Денис Каримов, сотрудник кафедры административного права УрГЮА, г. Екатеринбург.
Павел Семенихин, юрисконсульт ООО «Управляющая компания «РЭМП УЖСК», г. Екатеринбург.
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» был призван установить новые стандарты, которые обеспечили бы квалифицированное и грамотное «сопровождение» деятельности государственных органов. В настоящей статье предлагаем проанализировать правовые препятствия, которые встречаются при поступлении на государственную гражданскую службу.
Для чего же ты пришел?
Целью принятия Закона о государственной службе можно считать создание армии квалифицированных специалистов, в том числе и путем установления требований к лицу, претендующему на замещение должности на государственной службе, а именно:
— требований к уровню образования;
— требований к опыту работы, продолжительность которого установлена Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
При этом в Указе определено, что стаж государственной службы может быть менее продолжительным, чем стаж работы по специальности. К чему это приводит?
Например, два человека претендуют на одну должность, где необходимо юридическое образование: начальник какого-нибудь хозяйственного отдела/отдела статистики, который когда-то получил юридическое образование, но впоследствии, как говорится, не сложилось и начальник юридического отдела коммерческого юридического лица. Второму откажут в принятии документов, необходимых для участия в конкурсе, ведь ему еще целый год работать надо.
Другой пример. Аспирант с красным дипломом, написавший около 40 креативных статей, в том числе опубликованных за рубежом. Предполагается, что он знает, и очень хорошо, отрасль, в которой работает. Но вышеупомянутый Указ (правда, несколько лет назад сделавший послабления в отношении старшей (самой «низшей») группы должностей категории «специалисты») заставляет его сначала поработать на какой-нибудь «обеспечивающей» работе, которую он фактически перерос (вроде наклеивания марок или составления описей). Есть люди, которые могут это даже объяснить: мол, ты же должен понять, как работает учреждение.
Так для чего же пришел человек? Применить свои знания, которые могут быть только у него? Или научиться какой-то технике ее выполнения и только? Последнее, кстати, привело к тому, что корпус государственных служащих в отдельных местах представляет собой «собрание» людей, для которых важнее не решить возникшую проблему, а просто технически (по накатанному) выполнить задание (при этом качество работы оценивается не по содержанию, а по наличию опечаток, грамматических и стилистических ошибок и т. д.).
Обойти закон или изменить закон
Что же делать? С одной стороны, можно обойти Указ Президента. Несмотря на то что должности могут замещаться только при соответствии квалификационным требованиям, как правило, на конкурсной основе, Закон о госслужбе говорит о том, что к участию в конкурсе соискатель может быть не допущен при несоответствии необходимым требованиям. Значит, может быть и допущен. Далее, конкурс представляет собой оценку кандидата на соответствие предъявляемым требованиям. Кандидаты оцениваются в совокупности:
— по уровню образования;
— опыту работы;
— знаниям.
При желании эту норму можно истолковать таким образом, что конкурсной комиссии к оценке кандидатов не надо подходить формально. Если кандидат не соответствует требованиям по опыту работы, это несоответствие небольшое, но по уровню образования он значительно превосходит соперника (например, имеет диплом об окончании вуза с отличием, является соискателем ученой степени или ее обладателем, выступает на научно-практических конференциях, имеет научные гранты и сертификаты различных слушательских курсов), то этот человек намного перспективнее, а может быть, и значимее, чем тот, кто этими качествами не обладает.
Однако здесь есть опасность при проведении аттестации быть признанным не соответствующим предъявляемым требованиям и быть уволенным с государственной службы. Вместе с тем если служебный контракт заключен на определенный срок, то аттестацию провести невозможно, поскольку, как правило, срочный контракт заключается в отношении не вакантной должности (например, для замещения служащего, находящегося в длительном отпуске по уходу за ребенком).
Отметим, что анализ судебной практики показал, что суды все-таки формально подходят к решению вопроса о несоответствии занимаемой должности, поэтому рассчитывать на положительный результат, подавая иск о восстановлении на работе, не придется.
Также в данном случае возможно давление со стороны лиц, не довольных, что именно вы, вроде как и не подходящий для этой должности, ее занимаете. Это может быть выражено в поручениях выполнять ненужную, нерациональную или нежелательную работу. Она не соответствует вашей специальности, но ею занимается подразделение, где вы непосредственно работаете. Тогда можно требовать издания приказа о распределении обязанностей, в котором будет указано, чем вы непосредственно занимаетесь (общий круг обязанностей указывается в должностном регламенте). Например, будет определено, что вы ответственны за административно-правовое направление деятельности подразделения.
