(Киселева Н. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 9)
ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НЕКАЧЕСТВЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Н. В. КИСЕЛЕВА
Киселева Н. В., старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ВФ МГЭИ, кандидат юридических наук.
Процесс создания сильного, политически стабильного, благоприятного для инвестиций и конкурентоспособного государства неразрывно связан с решением постоянно возникающих прежде всего экономических проблем. От проводимых в стране мероприятий в экономической сфере, заданных политикой, во многом зависит и качество жизни граждан. Вполне обоснованно понимать качество жизни как «обобщающую социально-экономическую категорию, включающую в себя не только уровень потребления материальных благ и услуг (уровень жизни), но и удовлетворение духовных потребностей, здоровье, продолжительность жизни, условия среды, окружающей человека, морально-психологический климат, душевный комфорт» <1>. ——————————— <1> Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцев С. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 173.
Качество жизни можно рассматривать как процесс, цель которого — обеспечить стабильное развитие социально-экономических показателей государства, причем таких показателей, которые не нарушают безопасность системы и эволюционным путем приводят к повышению качества жизни как настоящих, так и будущих поколений. Качество жизни граждан напрямую зависит от реализуемости мероприятий по предоставлению населению благ, отвечающих определенным стандартам, которые государство может задать, а может и не задать. Вполне очевидно, что констатируется низкий уровень качества услуг, которые получает население Российской Федерации. Как следует из Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, по качеству публичных услуг наше государство находится на одном уровне со странами, уровень экономического развития которых намного ниже российского <2>. ——————————— <2> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
Но несмотря на эти констатации, среди антикризисных мер Правительство РФ планирует «сократить перечень товаров, работ, услуг, подлежащих обязательной сертификации… это серьезно сократит издержки бизнеса на осуществление процедур обязательного подтверждения соответствия товаров (работ, услуг) требованиям безопасности» <3>. ——————————— <3> Проект антикризисной программы Правительства РФ // Экономика и право. 2009. N 1. С. 25.
Данное мероприятие может входить в комплекс мероприятий для снижения административного давления на бизнес, но негативно отразится на повышении качества жизни, так как оно завязано на сертификацию товаров, работ, услуг. Во многом качество предоставляемых услуг зависит от эффективности деятельности отдельных представителей власти. В результате чего можно полагать, что категории управления и качества связаны, это интегральные понятия. Таким образом, качество процесса управления — это категория, от которой напрямую зависит качество оказанной услуги отдельному гражданину. В деле управления качеством необходима государственная система контроля. Представляется обоснованной точка зрения С. А. Ким: «…для эффективного управления экономикой, ориентированного на повышение качества жизни населения, необходимо, чтобы контрольный пакет акций находился в руках государства на тех стадиях производства продукции и услуг, которые обеспечивают удовлетворение потребности населения и безопасности страны» <4>. ——————————— <4> Ким С. А. Стратегическая цель государства: управленческий аспект ее достижения // Экономика и право. 2009. N 2. С. 8.
Давно известно, что государство как живой организм, с одной стороны, живет правосознанием своих граждан и по идее является корпорацией. С другой стороны, государство есть публично-правовое учреждение, деятельность которого осуществляется благодаря субъектам государственной службы — государственным служащим. Так как качество входит в число критериев оценки работы менеджеров любого уровня, следовательно, оно может являться критерием и для специалистов государственной службы. Следовательно, современные государственные служащие должны придавать особое значение процессу повышения качества своей деятельности. Существует следующее основное условие профессиональной деятельности служащих: специалисты, имеющие полномочия управлять государством, в первую очередь должны уметь компетентно анализировать уровень правосознания народа в стране и точно определять и разрешать проблему. Это будет возможно, если в сознании государственного служащего как базовое начало заложены основы государственности России и государственного образа мысли. К тому же государственный служащий должен иметь чувство глубокой ответственности со способностью принимать ответственное решение. И будет идеально, если государственный служащий помимо прочего будет видеть в своих публичных полномочиях не личную выгоду, а обязанность. Для качественной работы государственного служащего, который ощущает ответственность (и в позитивном, и в ретроспективном смысле) за любое действие, важно организовать и качественный порядок отбора людей, желающих занять места в системе государственной службы. Для качественного отбора государственных служащих важно первоначально определиться с организаторами государственной службы — руководителями, которые смогут понимать, что значит проявление качества исполнительности. Естественно, в деле повышения качества обслуживания самым главным является определение процедуры отбора конкретных государственных служащих на их рабочие места, заняв которые, они все в совокупности реализуют управление делами государства. Но в процессе работы неизбежно тот или иной служащий «допускает ошибки», нарушает права и свободы граждан, в результате чего неотвратимо должна наступить ответственность. Приведем формулировки, которые использует ведомственный правотворческий субъект в административном регламенте при определении ответственности при предоставлении государственной услуги по рассмотрению и согласованию проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых: «31. Ответственность за предоставление государственной услуги возлагается на руководителя Роснедр (территориального органа) или его заместителей, которые принимают решение о рассмотрении и согласовании проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых. 32. Уполномоченные должностные лица, ответственные за регистрацию заявления пользователя недр на рассмотрение и согласование Проектной документации, несут персональную ответственность за соблюдение сроков и порядка регистрации документов, правильность внесения записи в систему документооборота. 33. Уполномоченные должностные лица, ответственные за рассмотрение, согласование Проектной документации и информирование пользователей недр о принятых решениях, несут персональную ответственность за соблюдение требований настоящего Административного регламента. 34. Персональная ответственность должностных лиц Роснедр (территориального органа) закрепляется в их должностных регламентах в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30 октября 2008 г. N 277 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по рассмотрению и согласованию проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых».
