фактором обеспечения суверенитета государства и его развития. В конце XIX — начале XX в. с развитием капиталистического производства основными причинами миграции населения в большинстве стран мира становятся экономические. Переселения в основном были связаны с поиском средств к существованию <27>. Особенностью миграции Монголии первой половины XX в., как и России, стали военно-политические или политические причины. Так, значительное влияние на миграционные процессы в Монголии оказывали народная революция 1921 г., национализация собственности крупных феодалов, раскулачивание священнослужителей и кооперативные движения 1930-х годов, вызвавшие массовые перемещения населения. Немалая часть населения приграничных с Китаем аймаков покидала насиженные веками места, став вынужденными переселенцами в Китай, Тайвань, Австралию и Америку, где их потомки продолжают жить и поныне. ——————————— <27> Зинченко Н. Н. Миграция населения. Теория и практика международно-правового регулирования. М.: Внешторгиздат, 2003. С. 9.
В свою очередь, примерно в этот же период, в 1917 — 1947 гг., Монголия несколько раз стала свидетелем иммиграционных потоков. Так, после Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г. через монгольскую границу перешли беженцы из России, в основном российские белогвардейские офицеры и солдаты, промышленники и торговцы, определенная часть которых выбрала Монголию местом постоянного проживания, где они имеют вид на жительство до сегодняшних дней. С 1918 г. началась также миграция бурятов из России в Монголию. В 1921 г. было заключено двустороннее соглашение между монгольским Правительством и советской властью, разрешавшее свободное переселение бурятов в Монголию. В 1923 г. в монгольском Правительстве был создан комитет по делам бурятов и образованы административно-территориальные структуры для бурятов, переселившихся из России. Только в 1924 г. по решению, вынесенному на Первом съезде Государственного собрания, получили гражданство Монголии 16 093 переселенцев-бурятов из 4316 семей <28>. ——————————— <28> Баянтор М., Нямдаваа Г., Баярмаа З. Демографический процесс в Монголии // Демографический журнал Монголии. 2004. N 10. С. 72.
Крупные, по масштабам Монголии, иммиграционные потоки пришлись из Китая, сначала по экономическим, затем — по политическим причинам. Самым значительным из них, безусловно, является переселение казахов из Синьцзян-Уйгурии, автономного края КНР. В 1860 — 1914 гг. этнические казахи переселились в западную часть Монголии, образовав административно-территориальную структуру — Баян-Улгийский аймак. В период построения социализма (1940 — 1990 гг.) в Монгольской народной республике подвижность населения строго контролировалась административными органами, что объяснялось политическими интересами государства. Миграционные перемещения в социалистический период крайне редко были связаны с интересами конкретных людей. Как в СССР и других странах социалистического лагеря, они носили организованный плановый характер и были подчинены стратегическим целям развития экономического потенциала страны. В 1940 — 1960 гг. в МНР развернулись широкие по размаху кампании по освоению целинных земель, созданию индустриальных центров и т. п., которые, естественно, осуществлялись с большой миграцией населения, особенно молодежи. В связи с вышеизложенным нужно заметить, что в МНР граждане по политическим и другим соображениям не могли реализовывать свои права, предусмотренные Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. Они даже не подозревали о существовании таких норм, как: «Статья 13.1. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства»; «Статья 13.2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну»; «Статья 14.1. Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем»; «Статья 15.2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». И все это несмотря на то, что Монголия в 1961 г. присоединилась к Организации Объединенных Наций (ООН), став ее полноправным членом. В этот же период в рамках социалистической интеграции постоянно пребывало в МНР большое количество зарубежных специалистов из стран социалистического лагеря, которые, по сути, были высококвалифицированными трудящимися мигрантами. А стихийные массовые или индивидуальные миграционные потоки, как эмиграционные, так и иммиграционные, в годы построения социализма почти прекратились ввиду полной закрытости монгольского общества. Случались только нелегальные переходы границы МНР отдельными гражданами КНР, которым в последующем предоставлялись политическое убежище и защита от преследования. С конца 1980-х годов под влиянием процесса перестройки в СССР и почти одновременно реализовавшихся демократических преобразований в социалистических странах в Монголии началась постепенная трансформация политической системы, связанная с отказом от принципов тоталитарного социализма и стремлением построить в стране демократическое, гражданское общество. Трансформация политической системы, в свою очередь, вызвала реформу социально-экономической системы, которая предполагала переход от командно-административной, централизованной плановой экономики к свободной рыночной. Таким образом, в Монголии, как и в других постсоциалистических странах, начался так называемый переходный период. Переходный период в Монголии протекал в сложных политико-экономических условиях, особенно первый этап (1990 — 1993 гг.), иногда называемый шоковым, характеризовался резким спадом производства, инфляцией, безработицей и обнищанием населения <29>. ——————————— <29> Цэцэгмаа О., Гуров М. П. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. СПб., 2008. С. 22.
