(Бочарникова М. А.) («Журнал российского права», 2011, N 1)
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
М. А. БОЧАРНИКОВА
Бочарникова Марина Альбертовна, научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП.
Статья посвящена отдельным проблемам разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере труда, и в частности проблеме недопустимости формулирования в законах субъектов РФ основных понятий и терминов трудового права, проблеме повышения в региональном законодательстве обеспечиваемого государством уровня трудовых прав и социальных гарантий работников и установления дополнительных гарантий, возможностям законодателя субъекта РФ осуществлять опережающее регулирование трудовых отношений.
Ключевые слова: совместное ведение, понятийный аппарат, трудовые отношения, законы субъектов Российской Федерации, трудовые права, гарантии, восполнение пробелов.
On delimitation of authorities between federal and regional bodies of state power in a field of labor relations M. A. Bocharnikova
Article is devoted to separate problems of distinction of powers between federal and regional bodies of the government in area of labour relations and, in particular, the problem of inadmissibility of a formulation in laws of subjects of the Russian Federation of the basic concepts and terms of the labour law, the problem of increase in the regional legislation of a level of the labour rights provided by the state and social guarantees of workers and establishments of additional guarantees, to possibilities of the legislator of the subject of the Russian Federation to carry out advancing regulation of labour attitudes.
Key words: joint conducting, the conceptual device, labour relations, laws of subjects of the Russian Federation, the labour rights, guarantees, replacement of blanks.
Трудовое законодательство согласно ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений установлено в ст. 6 ТК РФ, однако недостаточная четкость отдельных формулировок указанной статьи порождает значительные трудности при осуществлении субъектами РФ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Проблемы оптимизации разграничения правотворческих полномочий не получили должного разрешения и в теории современного трудового права. В рамках настоящей статьи остановимся лишь на некоторых из этих проблем и попытаемся предложить возможные варианты их решения. Одна из проблем связана с формированием единого понятийного аппарата трудового права. В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что трудовое право должно содержать единую универсальную терминологию. По мнению С. Ю. Головиной, «одни и те же термины должны иметь одну правовую сущность, соответствовать одному правовому понятию в рамках не только конкретного нормативного правового акта, но и всей отрасли» <1>. Достижение единства содержания основных понятий, используемых в трудовом законодательстве, необходимо в целях сохранения единообразия правового регулирования на всей территории Российской Федерации. В тексте ст. 6 ТК РФ представляется целесообразным отметить, что установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, отнесенное к числу полномочий федерального законодателя, включает также и определение основных понятий и терминов трудового права. ——————————— <1> См.: Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997. С. 6.
Отнесение вопросов об установлении понятийного аппарата к числу полномочий федерального законодателя <2> имеет в настоящее время особую значимость, поскольку большинство региональных законов содержит статьи, посвященные основным понятиям, используемым в данных законодательных актах. Отдельные региональные законы включают дефиниции, отличные по содержанию от аналогичных понятий, предусмотренных на федеральном уровне. В частности, это касается таких основополагающих понятий, как «работник» и «работодатель». Так, согласно ст. 20 ТК РФ работодателем является физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. В свою очередь, в Законе Челябинской области от 12 мая 1999 г. N 75-ЗО «О правах профессиональных союзов в сфере социально-трудовых отношений и гарантиях их деятельности в Челябинской области» в число работодателей включены обособленные подразделения (филиалы, представительства) организации (юридического лица), хотя в соответствии с федеральным трудовым законодательством работодателем выступает само юридическое лицо (организация), а филиалы и представительства, являющиеся обособленными структурными подразделениями юридического лица, работодательской правосубъектностью не обладают, поскольку не имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества и не отвечают по своим обязательствам этим имуществом (ст. 48 ГК РФ). Филиалы и представительства наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений (ст. 55 ГК РФ). Таким образом, они не могут нести самостоятельную имущественную и иную ответственность, в том числе и по обязательствам, вытекающим из трудовых отношений. ——————————— <2> Согласно ст. 6 ТК РФ установление основ правового регулирования общественных отношений, составляющих предмет трудового права, отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
