(Киселев А. К.) («Административное право и процесс», 2012, N 11)
ОБЩЕСТВЕННОСТЬ И ПОЛИЦИЯ В ЕВРОПЕ: ОПЫТ ПОСЛЕДНЕГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ
А. К. КИСЕЛЕВ
Киселев Анатолий Кириллович, заведующий кафедрой истории и государственного права Северо-Кавказского социального института, доктор исторических наук, доцент.
Рассматривается опыт ряда государств Европы по взаимодействию общественности и полиции, по степени эффективности общественного контроля над правоохранительными структурами.
Police and community in Europe: the experience of the last decade A. K. Kiselev
We consider the experience of several European countries on the interaction of public and police, the effectiveness of public control over law enforcement agencies.
Key words: police, the European union, the community police, municipality, public finance, civil society.
За последние три десятилетия работа с населением по месту жительства прочно утвердилась в мире как доминирующая парадигма демократической полиции <1>. Великобритания сыграла ведущую роль в определении основных принципов сообщества полицейских в рамках европейского пространства, в то время как другие страны континентальной Европы постепенно следовали за ней. ——————————— <1> Wisler Dominique. Police Governance: European Union Best Practices. Coginta, 2011. P. 3.
В восьмидесятые годы прошлого века в странах ЕС для сообщества полицейских были характерны три направления: а) политическая передача власти на разных уровнях государственного управления; б) социальный толчок для более локальных управленческих действий полиции; в) новое широкое видение и понимание задач и функций полиции, в значительной степени обусловленное научными исследованиями в сфере безопасности, в том числе изучением принципов профилактики преступности, решением проблем безопасности и охраны общественного порядка в крупных городах. Делегирование полномочий охраны правопорядка органам местного самоуправления и пересмотр со стороны государства задач местных общин и муниципалитетов в качестве автономных единиц создали настоятельную необходимость координации государственной и муниципальной политики на местном уровне по обмену обязанностями по поддержанию правопорядка. Для согласованности управления локальной безопасностью в Европе были созданы некоторые структуры, зачастую коррелирующие свою деятельность с местными договорами о безопасности, которые использовались в качестве инструмента планирования и формирования общественного консенсуса в этом вопросе. Общественные запросы помогли добиться ответа в разработке механизмов консультаций местных органов самоуправления с полицией, работающей на этом уровне. Наконец, чем больше профилактика становилась основой деятельности полиции, тем больше новых, нетрадиционных структур становились партнерами полиции, тем больше они стали делить с полицией ответственность за степень безопасности на местах, в том числе и за безопасность всего гражданского общества. Поддержка общества важна, с одной стороны, для получения информации, необходимой для предотвращения и расследования преступлений. С другой стороны, взаимодействие с обществом повышает доверие населения к полиции, позволяет гражданам вносить вклад в обеспечение собственной безопасности и влиять на деятельность полиции. Кроме того, за счет такого партнерства между гражданами и полицией граждане начинают чувствовать за собой часть ответственности за поддержание должного качества жизни и решение социальных проблем в своем районе <2>. ——————————— <2> Рекомендация Комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ об осуществлении полицейской деятельности в многонациональном обществе, п. 12; Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом, составлено Старшим полицейским советником при Генеральном секретаре ОБСЕ. С. 19 — 20.