Таким образом, в Монголии создались идеальные условия для миграции населения, другими словами, начали действовать факторы, в данном случае социально-экономические, которые порождали, инициировали и активизировали процессы передвижения больших масс в поисках средств к существованию. В формировании миграционных потоков в Монголии не последнюю роль играли и эколого-географические факторы. Так, из-за засух и бескормицы, случившихся в 1994 — 1995 и 2000 — 2001 гг., и огромного количества падежа скота многие сотни семей-скотоводов остались без средств к существованию. Это и другие обстоятельства подтолкнули их покидать родные места. Начался миграционный процесс в центральные районы страны, где сосредоточены крупные промышленные объекты. Миграция сельских жителей в большие населенные центры, в первую очередь в столицу, наращивала демографическую нагрузку на земельные, водные, энергетические ресурсы, тем самым усугубляла общее социально-экономическое положение в стране. Самыми негативными последствиями, причиненными внутренней миграцией в центральные районы, оказались деструктуризация экономики и всплеск теневой экономической деятельности <30>. ——————————— <30> Там же. С. 78.
Этнические и этнопсихологические факторы также проявили себя в Монголии. Указанные факторы проявились в основном в повышении этнического самосознания, желании свободно исповедовать этническую религию и стремлении на этническую родину, в связи с геополитическими обстоятельствами — созданием Республики Казахстан. Эмиграционный процесс начался выездом из страны этнических казахов по трудовым контрактам в Республику Казахстан. Процесс трудовой миграции продолжается и сегодня, только теперь наши граждане-казахи уезжают на историческую родину на постоянное проживание, приняв гражданство Республики Казахстан. С выездом из страны казахов начали возникать проблемы демографического и экономического характера в масштабе региона. Считается, что монголы — народ с высоким уровнем риска. Это психологическое качество обусловило занятие рискованными бизнесами. В 90-е годы, до налоговых ограничений, граждане МНР занимались ввозом подержанных автомобилей из Японии, Германии и Чехословакии и вывозом их в Китай. Данный бизнес является очень рискованным, сопряженным с нелегальным пересечением границ, привлечением на свою сторону пограничников, таможенников, т. е., как видим, речь здесь идет о криминальной миграции. По данным правоохранительных органов Монголии, наблюдается некоторый рост количества преступлений, совершаемых иностранными гражданами. Так, в последние годы резко возросло число наркопреступлений, в которых замешаны иностранцы. Согласно статистике органов исполнения наказания Монголии, почти четверть наркопреступников в Монголии являются иностранными гражданами, в том числе граждане Российской Федерации — 10,7%, Китайской Народной Республики — 3,5%, Казахстана — 2,3%, Молдовы — 2,3%, Пакистана — 1,1% <31>. ——————————— <31> Мунхболд Ж. Уголовно-правовые и криминологические проблемы незаконного изготовления, приобретения, хранения, перевозки, пересылки либо сбыта наркотических средств и психотропных веществ (по законодательству Монголии): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 116.
При этом необходимо обратить внимание на то, что среди граждан Монголии и лиц без гражданства, привлеченных к уголовной ответственности, выращиванием наркотикосодержащих растений занимались в основном лица китайской национальности, а сбором дикорастущих растений наркотического свойства — граждане России <32>. ——————————— <32> Там же.
В последние годы правоохранительные органы все чаще сталкиваются с фактами совершения преступлений на территории Монголии организованными преступными группировками из Южной Кореи, КНР. Преступники-гастролеры, являющиеся в основном членами ОПГ этих стран, совершают преступления, как правило, в отношении своих сограждан. Новые международные отношения, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении иммиграционного контроля сделали монгольскую территорию более свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Миграционная ситуация, сложившаяся в последние годы в Монголии, в полной мере подтвердила известный тезис о том, что «сейчас международной миграцией охвачено и затронуто больше стран, чем когда-либо ранее. И их уже нельзя легко разделить на «страны происхождения» и «страны назначения». Многие из них входят в обе категории. Страны, которые весьма различны в других аспектах, сталкиваются со сходными проблемами миграции» <33>. ——————————— <33> Из выступления Генерального секретаря ООН на Генеральной Ассамблеи ООН, октябрь 2006 г.
