(Иванкина Т., Завгородний А.) («Трудовое право», 2010, N 3)
КОНКУРСНЫЙ ПОДБОР КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Т. ИВАНКИНА, А. ЗАВГОРОДНИЙ
Порядок формирования штата государственных гражданских служащих должен обеспечивать прием на работу наиболее квалифицированных кадров, способных выполнять функции государственного управления. Поступающие на государственную гражданскую службу должны соответствовать требованиям, вытекающим из особенностей государственной службы.
На гражданскую службу могут быть приняты граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, которые установлены для замещаемой должности. Правовое регулирование поступления на государственную гражданскую службу должно основываться на конституционном принципе равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе без какой-либо дискриминации (п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Необходимо учитывать также права гражданских служащих на должностной рост. Всем указанным требованиям в наибольшей мере соответствует конкурсный порядок поступления на государственную гражданскую службу, при котором служебный контракт заключается и акт о назначении издается по результатам конкурса на занятие вакантной должности гражданской службы. При конкурсном подборе кадров любой гражданин Российской Федерации и гражданский служащий, соответствующие установленным Законом требованиям, могут претендовать на вакантную должность в государственном органе, и решение принимается коллегиальным органом — конкурсной комиссией. Конкурсный порядок был закреплен в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 <1>. Последующее законодательство: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ <2>, Положение о конкурсе, утвержденное Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 <3>, и пришедшие им на смену Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <4> (далее также — Закон о гражданской службе) и Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 <5> (далее — также Положение о конкурсе), — развило систему правовых норм, регулирующих конкурсный порядок приема на гражданскую службу. ——————————— <1> САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5073. <2> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <3> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2868. <4> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <5> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.
В законодательстве, однако, оказались недостаточно проработанными некоторые нормы, непосредственно связанные с защитой прав участников конкурса. Это касается, в частности, правил о сроках подачи заявления об участии в конкурсе. Срок подачи заявления установлен п. 11 Положения о конкурсе: заявления могут быть поданы в течение 30 дней со дня объявления об их приеме. Нормативный акт не уточняет, идет ли речь о календарных или рабочих днях. Неопределенность усугубляется отсутствием указаний о порядке исчисления срока. Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 14 ТК РФ течение сроков начинается с календарной даты, которой определено начало возникновения соответствующих прав и обязанностей; согласно же ст. 191 ГК РФ течение срока начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало. Неопределенность момента начала — и, следовательно, момента окончания — срока подачи заявления об участии в конкурсе может вести к возникновению конфликтных ситуаций. Несвоевременное представление документов, необходимых для участия в конкурсе, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления являются основаниями для отказа в их приеме. Однако если эти нарушения допущены по уважительной причине, то руководитель государственного органа (представитель нанимателя) вправе перенести срок приема документов. При этом в Положении о конкурсе нет ни перечня уважительных причин, ни указаний на критерии, которыми должен руководствоваться руководитель. Таким образом, вопрос, принимать или не принимать документы, полностью передан на усмотрение руководителя. При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов. Для этого могут быть предусмотрены индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты (п. 19 Положения о конкурсе). Однако порядок проведения названных конкурсных процедур нормативными актами не установлен. Представляется целесообразным издание соответствующих методических рекомендаций, что повысило бы качество конкурсного отбора и снизило вероятность конфликтных ситуаций. Определенные сложности связаны с вопросами о правовом значении решения конкурсной комиссии и возможностях его обжалования. Правовое значение результатов конкурса на занятие вакантной должности гражданской службы определяется п. 1 ст. 22 Закона о гражданской службе и п. 23 Положения о конкурсе, согласно которым по результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя на вакантную должность и заключается с ним служебный контракт. Таким образом, решение конкурсной комиссии для представителя нанимателя порождает обязанность заключить с победителем конкурса служебный контракт и издать акт о назначении его на должность. В литературе предлагалась следующая формулировка решения конкурсной комиссии по результатам конкурса: «признать гражданина (гражданского служащего) победителем конкурса и рекомендовать назначить его на соответствующую должность гражданской службы» <6>. Такое предложение может дезориентировать практику, поскольку решение конкурсной комиссии носит не рекомендательный, а обязательный характер. ——————————— <6> Нуртдинова А. Ф., Ноздрачев А. Ф., Чиканова Л. А. Кадровику госслужбы. М.: МЦФЭР, 2006. С. 92.