В условиях децентрализации и повышения роли и ресурсов муниципалитетов «общественные полицейские формирования» внедряются в ряде стран Европы с 2005 г. Сочетание широкого взгляда на безопасность как в том числе на перманентную профилактическую работу и децентрализацию ответственности коренным образом изменило контекст полиции. Во Франции, например, полицейское право определяет территориальные пределы полномочий в сфере правопорядка между коммунами, муниципалитетами, ведомствами, но не устанавливает при этом иерархические отношения между ними. Другими словами, регионы и муниципалитеты автономных административных единиц уполномочены принимать решения в соответствии с национальным законодательством в области правоохранительной политики, реализацию которой они считают своей обязанностью. Учитывая тот факт, что сфера профилактики преступности децентрализована на региональном или муниципальном уровне, возникла необходимость децентрализации и роли префекта. Она изменилась главным образом от позиции «арбитра» к позиции «посредника» между так называемыми горизонтальными административными единицами. Для получения же результатов при согласовании местной политики в этом вопросе среди нескольких заинтересованных сторон были созданы «новые платформы», или, как сейчас модно говорить, «новые площадки»: местный Совет безопасности и профилактики преступности — Conseil local de securite et de prevention de la delinquance (CLSPD) во Франции, Партнерство по уменьшению преступности и беспорядков — Crime and Disorder Reduction Partnership (CDRP) — в Великобритании, Муниципальный консультативный совет предупреждения и безопасности — Municipal Consultative Council of Prevention and Security (MCCPS) — в Бельгии. В Великобритании такие органы являются обязательными на уровне местного самоуправления, а вот Франция и Бельгия приняли наиболее прагматичную политику в этой области. По французскому закону о местном самоуправлении 2007 г. французские CLSPD не имеют отношения к управлению полицией. Государственная полиция остается иерархичной централизованной организацией, руководители на местах участвуют в этих советах, но полиция развивает и свои формы взаимодействия с территориальными общинами. И даже в отчетах по работе в сфере превенции полиции работе в этих советах уделено не так уж много места. Вместе с тем CLSPD являются обязательными только для муниципалитетов с населением более 10 000 жителей или с наличием так называемых чувствительных зон. Во французском случае для председателей местных органов партнерство с полицией было прописано префектами как представителями государства. Однако по истечении определенного времени ситуация несколько изменилась, и сегодня во Франции координацию действий полиции и органов CLSPD осуществляют мэры городов. В Бельгии эти органы — MCCPS — также находятся под руководством глав местного самоуправления — бургомистров. В Великобритании руководство CDRP осуществляется совместно полицией и местными органами власти (традиционно — местными советами). Как правило, в этих органах сопредседательствуют лица трех уровней: представители государства, представители местных органов власти, а также представители гражданского общества. Необходимость участия гражданского общества проистекает из двух факторов: а) гражданское общество рассматривается как важный фактор в области предупреждения преступности; б) оно представляет интересы всего общества. Во Франции от организаций гражданского общества в названное выше руководство кооптирован представитель на основе значимости местных задач профилактики. Хотя изначально гражданскому обществу было предложено лишь наблюдать за ходом работы, CLSPD и его представители сегодня имеют равный статус с двумя другими представителями местного сообщества. Местные контракты безопасности. Местные диалоги по вопросам профилактики преступлений приводят в итоге к заключению формализованных соглашений. Во Франции имеют место так называемые местные контракты безопасности по организации «горизонтального сотрудничества» между местными заинтересованными сторонами. В Великобритании CDRP имеют совместные с полицией трехлетние стратегические планы, согласованные на местном уровне членами советов директоров всех компонентов правоохранителей. В Бельгии существуют, как правило, четырехлетние планы локальной безопасности и профилактики, или Стратегические планы действий. В этом смысле местные советы безопасности являются не консультативными органами, но, учитывая распределение власти, реальной стороной всей локальной правоохранительной системы. Местные контракты безопасности и планы действий обязательны только в Великобритании. Франция приняла более прагматичный подход и рекомендовала разработку местных контрактов только на основе чрезвычайной необходимости. Аналогичная формула факультативности такого договора была принята в Бельгии. Причина заключается в следующем. Контракты локальной безопасности получили широкое распространение во Франции в девяностые годы, быстро достигнув количества 500. В 2005 г. были разработаны контракты «нового поколения». В 2006 г. число заключенных контрактов