(Шаповал Е. А.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 2)
ОСОБЕННОСТИ ПОДЗАКОННЫХ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА, КАК ИСТОЧНИКОВ РОССИЙСКОГО ТРУДОВОГО ПРАВА <*>
Е. А. ШАПОВАЛ
——————————— <*> Shapoval E. A. Peculiarities of sub-legal acts containing the norms of labor law as sources of the Russian labor law.
Шаповал Елена Алексеевна, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Российской правовой академии Минюста России, кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию проблем иерархии нормативно-правовых актов в отрасли трудового права, влияния отдельных ее элементов на социальные отношения, возникающие в сфере труда, его использования и защиты.
The article is devoted to research of the problems of hierarchy of normative-law acts in the branch of labor law, influence of its certain elements on social relations arising in the sphere of labor, the use and protection thereof.
Нормативные правовые акты как вид источников права делятся на виды. Определенный вид нормативного правового акта (конституция, закон, постановление правительства и т. д.) имеет большое значение с точки зрения места в иерархии нормативных правовых актов и связей между ними. В научной литературе различие видов нормативных правовых актов проводится по содержательному критерию, отражающему функции и полномочия субъекта, принимающего акт, характер и объем регулируемых нормативным правовым актом общественных отношений, и нормативному критерию, производному от содержательного и определяющему место акта в правовой системе, его форму и признаки, а также юридическую силу, как суммарный показатель соотношения с другими правовыми актами <1>. Соответственно, признаки и свойства нормативных правовых актов того или иного вида зависят от места издающего их государственного органа в системе органов государственной власти и его компетенции, установленной в законодательстве. ——————————— <1> Поленина С. В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С. 14 — 43.
В регулировании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений на федеральном уровне немаловажную роль играют подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, среди которых ведущее место занимают указы Президента Российской Федерации. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, включая политику в области правового регулирования рынка труда, трудовых и социальных отношений. Необходимо иметь в виду, что не все акты Президента РФ следует рассматривать в качестве источников права, в том числе источников трудового права. Такое значение имеют только указы нормативного характера, т. е. те из них, которые содержат правовые нормы (общеобязательные правила поведения). Указы, не содержащие нормативных положений, обычно носят персонифицированный характер и источниками права не являются. К их числу можно отнести, например, указы о награждении работников орденами, о присвоении работникам классных чинов, почетных званий и т. п. Указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные указы Президента РФ имеют высшую юридическую силу среди нормативных правовых актов органов исполнительной власти и в юридической иерархии стоят сразу после федеральных законов, которым они не должны противоречить. Исходя из этого, ст. 5 ТК устанавливает, что указы Президента РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК и иным федеральным законам. Указы Президента РФ нормативного характера подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после их подписания и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (п. п. 2, 5 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» <2>). ——————————— <2> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
В начале 90-х годов большое значение для регулирования трудовых отношений и защиты трудовых прав граждан сыграли указы Президента РФ, направленные на защиту трудовых прав работников (в частности, Указ Президента РФ от 21.04.1993 N 471 «О дополнительных мерах по защите трудовых прав граждан Российской Федерации» <3>). ——————————— <3> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 17. Ст. 1448.
Принимаемые в настоящее время указы Президента РФ в сфере регулирования трудовых отношений немногочисленны и регулируют в основном вопросы труда государственных служащих и работников бюджетных организаций, в частности вопросы заключения трудовых договоров, заработной платы, дисциплины труда. Президент РФ вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Кроме того, своими указами и распоряжениями Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данные полномочия Президента РФ обусловлены тем, что он является гарантом Конституции РФ, а также гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Постановления Правительства РФ как источники трудового права являются нормативными правовыми актами органа исполнительной власти, обладающего общей компетенцией, развивающими и конкретизирующими положения законов и нормативных указов Президента РФ <4>. В юридической иерархии источников права постановления Правительства РФ стоят после федеральных законов и нормативных указов Президента РФ и, соответственно, располагаются на федеральном уровне системы источников трудового права следом за указами Президента РФ. Постановления Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории России всеми ее гражданами. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они, как указывалось выше, могут быть отменены Президентом РФ. ——————————— <4> Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 89 — 91.