Установив обязанность представителя нанимателя заключить служебный контракт с победителем конкурса, Закон не определил срока, в течение которого представитель нанимателя должен выполнить эту обязанность. Такой срок установлен Положением о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия <7>. Согласно п. 15 этого Положения орган, назначивший конкурс, заключает с победителем трудовой договор в месячный срок со дня определения победителя. Такой же срок мог бы быть установлен и для конкурса на замещение должности гражданской службы. Это внесло бы необходимую определенность в отношения между представителем нанимателя и победителем конкурса. В случае отказа или уклонения победителя конкурса от заключения служебного контракта в течение месячного срока представитель нанимателя приобретал бы право признать конкурс несостоявшимся и назначить повторный конкурс. ——————————— <7> Утв. Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373.
Претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с Законом о гражданской службе. Поскольку названный Закон предусматривает для гражданина, поступающего на гражданскую службу, единственный способ обжалования — возбуждение индивидуального служебного спора, надо считать, что именно этот порядок должен применяться при обжаловании решения конкурсной комиссии. Однако из определения индивидуального служебного спора как неурегулированных разногласий между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законодательства (ст. 69 Закона о гражданской службе) следует, что конкурсная комиссия как таковая не может быть субъектом служебного спора. Поэтому реально претенденты на вакантную должность, участвовавшие в конкурсе, могут обжаловать лишь решение представителя нанимателя, принятое по результатам конкурса. Так, могут быть обжалованы отказ представителя нанимателя от заключения служебного контракта с победителем конкурса, заключение служебного контракта вопреки решению конкурсной комиссии или при наличии нарушения процедуры проведения конкурса. Не лучшим образом решается в законодательстве вопрос о сфере применения конкурсного порядка формирования штатов государственных органов. К сожалению, развитие законодательства о гражданской службе пошло по пути ограничения сферы применения конкурсной процедуры. Если Положение о федеральной государственной службе 1993 г. вообще не содержало норм, ограничивающих применение конкурсного порядка, то Федеральный закон от 31 июля 1995 г. установил три группы должностей, назначение на которые производится без применения конкурсной процедуры. Закон о гражданской службе, принятый 27 июля 2004 г., еще более ограничил сферу применения конкурсного подбора кадров гражданских служащих, увеличив количество групп должностей, замещаемых без проведения конкурса, до шести и, кроме того, определив два случая, когда вопрос о применении или неприменении конкурса решается представителем нанимателя. По действующему Закону о гражданской службе конкурс не проводится при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», а также при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ. Не предусмотрено проведение конкурса при заключении срочного служебного контракта, при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, если гражданский служащий переводится с прежней должности в связи с состоянием здоровья, препятствующим исполнению прежней должности, а также при переводе на иную должность гражданской службы в связи с ликвидацией государственного органа или в связи с сокращением должностей гражданской службы. Конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню, утверждаемому Указом Президента РФ. По решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы. Таким образом, возможности конкурсного поступления на гражданскую службу существенно ограничиваются, конкурс перестает быть основным способом формирования кадров государственных органов. Прямое назначение на должности, относящиеся к категориям руководителей и помощников (советников), замещаемые на определенный срок полномочий, исключило из сферы применения конкурсного подбора кадров большую часть наиболее значимых ответственных групп государственных гражданских служащих. В связи с этим нужно напомнить, что назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе. Трудно понять, почему руководители государственных предприятий могут назначаться на должность по результатам конкурса, а руководители органов государственной власти должны назначаться без применения открытой конкурсной процедуры. Невозможно найти разумные объяснения отказу от проведения конкурса при назначении на должности, исполнение обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, или при заключении срочного служебного контракта. Как известно, избрание по конкурсу предшествует заключению трудовых договоров на замещение должностей научно-педагогических работников в высших учебных заведениях как в случае заключения трудового договора на неопределенный срок, так и при заключении срочного трудового договора <8>, и эта практика вполне себя оправдала. ——————————— <8> Статья 332 ТК РФ.