достигло 687. Однако в 2/3 случаев в оценке контрактов локальной безопасности были обнаружены положительные моменты лишь через несколько месяцев после их подписания. В первом десятилетии XXI века только в городских районах с так называемыми чувствительными зонами муниципалитетам рекомендовалось разрабатывать местные контракты безопасности. С 2010 г. названные контракты были отменены. Анализ тенденций в реализации подобных контрактов во Франции и Бельгии показывает, что они могут быть ключевыми компонентами в рамках городской политики общественной безопасности. Профилактическая работа полиции имеет разные исторические и институциональные корни происхождения, но в последнее десятилетие принципы профилактики в разных странах начали сходиться, что четко коррелирует с городской социальной и экономической маргинализацией общества. Финансирование. Профилактика преступности все чаще рассматривается и на местном, и на федеральном уровне как один из существенных элементов при реконструкции городов. Финансирование при этом предоставляется для решения задач предупреждения преступности на местном уровне тогда, когда они соответствуют и национальным приоритетам. В Бельгии, например, контракты «вертикальных конвенций местной безопасности и профилактики» между органами местного самоуправления (муниципалитетами) и федеральным правительством означают доступ к федеральному финансированию. Аналогичный механизм существует и во Франции. Помимо государственного финансирования для реконструкции городов с помощью так называемых городских договоров социальной сплоченности выделяется дополнительное финансирование при выполнении некоторых условий. Если проект соответствует рамкам национальных приоритетов, то муниципалитеты могут обратиться за дополнительным финансированием к Национальному агентству по социальному равноправию. Кроме того, проекты должны соответствовать тем национальным приоритетам, которые определены Межведомственным комитетом по предупреждению преступности, работающим под председательством премьер-министра. В рамках такой взаимопомощи в период между 2002 и 2006 гг. бельгийское федеральное правительство выделило на нужды профилактики борьбы с преступностью от 33 до 73 млн. евро. Во Франции же подобные выплаты составили 45 млн. евро в 2008 г. и 60 млн. евро в 2009 г. Важным аспектом механизма, созданного в странах ЕС для поддержки местной полиции, НПО, и власти по разработке планов предупреждения преступлений является создание и развитие национальной программы развития образования. Местные полицейские службы не имеют самостоятельных ресурсов для развития образования. Кроме того, развитие образования полицейских, их обучение, обмен лучшими практическими достижениями в борьбе с преступностью также рассматриваются сегодня странами Евросоюза как сфера национальных приоритетов <3>. ——————————— <3> Например, см.: URL: http://www. crimereduction. homeoffice. gov. uk/ cpindex. htm.
В соответствии с разделом VI Договора о ЕС в отношении всех видов преступления и в рамках программы 2007 — 2013 гг. ЕС выделил финансовые средства для проектов по профилактике и борьбе с преступностью и для оказания поддержки деятельности Целевой группе ЕС, созданной для реализации указанных задач. Целевая группа включает в себя представителей общественных органов, занимающихся вопросами правопорядка, профилактикой преступности и защиты потерпевших и свидетелей, а также государственных и частных организаций, занимающихся смежными вопросами. Эта Целевая группа поддерживает в том числе работу Европейского форума городской безопасности. Форум, которому оказывает поддержку Совет Европы, включает европейскую сеть из 300 местных органов власти, которая была создана в 1987 г. в Барселоне, по инициативе Жильбера Боннмезона (Gilbert Bonnemaison), бывшего мэра г. Эпине-сюр-Сена. Данная сеть направлена на укрепление политики снижения уровня преступности и повышение роли местных органов власти в национальной и общеевропейской политике. Сеть работает по всем основным вопросам безопасности в городах и строит связи между европейскими местными органами власти через практику, обмен информацией, сотрудничество и обучение. Сеть также наращивает связи между местными и национальными властями на европейском и международном уровнях, а также продвигает роль местных органов власти путем принятия результатов существующих программ, проектов и научных исследований <4>. ——————————— <4> URL: http://www. fesu. org/ index. php? id=6; сайт МВД Франции: URL: http://www. sgcipd. interieur. gouv. fr/ prevention_de_la_ delinquance-h38.html; Сайт преступности и бедствий. Министерство внутренних дел (Великобритания): URL: http://www. crimereduction. homeoffice. gov. uk; Постоянный секретарь политики профилактики (Бельгия): URL: http://www. vps. fgov. be; Европейская сеть по предупреждению преступности (ЕС): URL: http://www. eucpn. org/ финансирование/index. asp; Европейский форум по вопросам безопасности в городах: URL: http://www. urbansecurity. org/ index. php? id=4; Сеть офицеров общественной безопасности (Великобритания): www. community-safety. net/ about. htm.