Постановления Правительства РФ занимают в системе источников трудового права весьма заметное место. Они, по существу, охватывают весь круг общественных отношений, составляющих предмет трудового права. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ в сфере регулирования труда, в целях их конкретизации, уточнения и реализации (ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.2003 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). При этом в соответствии со ст. 5 ТК постановления Правительства РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК, иным федеральным законам и указам Президента РФ. Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также организаций, включая права в сфере применения труда, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Постановления Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории России всеми ее гражданами (ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.2003 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», п. 6 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763). Важно подчеркнуть, что иерархия источников трудового права устанавливает лишь градацию нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой. Поэтому она не должна пониматься таким образом, что норма, содержащаяся в источнике более низкого ранга, обязательно должна быть по своему содержанию производной от нормы, установленной стоящим выше в иерархии источником. А. В. Мицкевич справедливо указывал на то обстоятельство, что правительство, действуя в полном соответствии со своими конституционными полномочиями, издает постановления, которые во многих случаях содержат «первоначальные нормы» <5>. Поэтому постановления Правительства РФ, будучи нормативными правовыми актами, принятыми в развитие указанных нормативных правовых актов, а нередко и по их прямому указанию, не теряют своего значения как источники трудового права, ибо содержат новые нормы, которые не противоречат законам и указам, а развивают их. ——————————— <5> Мицкевич А. В. Система права и система законодательства Российской Федерации // В кн.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 122.
Трудовой кодекс содержит достаточно большое количество отсылок к постановлениям Правительства РФ. В связи с этим Правительство РФ утвердило распоряжением от 17.04.2002 N 516-р План подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Трудового кодекса Российской Федерации (в ред. 21.01.2003) <6>, который предполагает принятие Правительством РФ 49 нормативных правовых актов для реализации положений ТК. Некоторые постановления Правительства РФ, принятие которых планируется, должны заменить действовавшие на момент принятия ТК РФ акты бывшего СССР, в частности квалификационный справочник работ и профессий рабочих, единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих (ст. ст. 57 и 143 ТК), порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей (ст. 66 ТК), перечни производств, работ, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, а также о минимальной продолжительности этого отпуска и условиях его предоставления (ст. 117 ТК), перечни тяжелых работ, работ с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, при выполнении которых оплата производится в повышенном размере (ст. 147 ТК), типовые нормы труда (ст. 161 ТК), нормы и условия бесплатной выдачи молока или других равноценных пищевых продуктов, а также лечебно-профилактического питания (ст. 222 ТК), перечни работ и категорий работников, с которыми могут заключаться договоры о полной материальной ответственности, а также типовые формы договоров о полной материальной ответственности работников (ст. 244 ТК), перечни сезонных работ (ст. 293 ТК). Ряд постановлений Правительства РФ будет принят для реализации положений ТК, регулирующих условия труда отдельных категорий работников, в частности, работников бюджетных организаций (ст. 119 ТК), работников творческих профессий (ст. ст. 59, 94, 96, 113, 153, 268 ТК), медицинских, педагогических работников, работников транспорта и связи (ст. ст. 100, 118, 282, 329, 331, 333, 334, 350 ТК). К сожалению, указанный выше План не выполнен своевременно, в связи с чем при применении ТК возникают сложности практического характера. Поэтому Правительству необходимо активизировать работу по принятию соответствующих постановлений в развитие ТК. ——————————— <6> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1596.
