(Чирков Г. С.) («Безопасность бизнеса», 2005, N 4)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЙ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Г. С. ЧИРКОВ
Чирков Г. С., адъюнкт Академии ФСБ России.
В условиях противоречивых международных отношений, дестабилизации социально-политических и экономических процессов в стране, нарастающей угрозы международного терроризма, политического и религиозного экстремизма становится все более актуальной проблема деятельности государства, его органов в случае резкого обострения какого-либо из названных процессов, которые могут нанести ущерб основам конституционного строя, суверенитету, территориальной целостности Российской Федерации. В конечном счете обострение этих процессов может привести к возникновению кризисных ситуаций в стране или отдельных ее регионах. Для Российской Федерации, переживающей сложный период реформ, предотвращение и эффективное разрешение различного рода кризисных и конфликтных ситуаций, вызванных международными, социально-политическими, экономическими, межнациональными и межконфессиональными противоречиями, превратились в одно из важнейших направлений государственной политики. Научное исследование вопросов деятельности государства и его органов в кризисных ситуациях и выработка соответствующих рекомендаций в этой области предполагают выделение и теоретическое осмысление самого явления общественной жизни, обозначаемого понятием «кризисные ситуации», уяснение его природы и сущности, форм проявления, характерных черт и присущих ему особенностей. Что касается определения самого понятия «кризисная ситуация», то в словарях русского языка и советских энциклопедиях не содержится его разъяснений. В ряде словарей определение значения слова кризисный (кризисная) выводится из понятия кризис и означает резкое изменение, крутой перелом в чем-нибудь, затруднительное, тяжелое положение, обострение политического положения (применительно к деятельности государства) <*>. ——————————— <*> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1998; Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. Т. 1 — 4. М.: Огиз, 1940.
Имеющиеся в общенаучной, юридической и специальной литературе точки зрения на исследуемое явление социальной жизни могут быть систематизированы следующим образом. Во-первых, понятие «кризисная ситуация» встречается в отдельных международных договорах, общегосударственных и ведомственных нормативных актах Российской Федерации. Так, в действующем Соглашении о взаимодействии пограничных войск государств — участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г. кризисная ситуация определяется как совокупность военно-политических и социальных конфликтов, которые дестабилизируют положение на участках внешней границы <*> и требуют коллективных мер по ее стабилизации. ——————————— <*> Под внешними границами в данном соглашении понимаются участки государственных границ государств — участников Содружества с государствами, не входящими в Содружество.
Встречается данный термин и в документах Правительства Российской Федерации. В них дается следующее определение: «Кризисная ситуация — обстоятельства чрезвычайного, в том числе террористического, характера, определенные в ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». При этом порядок действий Правительства Российской Федерации в условиях военного времени, военного положения и проведения мобилизационных мероприятий определяется соответствующими планирующими документами» <*>. ——————————— <*> См.: Проект «План деятельности Правительства Российской Федерации в кризисных ситуациях». Утвержден Председателем Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадковым 11 октября 2004 г.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации <*> предусматривается возможность применения военной силы для обеспечения своей национальной безопасности, исходя из следующих принципов: ——————————— <*> См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации 17 декабря 1997 г. N 1300, в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24.
применение всех имеющихся в ее распоряжении сил и средств, включая ядерное оружие, в случае необходимости отражения вооруженной агрессии, если все другие меры разрешения кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными; применение военной силы внутри страны допускается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения конституционного строя. Термин «кризисная ситуация» содержится также в документах Федеральной антитеррористической комиссии. В частности, в «Основах государственной системы управления в сфере предотвращения и ликвидации кризисных ситуаций на территории Российской Федерации» содержатся общие положения, основные задачи структурных элементов государственной системы предотвращения и ликвидации кризисных ситуаций, порядок их формирования, порядок содержания и степени готовности сил оперативного реагирования <*>. ——————————— <*> См.: Приложение N 1 к протоколу заседания Федеральной антитеррористической комиссии от 12 октября 2004 г. N 14.