Аудит органов внутренних дел является традиционным инструментом контроля гражданской власти за соблюдением законов со стороны полиции и администрации. Кроме административного контроля (в материковой Европе) аудит играет все более важную роль при консультировании министров внутренних дел, при управлении и оценке результатов деятельности полиции, а также в оценке государственной внутренней политики в целом. Другая тенденция наблюдается в англосаксонских странах, где аудит играет роль «сторожевого пса» общественности. Прозрачность современных государственных администраций, и полиции в их числе, заключается в том, что они обязаны действовать открыто под общественным контролем и не отступать от этого правила. Прозрачность же может быть измерена степенью гласности фактов. Аудиторские отчеты являются открытыми (с небольшим исключением) и доступными для общественности через веб-сайты аудиторских агентств. Аудиторские отчеты включают базовые оценки каждой из местных полицейских станций и содержат информацию о лучших отзывах о полиции, стоимости полицейских услуг, размерах должностных окладов, бонусах, размерах и видах страховки для офицеров полиции, соответствие полицейских отчетов реальной ситуации с выделением бюджетных средств и т. п. Система аудиторских отчетов была введена в Великобритании 15 лет тому назад, во Франции — с 2006 г. в соответствии с Законом о национальной полиции 1966 г. При этом британская система управления аудита и контроля над полицией не имеет себе равных среди полицейских служб во всем мире, за исключением, возможно, Австралии. Здесь следует заметить, что по ряду направлений аудиторские данные и полицейская статистика не эквивалентны, поскольку в последней не учитывается латентная преступность, а также мнения респондентов относительно эффективности работы полиции. В 2005 г. при финансировании Европейской комиссии консорциум 15 старых стран ЕС, а также Польша, Венгрия и Эстония провели совместное исследование преступности и виктимизации. Затем такие же исследования провели у себя Болгария, Хорватия и Турция. Задачей их был анализ того, что граждане думают о своей безопасности. Это был наиболее полный анализ преступности и внутренней безопасности вообще из когда-либо проводившихся в ЕС. 41 776 европейцев, опрошенных в 2005 г., сообщили об их опыте в 2004 г., связанном с криминалом. В каждой стране выборка состояла из 1200 человек, начиная с 15-летнего возраста. Исследование собирало информацию о: — жертвах преступлений; — обстоятельствах, при которых произошел инцидент; — поведении преступников при совершении преступления; — удовлетворении связи с полицией и о справедливости полицейских услуг. Проведенное обследование преступности явилось важным источником информации об уровне преступности и об отношении общества к преступности, а также о других вопросах уголовного правосудия. Результаты исследования сыграли ключевую роль в информировании правительств стран — членов ЕС о реальном отношении граждан Европы к преступности и к работе полиции в частности. Обследование также стало важным источником информации о других темах, таких, как представления об антисоциальном поведении, об отношении к системе уголовного правосудия, в том числе полиции и судов. Исследование показало отношение к преступности, например, насколько люди испытывают страх перед преступниками и какие меры они принимают для того, чтобы избежать встреч с ними <5>. ——————————— <5> URL: http://www. homeoffice. gov. uk/ rds/bcsl. html.