В ряде случаев (ст. ст. 59, 117, 139, 147, 153, 282 ТК) Трудовой кодекс предусматривает необходимость учета Правительством РФ при принятии соответствующих постановлений мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, которая состоит из представителей общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей, Правительства РФ. Однако ни сам ТК, ни действующий в настоящее время Федеральный закон от 01.05.1999 N 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» <7> не предусматривают порядок осуществления процедуры учета мнения Комиссии при принятии Правительством РФ постановлений в установленных случаях. В связи с этим необходимо дополнить названный Закон порядком осуществления такой процедуры. ——————————— <7> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218.
Значительное место среди источников трудового права занимают ведомственные нормативные правовые акты. Правовой акт министерства (ведомства) представляет собой правовой акт, изданный указанными органами на основании и в пределах своих полномочий во исполнение требований ТК, иных федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ и в целях реализации министерством (ведомством) возложенных на него функций, развивающий и детализирующий содержащиеся в указанных нормативных правовых актах общие положения. Подзаконный характер таких актов состоит в том, что они издаются во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и производны от компетенции издавшего их органа. Это означает, что министерства (ведомства) могут издавать акты лишь по вопросам, отнесенным законодательством к их ведению, и лишь в отношении субъектов, на которых распространяется сфера реализации полномочий данного министерства (ведомства). Поэтому нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК, иным федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ (ст. 5 ТК). Среди ведомственных актов в области регулирования трудовых отношений особое место принадлежит постановлениям и разъяснениям Министерства здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального развития, труда, включая вопросы оплаты труда, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции (п. 1, 5.2.52 — 5.2.55, 5.2.65 — 5.2.89 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 (в ред. 20.11.2008 г.) <8>). Как справедливо отмечается в научной литературе, нормативные правовые акты этого федерального органа исполнительной власти обладают определенной спецификой как источники трудового права, поскольку исходят от компетентного органа государственного управления, наделенного полномочиями издавать акты по применению и разъяснению законов <9>, регулирующих отношения в сфере применения труда, а также нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Таким образом, Минздравсоцразвития России принимает в соответствии с законодательством РФ постановления и дает разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда, занятости и социальной защиты населения, подлежащие обязательному исполнению федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и организациями независимо от организационно-правовой формы. В случае необходимости решения должны приниматься Минздравсоцразвития России совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти. При издании разъяснений Минздрасоцразвития России должно обобщать практику применения трудового законодательства в целях обеспечения правильного единообразного его толкования и применения сфере трудовых отношений. В частности, по вопросам нормирования и оплаты труда в различных отраслях экономики и производства, утверждения квалификационных характеристик рабочих и служащих, порядка предоставления льгот и преимуществ отдельным категориям работников, режима работы и отдыха в отдельных организациях и др. Представляется, что в настоящее время Минздравсоцразвития России должно более активно участвовать в обеспечении единообразного толкования и применения трудового законодательства. Представляется целесообразным издание им примерных актов, с учетом которых могут приниматься соответствующие локальные нормативные акты, например Примерных правил внутреннего трудового распорядка. ——————————— <8> СЗ РФ. 2004. N 28. С. 2898. <9> См.: Хохрякова О. С. Источники советского трудового права. М., 1976. С. 141 — 143.
Необходимо отметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат применению только после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официального опубликования. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763). Указанные нормативные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их первого официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу (п. 12 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763). Другие министерства вправе издавать правовые акты, содержащие нормы трудового права, в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Действие нормативных правовых актов отдельных министерств распространяется только на организации, входящие в систему данного министерства, что вместе с тем не меняет их правовой силы и, следовательно, не влияет на их место в иерархии нормативных правовых актов. Такие акты регулируют вопросы заработной платы, охраны труда, дисциплины труда работников, входящих в систему соответствующего министерства. Нормативные правовые акты министерств — один из самых многочисленных и наименее организованных структурных элементов системы источников трудового права. В этих целях необходимо сокращать множественность таких актов, проводить их консолидацию, повышать согласованность нормативных правовых актов, принимаемых разными министерствами и ведомствами.