В целом в нормативных правовых актах под кризисными ситуациями понимаются в основном негативные явления, дестабилизирующие международные отношения, социально-политическую обстановку в стране, угрожающие жизни граждан, конституционному строю и территориальной целостности страны. Во-вторых, термин «кризисная ситуация» широко используется в публицистике, юридической и специальной литературе <*>, а данное явление сводится к однородным, но все же не тождественным понятиям иного порядка, таким, как: ——————————— <*> См., например: Шмюкле Герд. Меч на шелковой нитке: преодоление кризисных ситуаций в Европе. М.: Прогресс, 1982. С. 9 — 12.
исключительные условия; экстраординарная <*> ситуация; ——————————— <*> Данный термин содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации».
чрезвычайная ситуация; чрезвычайное положение. Так, например, ведущий правовед в области чрезвычайного законодательства в дореволюционной России В. М. Гессен говорил в своих работах об исключительных обстоятельствах и предлагал считать таковыми любые обстоятельства, угрожающие изнутри или извне существованию государства <*>. ——————————— <*> См.: Гессен В. М. Исключительное положение. С.-Петербург; Б. и., 1908. С. 74.
Заслуживает внимания попытка современного германского юриста Г. Фольца представить суть понятия «чрезвычайное положение государства» путем выделения нескольких групп так называемых кризисных обстоятельств, к которым он относит: 1) наличие внешней угрозы для государства, выражающейся в совершении иностранным государством актов военной угрозы или военного нападения, а также руководством иностранным государством действиями подрывных элементов внутри страны; 2) наличие разного рода внутренних беспорядков, волнений, мятежей; 3) наступление так называемой конституционной необходимости, вызванной выходом из строя какого-либо конституционного органа или конфликтом (в федеральном государстве) между центром и частью государства; 4) парализация деятельности государственного аппарата, могущая наступить в результате забастовки государственных служащих; 5) отказ от уплаты налогов (налоговая забастовка); 6) бедственное положение в области экономики и финансов, а также трудовые конфликты; 7) катастрофы, эпидемии и стихийные бедствия <*>. ——————————— <*> См.: Folz H. Staatsnotstand und Notstandsrecht. Kоln — Berlin — Bonn — Munchen, 1962. S. 28 — 31. Цит. по книге: Чрезвычайное законодательство ФРГ / Коллектив авторов, под ред. В. М. Чхиквадзе. М.: Юридическая литература, 1969. С. 16.
В целом анализируя содержание понятия «кризисная ситуация» в юридической и специальной литературе, можно сделать вывод о том, что это явление в основном понимается как особое состояние политической обстановки в стране или в отношениях между государствами, характеризующееся крайним обострением комплекса политических, экономических, социальных и других проблем, усилением на этой почве противоречий между противостоящими друг другу группировками и классами, а также иными формами конфликтного взаимодействия (в т. ч. такими, как массовые беспорядки, государственные перевороты, вооруженная борьба). В-третьих, исследуемое явление рассматривается в законодательстве различных государств через описание обстоятельств, при которых могут вводиться особые правовые режимы деятельности государства и его органов. Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что исследование кризисных ситуаций имеет большое значение, а сам термин широко используется в нормотворчестве, юридической и специальной литературе. Однако, несмотря на достаточно широкое распространение указанного понятия, ставшего общепринятым, единый подход к его пониманию не сложился. Не подвергая сомнению обоснованность определения кризисной ситуации в рассмотренных нормативных правовых актах, юридической и специальной литературе, автор хотел бы рассмотреть эту проблему под несколько иным углом зрения в целях формирования единого подхода к пониманию кризисных ситуаций, углубления представлений об исследуемом явлении, дополнительного освещения некоторых его сторон и особенностей. Прежде всего необходимо выделить и теоретически осмыслить само явление, обозначаемое понятием «кризисные ситуации», уяснить его природу и сущность, формы проявления, характерные черты и присущие ему особенности. При рассмотрении данного вопроса автор исходит из того, что государство, его органы (в том числе органы Федеральной службы безопасности) ведут свою деятельность в определенном режиме. Содержание этого режима, его направленность не могут быть всегда одинаковыми. Оно будет зависеть от конкретных обстоятельств, в которых государство и его органы ведут свою деятельность. Поэтому представляется необходимым различать содержание режима деятельности государства в зависимости от конкретных условий его существования. Эти различия позволяют выделить виды такого режима: нормальный режим, режим деятельности государства в кризисных ситуациях и исключительный режим. Нормальный режим (режим деятельности государства и его органов в нормальных условиях) используется в стандартных повседневных ситуациях, когда показатели функционирования государства, его органов и состояния среды позволяют говорить об устойчивости и эффективности деятельности государства, отсутствии угрозы его конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности. При этом центром приложения усилий будут поддержание и укрепление такого положения в дальнейшем. Государственные органы действуют в рамках своей компетенции, установленной законом для решения поставленных перед ними задач с помощью мер, предусмотренных для нормальных условий. Этот режим должен быть хорошо отлажен и запрограммирован. Режим деятельности государства в кризисных ситуациях связан с изменением нормальных условий деятельности государства и его органов, обострением и осложнением обстановки, при котором необходимо подключение дополнительных мер по поддержанию законности и правопорядка. Эти меры призваны устранить возникшую угрозу конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности государства или значительного ухудшения его функционирования и не допустить дальнейшее развитие кризисной ситуации. Также представляется, что данные меры могут вводиться по уровням, в зависимости от уровня опасности и развития кризисной ситуации. Возможные алгоритмы действий должны быть облачены в правовую форму и отрабатываться заблаговременно. Возникновение кризисной ситуации усиливает потребность в четком, жестко определенном поведении, направленном на преодоление и ликвидацию ее отрицательных сторон. Кризисная ситуация должна преодолеваться, целенаправленно с помощью дополнительных усилий удерживаться в некоторых рамках и на этой основе трансформироваться в нормальную. Возможность этих усилий должна быть предусмотрена содержанием данного режима. Одновременно с этим необходимо перераспределение средств на осуществляемую деятельность и соответственно деформацию самой этой деятельности. Меняется сам характер управления, который становится более авторитарным. В случае если дополнительные меры не приведут к нормализации обстановки и снижению уровня опасности, это будет свидетельствовать о необходимости введения чрезвычайных мер, исключительного режима конкретного вида, в зависимости от причин возникновения кризисной ситуации. Исполняющим элементам в этих ситуациях должна предоставляться большая свобода действий, нежели в нормальных условиях. Основные усилия необходимо сосредоточить на локализации кризисной ситуации, минимизации и устранении нанесенного ущерба, скорейшей ликвидации негативных последствий и нормализации обстановки. Кризисные ситуации и режим деятельности государства в кризисных ситуациях в практике современного правового государства должны всегда рассматриваться взаимосвязано. Как необходимая связь причины и следствия. Реальное наличие одного из них при отсутствии другого вряд ли позволяет говорить о том, что данный факт будет создавать предпосылки для нормализации обстановки. Так, действие режима при отсутствии фактической угрозы не соответствует истинным целям данного правового института, создает реальную опасность для злоупотреблений властью и нарушения прав человека и гражданина. Возникновение же кризисных ситуаций при отсутствии реакции государства на них в виде соответствующего режима (введения дополнительных мер) может свидетельствовать о неспособности государства осуществлять эффективное управление в изменившейся обстановке. Обладая свойством самоорганизации, государство, как организованная система, должно выработать адекватный ответ на возникновение кризисной ситуации. Именно на это должны быть направлены основные усилия государства и его органов в этот период. В противном случае кризисная ситуация может выйти из-под контроля и перерасти в исключительные условия, которые потребуют введения чрезвычайных мер, исключительного режима. Исключительный режим (режим деятельности государства и его органов в исключительных условиях) связан с возникновением исключительных условий. Под исключительными условиями диссертантом понимаются чрезвычайные обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер, а также агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. Данное положение нашло законодательное закрепление в Федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» <*>. Все эти условия связаны с сильным или резким обострением обстановки, при котором необходимо подключение особых процедур принятия решений и введение в действие специальных, исключительных режимов, призванных устранить возникшую непосредственную угрозу разрушения целостности государства. Под исключительным режимом понимается особый режим деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, а также граждан и иных лиц, вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации на всей территории страны или в ее отдельных частях при наличии внутренних или внешних угроз в целях обеспечения обороны страны, государственной безопасности и безопасности граждан и допускающий установленные Конституцией и федеральным законодательством отдельные ограничения прав и свобод юридических и физических лиц с указанием пределов и срока действия данных ограничений, а также возложение на вышеуказанных субъектов дополнительных обязанностей. В Конституции Российской Федерации предусмотрены два вида таких исключительных режимов: военное положение и чрезвычайное положение. ——————————— <*> См.: Федеральные конституционные законы от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении», от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.).