Отступлением от демократического принципа конкурсного подбора кадров гражданских служащих стала замена конкурсного подбора прямым назначением на должность гражданской службы из кадрового резерва. В соответствии с Законом о гражданской службе вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим, состоящим в кадровом резерве, в порядке должностного роста гражданского служащего и только при отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу. Формированию резервов управленческих кадров в последнее время в обществе уделяется большое внимание. В области экономики хорошо организованная работа с кадровым резервом рассматривается как конкурентное преимущество организации, которое приобретает особое значение в условиях кризиса <9>. Разработка комплексных мер по формированию современного кадрового резерва государственной службы в целях обеспечения преемственности и передачи накопленного профессионального опыта государственных служащих молодым специалистам стала одним из ключевых пунктов Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» <10>. К настоящему времени резерв управленческих кадров сформирован во всех регионах России, численность резервов составила 27,5 тыс. человек <11>. ——————————— <9> См., напр.: Каллиома Л. На скамейке запасных // Российская бизнес-газета. 13 октября 2009 г. <10> Утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2009. N 4. С. 48. <11> Карпенко А. С. Перспективы открыты. Как ими распорядиться? // Государственная служба. 2009. N 2. С. 49.
При этом недостаточно внимания уделяется правовому обеспечению формирования и использования кадрового резерва на государственной службе. Ни Закон о гражданской службе, ни иные нормативные акты не содержат определения института кадрового резерва, не дают характеристики правового положения лиц, находящихся в кадровом резерве на замещение должностей государственной службы. Неясно, каков срок пребывания в резерве <12>; имеет ли гражданский служащий, состоящий в резерве, право требовать назначения на открывшуюся вакантную должность; каковы обязанности представителя нанимателя в отношении лиц, включенных в кадровый резерв; чем должен руководствоваться представитель нанимателя при решении вопроса о назначении на открывшуюся должность, если в кадровом резерве на данную должность состоят несколько претендентов, и т. д. ——————————— <12> Некоторые авторы считают, что нахождение гражданского служащего (гражданина) в кадровом резерве, как правило, не должно превышать трех лет (см., напр.: Нуртдинова А. Ф., Ноздрачев А. Ф., Чиканова Л. А. Цит. соч. С. 65). Однако такая рекомендация не основывается на нормативных актах.
Совершенно не разработан вопрос о порядке формирования кадрового резерва. В соответствии с формулировкой ч. 1 ст. 64 Закона о гражданской службе включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном ст. 22 этого же Закона. Однако ст. 22 регулирует лишь проведение конкурса на замещение конкретной вакантной должности гражданской службы; установленные ею правила практически не могут применяться при формировании кадрового резерва. В отдельных субъектах Федерации данная норма понимается как предложение включать в кадровый резерв лиц, занявших второе место по результатам конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы. Обычно в кадровый резерв включаются также гражданские служащие по итогам аттестации, а нередко и волевым решением соответствующего руководителя о включении конкретных гражданских служащих в состав резерва. Некоторые комментаторы обратили внимание на то, что формулировка ч. 1 ст. 64 Закона о гражданской службе о формировании резерва для замещения должностей гражданской службы на конкурсной основе противоречит ч. 2 ст. 60 того же Закона, которая определяет формирование кадрового резерва на конкурсной основе лишь как приоритетное, но не исключительное направление формирования кадрового состава гражданской службы. Из этого делается вполне обоснованный вывод, что указанной статьей Закона не устанавливается запрета на формирование кадрового резерва без конкурса <13>. ——————————— <13> Ноздрачев А. Ф., Нуртдинова А. Ф., Чиканова Л. А. и др. Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М.: МЦФЭР, 2005. С. 400.