В настоящее время количество нелегальных, незарегистрированных иммигрантов во много раз превышает официальную статистику. На наш взгляд, современную иммиграционную ситуацию Монголии красноречиво характеризует такой факт: по официальным данным, в текущем учете иммигрантов находятся граждане более чем из 70 стран мира, значительная часть которых являются гражданами КНР. Численность трудовых иммигрантов из КНР и передвижение их внутри страны вышли из-под контроля официальных органов. На этой почве процветает коррупция в правоохранительных, паспортно-визовых и иммиграционных органах. По сведениям правоохранительных органов Монголии, в различных регионах КНР сложились устойчивые группы лиц, занимающиеся организацией нелегальной переправки незаконных мигрантов через территорию Монголии в Россию, затем в европейские страны. Таким образом, создавшаяся миграционными процессами ситуация в Монголии привела к необходимости законодательного их урегулирования и созданию нормативно-правовой базы внешней миграции и миграционных процессов в Монголии. Так, за сравнительно короткий промежуток времени (с 1991 г. по настоящее время) в Монголии принят и введен в действие целый ряд нормативно-правовых актов, в какой-то степени регулирующих правовые отношения, связанные с миграцией населения. Основным законодательным документом, обеспечивающим права мигранта, безусловно, является Конституция Монголии 1992 г., провозглашающая построение в стране гуманного, гражданского демократического общества и гарантирующая защиту прав и свобод человека. Так, согласно Конституции Монголии гражданин, кроме прочих, обладает и «правом на свободу передвижения, выбор временного или постоянного местожительства в пределах Монголии, на выезд за границу, проживание за границей, возвращение на свою родину. Право на выезд за границу и проживание за границей может быть ограничено лишь законом в целях обеспечения национальной безопасности и безопасности населения, охраны общественного порядка» (п. 18 ст. 16). Кроме Конституции, как показывает анализ (по состоянию на февраль 2009 г.), в Монголии действуют 139 Законов Монголии, 7 подзаконных актов, 18 ведомственных нормативных актов, где так или иначе упоминаются словосочетания «перемещение граждан», «регистрация граждан», «иностранные граждане и лица без гражданства». Характерной особенностью вновь принятого законодательства Монголии по проблемам миграции является то, что оно опирается на нормы общепризнанного международного права в области миграции, к которым государство присоединилось официально и взяло на себя обязательства по их выполнению. Законодательство Монголии, реализующее миграционную политику на нынешнем этапе, можно условно разделить на касающееся внутренней и внешней миграции. К первой группе следует отнести Закон Монголии «О регистрационном учете граждан» 1999 г., ко второй группе — Законы Монголии «О гражданстве» 1995 г., «О правовом положении иностранных граждан» 1993 г., «Об эмиграции и выезде граждан Монголии по личным делам за границу» 1993 г., «О предоставлении рабочей силы иностранным государствам, привлечении иностранной рабочей силы и специалистов» 2001 г. Кроме вышеперечисленных нормативных актов, начали действовать и монгольские международные договоры, заключенные с несколькими государствами, куда направляются основные потоки трудовых мигрантов. Реализация договоров, несомненно, служит дополнительным инструментом упорядочения процессов привлечения и предоставления рабочей силы и социальной защиты монгольских трудящихся-мигрантов, осуществляющих на законных основаниях трудовую деятельность за рубежом. Следует также заметить, что Монголия официально стала членом таких международных организаций, как Международная организация труда (МОТ), Международная организация по миграции (МОМ) и др., присоединилась к таким международным актам, как Всеобщая декларация прав человека, Устав Международной организации миграции, Конвенции Международной организации труда и т. п., которые гарантируют основные права и свободы мигрантов. Законом Монголии от 5 февраля 2008 г. ратифицирован Устав Международной организации по миграции (МОМ), принятый в 1951 г. и пересмотренный в 1989 г. Как известно, МОМ исходит из того, что гуманная и упорядоченная миграция отвечает интересам мигрантов и общества в целом. МОМ работает со своими партнерами в международном сообществе с целью: содействовать решению актуальных задач миграции; улучшать понимание проблем в области миграции; поощрять социальное и экономическое развитие с помощью миграции; утверждать человеческое достоинство и благополучие мигрантов. Таким образом, правовое обеспечение регулирования миграции, особенно внешней, изменилось в какой-то мере в лучшую сторону, что, безусловно, способствует оздоровлению миграционной ситуации в стране. Однако, как показывает анализ, нормативные акты, регулирующие процессы миграции в Монголии, характеризуются пробельностью, несогласованностью положений. Значительная часть миграции населения — а это более половины миграционных потоков в масштабе Монголии, как свидетельствует статистика, остается вне рамок правового регулирования. Речь здесь идет о временной, сезонной и маятниковой миграции, доля которых в силу различных факторов увеличивается с каждым годом. Вышеуказанный факт говорит о том, что действующие в Монголии нормативно-правовые акты в сфере миграции не в состоянии регулировать миграционные процессы, особенно внутренние, и (или) неэффективен механизм государственного регулирования миграции населения. Мы склонны предполагать, что миграционная система государства крайне неэффективна, ибо непродуманность и пробельность законодательных актов, регламентирующих деятельность государственных органов в сфере миграции, в конце концов привели к нынешним миграционным ситуациям в Монголии. Вот поэтому созданные государственные ресурсы не позволяют полноценно решать накопившиеся проблемы и создать условия, удерживающие миграцию в социально приемлемом русле. Таким образом, как свидетельствует историко-правовой анализ, эволюция и развитие законодательства Монголии о миграции наглядно демонстрируют взаимосвязь между кардинальным изменением политической, экономической и социальной жизни в обществе и развитием правовой его культуры.