В отдельных законах субъектов РФ о социальном партнерстве иным образом по сравнению с федеральным законодательством определено понятие «работник». В соответствии со ст. 20 ТК РФ работником является физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Для целей Закона Московской области от 31 марта 1999 г. N 15/99-ОЗ «О социальном партнерстве в Московской области» понятию «работник» дается более широкое и емкое определение: им признается не только физическое лицо, выполняющее трудовые функции, с которым работодателем заключен трудовой договор, но и лицо, с которым трудовой договор должен быть заключен, т. е. потенциальный работник, а также лицо, обучающееся в образовательном учреждении начального, среднего или высшего профессионального образования. Представляется, что формулирование в региональном законодательстве основных понятий и терминов, не соответствующих по содержанию понятиям и терминам, установленным на федеральном уровне, следует расценивать как превышение законодателем субъекта РФ своих правотворческих полномочий и серьезное противоречие федеральному трудовому законодательству. В то же время необходимо отметить, что не исключается возможность уточнения понятий для целей отдельных правовых норм. Следует согласиться с мнением С. Ю. Головиной, подчеркивающей, что интерпретировать тот или иной правовой термин применительно к конкретному закону можно лишь в том случае, когда в законодательстве уже имеется его общее (базовое) определение, на котором и должны основываться все производные дефиниции <3>. Полагаем, что в отдельных случаях допустимо уточняющее сужение понятий, предусмотренных на федеральном уровне, с целью наиболее эффективной реализации норм конкретных законов субъектов РФ. Например, если сопоставить понятие «спасатель», установленное в Федеральном законе от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», и понятие «спасатель города Москвы», предусмотренное Законом г. Москвы от 12 марта 2008 г. N 12 «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей г. Москвы», то обнаружится, что спасателем г. Москвы является гражданин, не только подготовленный и аттестованный на проведение аварийно-спасательных работ, как это предусмотрено в Федеральном законе N 151-ФЗ, но и состоящий в штате аварийно-спасательной службы или формирования. В данном случае необходимо сужение содержания общего понятия, определенного в федеральном законодательстве, поскольку указанный региональный Закон оперирует не только понятием «спасатель», но и понятием «резервист» — это гражданин, не состоящий в штате аварийно-спасательной службы или формирования, но непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового договора) в деятельности аварийно-спасательных служб и формирований. Без уточнения терминологии реализация норм данного законодательного акта субъекта РФ будет существенно затруднена. ——————————— <3> См.: Головина С. Ю. Указ. соч. С. 5 — 6.
Представляется вполне правомерной конкретизация на уровне регионального законодательного акта тех или иных понятий в случаях, когда отсутствует необходимая для целей данного акта их интерпретация на уровне федерального законодательства. В качестве примера можно привести норму Закона Мурманской области от 29 декабря 2004 г. N 579-01-ЗМО «О государственных гарантиях и компенсациях, правовое регулирование которых отнесено к полномочиям органов государственной власти Мурманской области, для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера», согласно которой «организации, финансируемые из областного или местных бюджетов» определены как учреждения или иные организации, получающие в соответствии с бюджетным законодательством финансовые средства из соответствующих бюджетов на обеспечение своей деятельности, а также на покрытие расходов, связанных с содержанием работников организации, полностью (бюджетное финансирование) либо частично (бюджетное финансирование и доходы от предпринимательской деятельности). В указанном Законе субъекта РФ с целью наиболее эффективной реализации его норм конкретизировано содержание таких применяемых федеральным законодательством понятий, как «организации, финансируемые из бюджетов субъектов Российской Федерации» и «организации, финансируемые из местных бюджетов». Вторая проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ связана с возможностями регионального законодателя повышать установленный в федеральном законодательстве и обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), который, по сути, является минимальным. Полагаем, что в этой области участие в правотворчестве региональных органов не может быть исключено и субъекты РФ обладают правом расширять за счет средств регионального бюджета объем трудовых прав и гарантий работникам, хотя в ст. 6 ТК РФ такая возможность непосредственно не предусмотрена. В то же время необходимо иметь в виду, что, признавая за субъектом РФ право на повышение уровня трудовых прав и социальных гарантий, едва ли можно говорить обо всем комплексе гарантий, установленных трудовым законодательством <4>. Например, закрепляя определенный порядок заключения, изменения и расторжения трудового договора, законодатель предусматривает ряд гарантий, защищающих работника от необоснованного отказа в приеме на работу, от незаконного перевода на другую работу и увольнения. Однако объем подобных гарантий не может быть расширен на региональном уровне, поскольку, во-первых, процедурные вопросы регулируются только федеральным законодательством о труде, а во-вторых, довольно сложно найти критерий, позволяющий определить, будет ли в результате положение работника улучшено или ухудшено. По-видимому, как справедливо отмечает А. Ф. Нуртдинова, в ст. 6 ТК РФ целесообразно отметить, что расширению подлежит только объем тех трудовых прав и гарантий, которые касаются условий труда, т. е. определенных гарантий, льгот и преимуществ в сфере рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда и т. д. <5>. ——————————— <4> См.: Нуртдинова А. Ф. Трудовое законодательство: федеральный и региональный аспекты // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации: Сб. М., 2003. С. 565. <5> См.: Нуртдинова А. Ф. Трудовое законодательство: федеральный и региональный аспекты. С. 565.