В любом случае наличие кадрового резерва не должно вести к подмене конкурсного порядка комплектования персонала прямым назначением из кадрового резерва, поскольку это привело бы к созданию замкнутой системы формирования кадров гражданских служащих; приоритетной задачей при комплектовании корпуса гражданских служащих стал бы должностной рост гражданских служащих в ущерб конституционному принципу равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Для реализации права гражданских служащих на должностной рост (п. 10 ч. 1 ст. 14 Закона о гражданской службе), по нашему мнению, достаточно обеспечить каждому гражданскому служащему реальные возможности повышения квалификации и участия наравне с любым гражданином РФ в конкурсе на занятие вакантной должности. Именно этим задачам должны соответствовать правила формирования кадрового резерва гражданских служащих, работы с резервом и его использования. В 2003 г. вопрос о законности нормативных положений о назначении на должность государственного служащего из кадрового резерва без проведения конкурса на эту должность рассматривался в судебных инстанциях. Решением Верховного Суда РФ п. 3 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604, в части, предусматривающей возможность проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности лишь при отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения, был признан недействующим (незаконным) <14>. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ это Решение Верховного Суда отменено и в заявленном ходатайстве о признании недействующим (незаконным) названного пункта Положения отказано <15>. При этом Кассационная коллегия лишь констатировала, что возможность замещения вакантных должностей государственной службы не только на конкурсной основе, но и в ином порядке и необходимость создания кадрового резерва для замещения должностей государственной службы предусмотрены Федеральным законом. Вопрос же о соответствии этих норм Закона конституционным принципам формирования штатов государственных органов Кассационной коллегией Верховного Суда РФ не рассматривался. ——————————— <14> Решение Верховного Суда РФ от 21 октября 2003 г. N ГКПИ03-1131. <15> Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 27 ноября 2003 г. N КАС03-559. См. также Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М.: МЦФЭР, 2005. С. 182 — 183.
В 2009 г. конкурсный порядок формирования корпуса государственных гражданских служащих был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд констатировал, что по своей юридической природе и предназначению в правовой системе Российской Федерации институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права. Обращаясь к вопросу о содержащихся в Законе о гражданской службе исключениях из правила о проведении конкурса на замещение должностей гражданской службы, Конституционный Суд изложил позицию, согласно которой федеральный законодатель, вводя конкурсный порядок подбора кадров в качестве общего правила, вправе — с учетом соответствующих правомерных целей и необходимости поддержания баланса законных интересов, связанных с организацией и функционированием государственной службы, — предусматривать исключения из этого общего правила, определяя случаи, в которых конкурс на замещение должностей государственной службы не проводится; установление таких изъятий, как непосредственно относящееся к регулированию конституционного права на доступ к государственной службе, должно гарантировать равенство в реализации данного конституционного права, как того требует ст. 19 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд постановил признать соответствующими Конституции РФ ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающие случаи, в которых конкурс для замещения должности государственной гражданской службы не проводится или может не проводиться <16>. ——————————— <16> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 890.
Таким образом, Конституционный Суд при рассмотрении этого дела ограничился формальным подходом, не сочтя необходимым исследовать введенные Законом исключения из правила по существу. Вывод Конституционного Суда о праве законодателя вводить исключения из общих правил, установленных законом, безусловно, правилен, но дело как раз в том, что в данном случае большинство введенных исключений не учитывают соответствующих правомерных целей и необходимости поддержания баланса законных интересов, связанных с организацией и функционированием государственной службы, не гарантируют равенства в реализации конституционного права на доступ к государственной службе. Существенное сужение сферы применения конкурсной процедуры отрицательно сказывается на формировании корпуса чиновников, препятствует притоку новых, молодых кадров в органы государственного управления в современных условиях, когда ставятся задачи перехода российской экономики на путь инновационного развития и совершенствования политической культуры общества. Устранение необоснованных ограничений для применения конкурсного подбора кадров — это, по нашему мнению, необходимое условие реальной активизации борьбы с коррупцией в государственном аппарате.
