(Кулешов Р. В., Касаткина А. А.) («Российский следователь», 2012, N 15)
ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ПОЛИЦЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИТАЛЬЯНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ <*>
Р. В. КУЛЕШОВ, А. А. КАСАТКИНА
——————————— <1> Kuleshov R. V., Kasatkina A. A. Outstanding characteristics of the police system of the italian republic.
Кулешов Роман Владимирович, ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук.
Касаткина Анна Александровна, соискатель ВНИИ МВД России.
В данной статье рассматриваются особенности полицейской системы Италии. Авторы прежде всего исследуют характерные ее черты, а также приводят исторические данные и анализируют связь итальянской полицейской системы с другими правоохранительными системами Европы.
This article considers features of the Italian police system. First of all, the authors examine outstanding characteristics of the modern system and also cite historical information and analyze connection of the Italian police system with the other law-enforcement systems of Europe.
Полицейская система Италии носит ярко выраженный централизованный характер. Итальянцы, как и французы, испанцы, а также португальцы, являются сторонниками централизованной или континентальной модели обеспечения внутренней безопасности государства. Родоначальницей данной модели явилась Франция, где после Великой Французской революции 1789 года сложились ее основные элементы — полиция и жандармерия. Влияние французского опыта оказалось огромным: в начале XIX века его использовали Россия, Пруссия, Австрия, Испания, Италия, Турция, Португалия. Новейшая история подтверждает правильность этого выбора итальянцев в условиях демократии. Созданная в постфашистский период на демократических принципах централизованная полицейская система Итальянской Республики сумела обеспечить относительно устойчивое существование демократического политического режима в условиях экономической и политической нестабильности, что позволило Итальянскому государству в целом успешно пройти через кризисные периоды и достаточно динамично развиваться без ущерба для своих демократических институтов, гарантируя реальное осуществление продекларированных в Конституции Италии прав и свобод граждан. Полицейская система Италии, являясь составной частью органов исполнительной власти страны, имеет следующие характерные черты. Во-первых, это наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения публичной безопасности. К ним относится государственная полиция (этот государственный институт выполняет задачи по охране правопорядка и обеспечению публичной безопасности в составе гражданской администрации) и жандармерия в лице Корпуса карабинеров и Корпуса финансовой гвардии (эти государственные институты специальных полицейских формирований вооруженных сил выполняют задачи по охране правопорядка и обеспечению публичной безопасности как в военной, так и в гражданской сфере, под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров). На первый взгляд это парадоксально. Ведь вмешательство армии в гражданскую сферу формально противоречит основополагающим признакам демократии. Но в данном случае у политических руководителей Италии прагматические установки превалируют. Параллельное существование государственной полиции и жандармерии признается обоснованным и целесообразным. Множественность полицейских организаций различной подчиненности делает возможным использование их для взаимного контроля, позволяет нейтрализовать лоббирование, становится определенной гарантией внутриполитической стабильности. Кроме того, это способствует и выявлению нарушений закона представителями различных частей полицейского механизма. Примерами вышесказанного является обнаружение карабинерами Италии фактов участия высокопоставленных служащих государственной полиции в операциях мафии, а также случаи противоправных контактов ряда офицеров и генералов Корпуса карабинеров с неофашистскими группировками и масонской ложей «П-2», ставшие известными благодаря сотрудникам полиции министерства внутренних дел и военнослужащим Корпуса финансовой гвардии <1>. Не менее жесткая конкуренция присуща подразделениям карабинеров и финансовых гвардейцев между собой. Необходимо подчеркнуть, что общество от этого только выигрывает. В этой связи нельзя не согласиться с выводом профессора А. В. Губанова о том, что принятый в Италии подход к организации полицейских систем и распределению компетенции между их составными частями «является весьма рациональным, поскольку благоприятно отражается на функционировании полиции и служит существенной гарантией внутриполитической стабильности» <2>. ——————————— <1> Губанов А. В. Полиция Запада. М., 1993. С. 38. <2> Там же.
Во-вторых, это широкие полномочия министерства внутренних дел в различных областях общественной жизни. Дело в том, что МВД Италии осуществляет свою деятельность в двух сферах: первая — чисто полицейская, вторая — включает в себя решение различных внутренних, социальных и административных проблем. Кроме руководства государственной полицией Министерство внутренних дел осуществляет координацию деятельности между государственной полицией, корпусом карабинеров и корпусом финансовой гвардии, а также отвечает за контроль деятельности всех местных органов власти, в том числе и в области социального обеспечения, организацию гражданской обороны в стране, руководит работой благотворительных организаций и фондов (в том числе и лотерей), решает многие другие задачи. Хотя фактическая роль Министерства внутренних дел Италии весьма велика, но ему не принадлежит как в тоталитарном государстве ведущее место среди правоохранительных органов. Положение полицейского аппарата в системе органов исполнительной власти Италии в условиях демократии обусловлено разграничением компетенции между судебной и исполнительной властью. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция и жандармерия, являясь институтами исполнительной власти, призваны обеспечивать надлежащие условия для этого. В-третьих, это наличие института правительственных комиссаров (префектов, квесторов, синдиков) — представителей центрального правительства в административно-территориальных единицах страны. Правительственные комиссары назначаются главой государства по представлению председателя Совета Министров Италии и подчиняются непосредственно министру внутренних дел. Они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении интересов центральной власти, единообразия и последовательности в управлении правоохранительными органами и контроле за органами местного самоуправления. Эти должностные лица осуществляют контроль за соблюдением законодательства со стороны органов местного самоуправления и общее руководство деятельностью подразделений полиции и жандармерии на местах, что позволяет им оказывать большое влияние на работу всех составных частей полицейского аппарата независимо от их ведомственной принадлежности и источников финансирования. В-четвертых, в законодательстве и правовой науке Италии, как и Франции, Испании, Португалии, деятельность полиции и жандармерии подразделяется на два вида — судебную и административную. Судебная деятельность заключается в оказании содействия судебному следователю («следственному судье») при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств по его поручению, розыске и передаче виновных судебному следователю. Административная деятельность заключается «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу» <3>. ——————————— <3> D’Orsi A. Il potere repressivo. La polizia. МНОГС, 1982. P. 72.