Региональные законы, повышающие уровень трудовых прав работников конкретного региона, представлены в небольшом количестве. В частности, это законы, предусматривающие для работников конкретного региона дополнительные нерабочие праздничные дни, которые отражают национальные, исторические, религиозные и иные особенности и традиции конкретного региона. Такие законы имеются, например, в Республиках Башкортостан, Адыгея, Бурятия, Калмыкия, Татарстан, Саха (Якутия), Тыва и в некоторых других субъектах РФ. При изучении данных законодательных актов возникает вопрос о правомерности расширения субъектами РФ перечня нерабочих праздничных дней, предусмотренного в ТК РФ и гарантированного для всех граждан Российской Федерации, работающих по трудовому договору. Безусловно, это повышает уровень трудовых прав работников определенного субъекта РФ, улучшая тем самым их правовое положение, однако полномочия регионального законодателя по установлению дополнительных нерабочих праздничных дней в ТК РФ не предусмотрены. Вместе с тем в ТК РФ не указано, что установление нерабочих праздничных дней является исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти. В сферу их полномочий отнесено установление обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий, фактически представляющего собой минимальный стандарт, который может быть повышен законодателем субъектов РФ за счет средств регионального бюджета. Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что установление на региональном уровне нерабочих праздничных дней не является превышением органами государственной власти субъекта РФ своих правотворческих полномочий. Вместе с тем следует признать противоречащей федеральному трудовому законодательству норму, предусмотренную ст. 10 Закона Республики Калмыкия от 13 октября 2004 г. N 156-III-3 «О праздничных и памятных днях в Республике Калмыкия», согласно которой предоставление нерабочих праздничных дней работникам организаций, расположенных на территории Республики Калмыкия, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, поскольку расширение объема трудовых прав работника на региональном уровне возможно только за счет средств бюджета субъекта РФ. Учитывая относительную неопределенность в вопросе о правомерности установления региональным законодателем дополнительных нерабочих праздничных дней, представляется целесообразным включить в ст. 112 «Нерабочие праздничные дни» ТК РФ соответствующее правило, позволяющее органам государственной власти субъектов РФ устанавливать помимо нерабочих праздничных дней, предусмотренных федеральным законодательством, также и иные нерабочие праздничные дни за счет средств регионального бюджета. Необходимо решить вопрос о порядке предоставления указанных дней и об условиях их финансирования, поскольку в настоящее время, как показывают изучение и анализ упомянутых региональных законодательных актов, это является серьезной проблемой. Праздничные дни, предусмотренные законами субъектов РФ, признаются нерабочими и для работников организаций, финансируемых из регионального бюджета, и для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета и бюджетов других уровней, а также для работников организаций, осуществляющих свою деятельность на основе самофинансирования. Вместе с тем в настоящее время законодательством не предусмотрено, что затраты, связанные с предоставлением работникам организаций, финансируемых из федерального бюджета, нерабочих праздничных дней, установленных законодательством субъектов РФ, подлежат возмещению, а БК РФ не регламентирует механизм возврата субъектами РФ денежных средств в федеральный бюджет. Полагаем, что признание правомерности установления региональным законодателем нерабочих праздничных дней помимо предусмотренных на федеральном уровне во многом зависит от четкости правового регулирования указанных финансовых вопросов. В законодательстве необходимо предусмотреть конкретную процедуру возмещения затрат, связанных с предоставлением указанных дней работникам, осуществляющим трудовую деятельность в организациях, расположенных на территории определенного субъекта РФ и финансируемых из федерального бюджета. Третья проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ связана с возможностью регионального законодателя «восполнять пробелы федерального трудового законодательства». Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ согласно ст. 6 ТК РФ отнесено право принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации. Однако в настоящее время региональный законодатель достаточно редко использует предоставленные ему возможности опережающего регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, что обусловлено различными факторами, в частности экономической и политической нестабильностью, неопределенностью целей и задач такого регулирования, недостаточностью опыта правотворческой деятельности и др. Приведем примеры региональных норм, которые следует признать восполняющими пробелы федерального законодательства. Так, в федеральных законах отсутствует упоминание о возможности органов государственной власти субъектов РФ предусматривать в региональных законодательных актах квотирование рабочих мест для иных, кроме инвалидов <6>, лиц, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Некоторые субъекты РФ «восполняют пробел», предусмотрев квотирование рабочих мест для несовершеннолетних и некоторых иных категорий граждан. Например, согласно Закону Республики Мордовия от 7 февраля 2005 г. N 9-3 «О квотировании рабочих мест для отдельных категорий граждан, особо нуждающихся в социальной защите» квота устанавливается не только инвалидам, имеющим трудовые рекомендации в соответствии с индивидуальной программой реабилитации, но также лицам до 18 лет и лицам, страдающим психическими расстройствами. ——————————— <6> Возможность установления в законодательстве субъекта РФ квоты для приема на работу инвалидов предусмотрена в ст. 21 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
ТК РФ, установив достаточно жесткие рамки правотворческих полномочий региональных законодательных органов, практически не ограничил их возможности осуществлять опережающее регулирование трудовых отношений. Правильность выбранной федеральным законодателем позиции вызывает определенные сомнения <7>. Действительно, сложно согласиться с тем, что государственные органы субъектов РФ вправе самостоятельно определять принципиальные основы регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, даже если соответствующие нормы не закреплены на федеральном уровне. Отсутствие единства базовых положений трудового законодательства (в том числе единства понятийного аппарата, о чем говорилось выше) неизбежно приведет к возникновению существенных различий в правовом положении работников и работодателей в разных регионах России и ухудшению правового положения работников отдельных регионов по сравнению с установленным федеральным трудовым законодательством. ——————————— <7> См., например: Нуртдинова А. Ф. Организация правового регулирования трудовых отношений. Федеральный и региональный аспекты // Журнал российского права. 2003. N 7. С. 32; Шведов А. Л. О некоторых проблемах законодательного уровня формализации модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом // Трудовое право. 2006. N 11. С. 29 — 30.
Полагаем, целесообразно было бы определить в ТК РФ конкретный перечень вопросов, которые не могут быть решены региональным законодателем при осуществлении опережающего регулирования трудовых отношений. При этом необходимо подчеркнуть, что этот перечень должен включать не все вопросы, отнесенные согласно ст. 6 ТК РФ к ведению федерального законодателя, а лишь те, которые имеют основополагающее значение для трудового права, т. е. содержат цели и задачи трудового законодательства, основные направления государственной политики в сфере труда, основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, основы правового статуса сторон трудового отношения. Определение же субъектами РФ в целях восполнения пробелов федерального законодательства отдельных процедур, критериев и нормативов в сфере труда с последующим приведением норм в соответствие с новеллами, принятыми на федеральном уровне, представляется вполне допустимым.
Библиографический список
Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997. Нуртдинова А. Ф. Трудовое законодательство: федеральный и региональный аспекты // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации: Сборник. М., 2003. Нуртдинова А. Ф. Организация правового регулирования трудовых отношений. Федеральный и региональный аспекты // Журнал российского права. 2003. N 7. Петрова Е. И. Разграничение полномочий в правовом регулировании труда между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в Трудовом кодексе РФ и проблема бюджетной обеспеченности их реализации // Социальное и пенсионное право. 2008. N 1. Петрова Е. И. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники трудового права: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2008. Шведов А. Л. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых трудовым правом: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2006. Шведов А. Л. О некоторых проблемах законодательного уровня формализации модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом // Трудовое право. 2006. N 11.