Другой вариант привлечения компетентных специалистов состоит в изменении Указа Президента. Например, можно установить, что понимается под «работой по специальности», и максимально расширить этот перечень, включив различные курсы по повышению квалификации, периоды написания научной работы и освободив от требуемого опыта лиц, получивших ученые степени (например, в Европе, как правило, квалификационные требования сформулированы в общем, как компетентность в той или иной сфере).
Можно устранить требования к опыту работы для определенных категорий государственных служащих. Скажем, если категория «специалисты» призвана профессионально обеспечивать исполнение государственным органом своих функций, то и требования должны быть к его профессионализму, то есть к знаниям. А вот руководители должны быть с опытом соответствующей работы, так как этому нигде не учат.
Правда жизни
Рассмотрим несколько случаев.
Была подана заявка в Министерство культуры Свердловской области на участие в конкурсе. Информировать о дате проведения конкурса должны были позднее. После четырех недель ожидания заявление на участие в конкурсе отозвали и забрали документы. В кадровой службе кандидату задали вопрос, почему он не явился на конкурс, ведь сотрудники отдела кадров два раза ему звонили, оба раза, как следует из разговора, он ответил на звонки и сказал, что обязательно придет на конкурс. Сотрудники заявили, что у них стоит галочка напротив фамилии кандидата, подтверждающая, что он был оповещен по телефону.
Поступление на муниципальную службу в администрацию Уватского района Тюменской области. Было подано заявление без указания даты, поскольку официально конкурс на замещение вакантной должности еще не был объявлен. Встретившись с начальником юридического управления, была получена информация о том, что свободных (?) вакансий (!) нет и не будет. Начальник дал понять, что должности здесь распределяются между своими, несмотря на знания, умения, навыки, опыт работы. Было сказано, что одна из сотрудниц работает здесь уже давно и начальница знает ее умения и работоспособность. Поэтому в любом случае поставит ее на данную должность, а не человека с улицы, тем более из другого региона. Это у них так называемый деловой подход к кадровому отбору.
При заявке на участие в конкурсе в Уватском районном суде Тюменской области на замещение вакантной должности специалиста по техническому информационному обеспечению суда кандидат был оповещен надлежащим образом по телефону. В самом конкурсе он не победил, поскольку во главу угла были поставлены практические умения кандидатов, то есть знание и понимание специфики деятельности суда. Победил кандидат, который не имеет высшего образования вообще, работающий в этом суде уже на протяжении полугода на должности системного администратора.
Приведенные случаи показывают все недостатки и пробелы Закона N 79-ФЗ в части проведения конкурса на замещение вакантной должности и приема на государственную гражданскую службу, а также Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Скажем нет «утечке мозгов»
Исходя из анализа приведенных ситуаций напрашиваются следующие выводы.
Необходимо законодательно закрепить унифицированную форму информирования о проведении конкурса, кроме публикации в определенных СМИ, либо обязанность администрации государственного (муниципального) органа информировать кандидатов в определенной форме о проведении конкурса с учетом сроков такого информирования до даты проведения конкурса.
Следует модернизировать законодательство о государственной гражданской службе в РФ с учетом норм антикоррупционного законодательства. Надо проанализировать законодательство о государственной и муниципальной службе с точки зрения возможности коррупционных злоупотреблений администрации, в том числе распределения должностей среди «своих» людей. Закрепить определенные нормы, препятствующие осуществлению таких злоупотреблений при проведении конкурса. Есть необходимость и правовая целесообразность в установлении возможности проведения полной антикоррупционной проверки процедуры конкурса на замещение вакантных государственных или муниципальных должностей в целях установления злоупотреблений администрации и нарушения прав участников конкурса.
Третьей стороной вопроса является возможность установления административной ответственности за нарушение норм, регламентирующих отношения по проведению конкурса на замещение вакантной должности и поступление на государственную (муниципальную) службу.
И наконец, необходимо создать отдельный административный орган, который будет уполномочен проводить отдельные проверки по выявлению нарушений прав кандидатов, участвующих в конкурсе на замещение вакантной должности и в последующем отбывающих государственную (муниципальную) службу, а также коррупционных злоупотреблений со стороны администрации и должностных лиц конкретных органов власти при проведении конкурса и при осуществлении служебных прав и обязанностей в процессе служебной деятельности отдельных должностных лиц. Данный орган должен иметь полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности в соответствии с административным законодательством РФ.
Решение этих вопросов в ближайшем будущем позволит практически создать так называемые социальные лифты для специалистов, а также способствовать созданию действительно активного гражданского общества и правового государства, препятствовать «утечке мозгов» в связи с невозможностью самореализации активной части граждан в родной стране.