Механизмы рассмотрения жалоб против полиции. Исторически механизмы жалоб на неправомерные действия полиции в государствах ЕС развивались в двух направлениях: во-первых, с каждой реформой полиции они имели тенденцию быть более объективными, и, во-вторых, сила их влияния на кадровые процессы в полиции все более увеличивалась. В странах ЕС механизм рассмотрения жалоб о неправомерных действиях полиции в качестве внешнего независимого инструмента воздействия на правоохранителей стал действовать в течение последнего десятилетия. Следует выделить дополнительные критерии, присущие механизмам власти по урегулированию жалоб: оперативность, доступность и прозрачность. Эти новые принципы установили современные рамки, которые определил Европейский суд по правам человека. 12 марта 2009 г. комиссар по правам человека Совета Европы опубликовал «Мнение независимых экспертов об эффективности жалоб против полиции» <6>. «Мнение» подчеркивает, что независимые органы рассмотрения жалоб против полиции должны воплотить в жизнь пять принципов эффективного расследования жалоб на действия полиции, разработанных Европейским судом по правам человека. ——————————— <6> Мнение Комиссара по правам человека Совета Европы о независимом и эффективном рассмотрении жалоб на действия полиции, CommDH(2009)4, п. 29, 35, 36 — 45, 48 — 49, 58, 63 — 87.
Назовем эти пять принципов, определенных ст. 2 и 3 Европейской конвенции по правам человека <7>: ——————————— <7> Мнение Комиссара по правам человека Совета Европы о независимом и эффективном рассмотрении жалоб на действия полиции, CommDH(2009)4, п. 63 — 87.
независимость: не должно быть институциональных или иерархических связей между следователем и офицером полиции, на которого поступила жалоба; адекватность: расследование должно быть способно собрать доказательства, дабы определить, что поведение полицейского было незаконным, а также выявить и наказать тех, кто должен нести ответственность; оперативность: расследование должно быть проведено своевременно и оперативным образом, дабы сохранить уверенность в верховенстве закона; общественный контроль: процедуры принятия решений должны быть открытыми и прозрачными, дабы обеспечить подотчетность жертвам неправомерных действий полиции. Заявитель должен участвовать в процессе рассмотрения жалоб в целях защиты своих законных интересов. В странах ЕС создаются механизмы общественного контроля над рассмотрением жалоб о злоупотреблениях полиции. Минимальным требованием к самостоятельности расследования для полиции является то, что не должно быть институциональных или иерархических связей между следователями и подвергнувшимся жалобе офицером. Основной движущей силой реализации указанных положений стало наличие политической воли, достаточной, чтобы повысить доверие населения к полиции. Присутствие таковой гарантирует, что жалобы на полицию будут рассматриваться беспристрастно. Независимое решение вопроса, изложенного в жалобе, рассматривается ныне полицейским менеджментом как важный инструмент управления. Например, Северная Ирландия, стремясь восстановить уровень доверия к полиции после нескольких лет внутренних кровавых конфликтов, имеет сегодня твердое лидерство в Европе по созданию механизмов, занимающихся рассмотрением всех жалоб на полицию, включая доведение результатов рассмотрения до сведения не только заинтересованных лиц, но и широкой общественности. «Ни один полицейский не ставит себя выше закона», — утверждает МВД Франции. Министерство юстиции заявляет о нулевой терпимости к актам насилия со стороны полицейских. Вот что заявлял Патрис Риберо, заместитель секретаря полицейского профсоюза «Синержи»: «Сегодняшняя действительность такова: каждый день происходят нападения на 60 полицейских, полицейские работают в условиях все более и более тяжелых и жестоких. И что самое главное, полицейские, определенно, наиболее контролируемая корпорация во Франции. Их работу контролирует и собственное начальство, и система юстиции, и органы надзора, и парламентарии, и средства массовой информации. Следует отметить, что там, где у полицейских особенно много работы, т. е. в неблагополучных пригородах, французское население скорее жалуется на недостаточное присутствие стражей порядка». А вот официальная статистика генеральной инспекции полиции Франции: в 2006 г. было подано 639 жалоб на насилие со стороны полицейских. 114 стражей порядка получили взыскания, 8 человек были уволены из органов <8>. ——————————— <8> Французская полиция — вне закона? RFI русская редакция. Опубликовано 02.04.2009 // URL: http://www. rii. fr/ acturu/articles/ 112/article_2911.asp.