Разделение деятельности правоохранительных институтов государства (жандармерии и полиции) на судебную и административную является доктринальной установкой законодательства Италии, концептуальным положением либеральной юридической мысли западноевропейских стран. Оно имеет огромное значение, так как позволяет определить полномочия сотрудников государственной полиции и военнослужащих финансовой гвардии и карабинеров в области уголовного преследования, то есть там, «где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям» <4>. ——————————— <4> Губанов А. В. Указ. соч. С. 8.
Таким образом, являясь составной частью системы органов исполнительной власти государства, полиция и жандармерия Италии при проведении законов в жизнь ответственны перед судебными властями. Итальянский законодатель закрепил меры по руководству и контролю за действиями этих ведомств по расследованию преступлений со стороны судебных органов в УПК Италии. Надзор за законностью действий сотрудников полиции и военнослужащих финансовой гвардии и карабинеров при исполнении ими служебных обязанностей осуществляет прокуратура (в Италии она также находится при судебных инстанциях). В-пятых, это постоянный и жесткий контроль со стороны гражданских властей за деятельностью финансовых гвардейцев, карабинеров и сотрудников полиции. В масштабе Италии контроль общества за деятельностью полиции и жандармерии (кроме судебных властей) осуществляется правительством и парламентом страны посредством принятия законов, регламентирующих повседневную работу этих правоохранительных институтов, утверждения их бюджетов, заслушивания министров внутренних дел, финансов и обороны по различным аспектам работы этих ведомств, создания комиссий по расследованию деятельности правоохранительных органов в случаях, вызвавших большой общественный резонанс, организации парламентских слушаний по вопросам, касающимся работы государственной полиции, Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров. Ко всему прочему, министрами внутренних дел, обороны, финансов, префектами могут быть только гражданские лица. В-шестых, это наличие муниципальной полиции. Она содержится на средства местных органов самоуправления и подчиняется мэрам городов. Муниципальная полиция является резервом государственной полиции в случае проведения последней оперативно-розыскных и иных мероприятий. Основной задачей муниципальной полиции является охрана общественного порядка (патрульно-постовая служба) и надзор за выполнением распоряжений городских властей, поддержание порядка на рынках, контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, надзор за безопасностью дорожного движения в черте городов. Как видим, важной характерной чертой системы органов исполнительной власти Итальянской Республики является наличие нескольких общегосударственных силовых структур, предназначенных для обеспечения публичной безопасности: государственной полиции, Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров. Одновременное использование трех самостоятельных правоохранительных институтов, каждый из которых представляет собой сложную подсистему, далеко не случайно. И дело здесь не только в преемственности исторической традиции, а в практической целесообразности и прагматизме. Демократическое общество таким образом страхуется (и не без основания) от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур. Ведь правящие круги Италии, как и любого демократического государства, не являются неким монолитом. Они состоят из различных групп, чьи интересы в области политики и экономики далеко не всегда совпадают. Полиции и жандармерии в целом, а их подразделениям на местах, в частности, свойственна довольно жесткая конкуренция, что вполне естественно, так как их полномочия пересекаются. Это, как показывает практика, способствует более успешному выявлению фактов коррупции и других правонарушений, от чего гражданское общество только выигрывает. Государственное руководство Италии в лице жандармерии — Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров — имеет в своим постоянном распоряжении не только прекрасно обученные и профессионально подготовленные силовые структуры, внутренняя организация которых основывается на воинской дисциплине, но и организации, в идеале не подверженные неформальному влиянию, где практически исключена возможность постороннего политического воздействия, а служебные отношения отличаются традиционным консерватизмом. Политическое руководство Итальянской Республики, диверсифицируя деятельность правоохранительных институтов, имеет возможность получать независимую информацию из различных источников. Таким образом, оно не становится заложником одной единственной точки зрения, своеобразно интерпретирующей конкретное событие, но имеет возможность оценивать информацию из различных, независимых друг от друга правоохранительных институтов, что практически исключает возможность дезинформации и позволяет принимать оптимальные решения.