Можно сделать выводы: — ответственность государственных служащих за некачественную услугу наступит лишь в результате исчерпывающего перечня нарушений: сроки, порядок регистрации документов, правильность внесения записи в систему документооборота; — ответственность является персональной; — ответственность закрепляется в должностных регламентах, где обозначено правило, что государственный служащий несет материальную, дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан, за разглашение государственной тайны, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. На наш взгляд, еще лишен конкретики и четкой правовой регламентации институт ответственности государственного служащего за некачественные услуги, которые он предоставляет гражданам при реализации своих служебных полномочий. Законодательно следует закреплять конкретные виды ответственности (можно и сами санкции) за нарушение требований качества предоставляемой услуги. А гражданину при получении услуги, зная все ее качественные характеристики, будет нелишним получить информацию о процедуре обжалования предоставления ему некачественной услуги. При этом у государственного служащего должно быть представление о возможных конкретных санкциях, которые к нему могут быть применимы за нарушение норм по обслуживанию граждан. Таким образом, в деле повышения качества предоставляемых услуг населению институт ответственности играет далеко не последнюю роль, а может даже и главную. Но прежде чем суметь «грамотно» регламентировать вопрос привлечения к ответственности государственного служащего, необходимо разработать и принять критерии оценки качества работы государственных служащих на примере Правил оценки качества работы административных государственных служащих, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2007 г. N 1367 <6>. Из Правил следует, что основными критериями при оценке качества работы служащего, занимающего руководящую должность (должности руководителей государственных органов либо их структурных подразделений или их заместителей), являются: ——————————— <6> URL: http: //ru. government. kz/ docs/ p071367_ 20071229.htm.
1) умение принимать решения и ответственность за принятые решения; 2) обеспечение мониторинга и эффективного контроля за исполнением поручений руководства, программных документов и требований законодательства сотрудниками подразделения; 3) применение знаний в работе (оценивается уровень профессиональных знаний и навыков, степень их применения при выполнении функциональных обязанностей и задач подразделения); 4) соблюдение им трудовой дисциплины, норм служебной этики, внутреннего распорядка государственного органа; 5) управление персоналом, мотивация к работе (оценивается умение руководителя управлять коллективом, мотивировать сотрудников, вовлекать их в работу, создавать в коллективе благоприятный морально-психологический климат, способствовать профессиональному развитию сотрудников); 6) инициативность и творческий подход к работе (оцениваются аналитические способности и способность к инновационному мышлению, способность поддерживать инициативу); 7) способность к сотрудничеству (оценивается способность обеспечивать и поддерживать согласованность и координацию деятельности для достижения общих целей и стратегии государственного органа). Основными критериями при оценке качества работы служащего, занимающего не руководящую должность, являются: 1) объем выполняемой работы (оценивается количество порученной работы, уровень сложности этой работы); 2) результат выполняемой работы (оценивается качество выполненной работы, соответствие выполненной работы предъявляемым требованиям, своевременность и трудоемкость этой работы); 3) соблюдение им трудовой дисциплины, норм служебной этики, внутреннего распорядка государственного органа; 4) применение знаний в работе (оценивается уровень профессиональных знаний и навыков, степень их применения при выполнении функциональных обязанностей); 5) инициативность и творческий подход к работе (оцениваются степень проявления инициативы в реализации функциональных обязанностей, аналитические способности, способность проявлять творческий подход к работе); 6) способность к сотрудничеству (оценивается способность обеспечивать и поддерживать согласованность работы между сотрудниками подразделения, между другими структурными подразделениями государственного органа для достижения общих целей и задач). По мнению А. Николаева, данное Постановление разработано «для повышения ответственности должностных лиц и их личной заинтересованности в качественном исполнении своих функциональных обязанностей, повышения профессионализма государственных служащих и внедрения эффективных методов государственного управления» <7>. ——————————— <7> Николаев А. Регламенты и стандарты на службе качества оказания государственных услуг. Опыт Казахстана // Стандарты и качество. 2009. N 10. С. 57.
Делая общий вывод, важно отметить, что в России государственный служащий должен восприниматься как «услугодатель» для населения и, получив «указания» к работе, зафиксированные в административных регламентах, где расписано поминутно все, что касается его работы (даже сколько времени может стоять гражданин в очереди «за услугой»), должен качественно работать. При этом гражданин может никогда и не узнать своих прав на качественное обслуживание, а если с ними ознакомится и обнаружит нарушение, то не станет защищать, так как это отнимет много времени. А если все-таки решится защищать, то не сможет понять механизма защиты, так как неясны как механизм привлечения к ответственности даже для самих служащих, так и конкретные составы проступков, возможные именно при предоставлении услуг. На наш взгляд, важно акцентировать внимание в отраслевом законодательстве, в должностных регламентах, кстати, являющихся составной частью административных регламентов, что конкретное нарушение в процессе обслуживания граждан — это нарушение права гражданина на качественное обслуживание представителем власти.
