М. Петров, прокурор отдела прокуратуры Самарской области.
Высказывая различные мнения о реформировании системы правоохранительных органов, большинство соотечественников, как профессионалов, так и обывателей, не представляет милицию отдельно от государства. Действующее законодательство также определяет милицию не иначе как систему государственных органов исполнительной власти.
Вместе с тем обобщение практики прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Самарской области свидетельствует о желании государственной власти субъекта Федерации, а также городских и районных муниципалитетов взять милицию «под свое крыло».
Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности, а также формирование отнесены п. «г» ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации.
В соответствии с Законом о милиции российская милиция входит в систему Министерства внутренних дел РФ. Подобный подход законодателя позволяет рассматривать отделы и управления внутренних дел городов и районов субъекта Федерации в качестве территориальных органов милиции. Положения об управлениях и отделах органов внутренних дел субъекта Федерации правомочен утверждать начальник УВД субъекта РФ в пределах своей компетенции.
Нарушения упомянутых норм федерального законодательства выявлены прокуратурой Самарской области при изучении постановления и. о. губернатора области от 1 сентября 1998 г., которым утверждено положение о главном управлении внутренних дел области.
Изданием этого постановления и. о. губернатора превысил свои полномочия, поскольку данный территориальный государственный орган исполнительной власти входит в систему органов внутренних дел, возглавляемую МВД РФ, и в своей деятельности подчиняется этому министерству.
В Законе о милиции оговорено, что местная милиция (общественной безопасности) находится в двойном подчинении — субъекта Федерации и МВД РФ. Утвержденное главой исполнительной власти субъекта РФ положение включало ГУВД области в структуру администрации, подчиняя его, помимо МВД, губернатору.
Отсутствовало в положении и закрепленное законодательством деление милиции на криминальную и общественной безопасности, при котором к компетенции исполнительной власти субъекта РФ отнесено лишь создание, реорганизация и ликвидация милиции местной, финансируемой за счет средств самих субъектов и местных бюджетов, по согласованию с Министерством внутренних дел.
Отметим, что со стороны исполнительной власти области предпринимались попытки изменить незаконное постановление. Так, одним из решений областного главы из названия территориального государственного органа «Главное управление внутренних дел администрации Самарской области» исключено слово «администрации». Разумеется, нарушения Конституции РФ и федерального законодательства подобными изменениями по существу устранены не были. Неправомерное постановление губернатора опротестовано прокурором области, после чего признано утратившим силу.
В Уставе Самарской области также были выявлены незаконные положения, согласно которым порядок создания, структура и организация службы в органах милиции определялись не только федеральными, но и областными законами.
Как и в положении о ГУВД, системное деление милиции на криминальную и местную в областном Уставе своего отражения не нашло.
Требования прокуратуры, изложенные в представлении об устранении упомянутых нарушений, законодателями области игнорировались, что послужило основанием для обращения в суд.
Однако, не дожидаясь судебного рассмотрения, Самарской Губернской Думой был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Самарской области», приведший редакцию оспариваемой статьи в соответствие с требованиями закона.
Распространены нарушения Закона о милиции и при издании правовых актов муниципалитетами.
По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти, однако наделены функцией обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, к которым в числе прочих отнесена и охрана общественного порядка.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 2 ст. 6) закрепил в качестве предметов ведения местного самоуправления организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
С учетом приведенных положений законодательства отделом по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Самарской области в августе 2000 г. разработано методическое письмо, которое с рекомендацией проведения проверок соответствующих актов местного самоуправления направлено в адрес прокуроров городов и районов.
Результаты не заставили долго ждать. Правовые акты местного самоуправления, в основном постановления и распоряжения, неправомерно регламентирующие деятельность территориальных органов внутренних дел и, в частности, утверждающие положения об этих органах, выявлены прокурорами в 19 городах и районах области.
Не приняли во внимание требований Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, чем превысили предоставленные законом полномочия, главы городов Самара, Отрадный, Сызрань, Чапаевск, Похвистнево, издавшие постановления об утверждении положений о территориальных органах внутренних дел. Аналогичные постановления издавались главами как сельских, так и городских районов, что побуждало прокуроров опротестовывать их.
Вовсе не безупречным оказалось и содержание положений о территориальных органах внутренних дел (УВД, ГОВД, РОВД, РУВД).
Так, положение об управлении внутренних дел Самары определяло городское УВД как подразделение местной администрации, необоснованно подчиняя его главе города и городской администрации. Не соответствовал законодательству и п. 1.4 этого положения, предписывающий УВД г. Самара руководствоваться Уставом города, постановлениями его главы, решениями городской Думы.
Положение об отделе внутренних дел Шигонского района области (п. 1.1) предусматривало образование районного отдела внутренних дел (РОВД) на основании решения местного Совета народных депутатов. Кроме того, п. 10 устанавливал, что ОВД района подконтролен местной администрации. Пункт 2.6 рассматриваемого положения закреплял за РОВД в качестве одной из основных задач исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, отнесенных ст. ст. 2 и 16 Уголовно — исполнительного кодекса РФ к исключительной компетенции органов уголовно — исполнительной системы. Некоторые пункты раздела 3 упомянутого положения противоречили не только требованиям ст. 10 Закона о милиции, но и положениям Уголовно — процессуального кодекса. К примеру, в нарушение ст. 126 УПК, предусматривающей проведение предварительного следствия специальными следственными органами, п. 3.5 положения возлагал указанную функцию на РОВД.
Пункт 6.12 Положения об отделе внутренних дел Октябрьского района Самары, согласно которому начальник ОВД района применяет в установленном порядке поощрения и налагает административные взыскания на лиц рядового и начальствующего состава, работников отдела внутренних дел, противоречил как Закону о милиции, так и административному законодательству. Статьи 38 и 39 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г., предусматривают возможность привлечения указанных категорий служащих к дисциплинарной ответственности за нарушение служебной дисциплины. Административное взыскание налагается за совершение административного правонарушения. Порядок привлечения к административной ответственности регламентирован ст. 16 КоАП.
В каждом из рассматриваемых случаев прокуроры реагировали на выявленные нарушения внесением представлений.
Очевидно, что в условиях появления новых структур, в том числе организационно независимых от Министерства внутренних дел, однако призванных решать сходные задачи, сохранение государственного статуса милиции во многом зависит от деятельности прокуратуры, ее активности и своевременного принятия ею предусмотренных законом мер.