Необходимо отметить, что в юридической и специальной литературе в основном встречается разделение условий деятельности государства и его органов лишь на нормальные и исключительные. Соответственно режим деятельности государства также подразделяется только на нормальный и исключительный, что представляется автору неполным по следующим причинам. Во-первых, к совокупности внутренних и внешних факторов, определяющих государственную безопасность, при которой государство не может достигнуть или сохранить это состояние, используя нормальный режим, относятся исключительные условия военного характера, исключительные условия социального характера и исключительные условия природного и техногенного характера. Анализ негативных процессов, которые могут выступать в качестве таких условий, позволяет сделать вывод о том, что к исключительным условиям в данном случае относятся чрезвычайные обстоятельства введения исключительных режимов, так как они определены в Федеральных конституционных законах «О военном положении», «О чрезвычайном положении» и в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648.
В этой связи необходимо отметить, что данные обстоятельства не могут возникнуть в одночасье и сразу сменить нормальные условия жизнедеятельности государства. Несмотря на то что исключительные условия связаны с сильным или резким обострением обстановки, которое требует принятия чрезвычайных мер, они являются определенным результатом развития негативных процессов, которые трансформируют нормальные условия в исключительные. Таким образом, по мнению автора, между нормальными и исключительными условиями должен пройти определенный процесс, созреть кризисная ситуация, которая в итоге и может привести к исключительным условиям, требующим экстраординарных мер по нормализации обстановки в государстве. Во-вторых, разделение режима безопасности государства на нормальный и исключительный также представляется неполным, поскольку содержание этого режима, его направленность определяются в зависимости от условий, в которых существует государство. Если делить эти условия только на нормальные и исключительные, то из поля зрения снова выпадает период, когда сложившуюся ситуацию уже нельзя считать нормальной, а исключительные условия еще не наступили, то есть оснований для введения исключительного режима еще недостаточно. Таким образом, получается, что государству и его органам приходится осуществлять свою деятельность в уже сложившейся кризисной ситуации с помощью мер, предусмотренных правом для нормального, обычного режима деятельности, которых бывает недостаточно для нормализации обстановки. Это положение подтверждает и практика. В частности, на территории Чеченской Республики так и не было введено чрезвычайное положение, несмотря на сложившуюся кризисную ситуацию, которая выражалась в захвате особо важных объектов, террористических актах, деятельности незаконных вооруженных формирований, различных конфликтах, угрожающих безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и т. д. С учетом изложенного автор считает, что применительно к деятельности государства и его органов существуют три вида обстоятельств, условий: нормальные условия, кризисная ситуация и исключительные условия. В юридической и специальной литературе наиболее разработанными являются вопросы деятельности государства и его органов в нормальных и исключительных условиях. Таким образом, предметом нашего исследования является именно кризисная ситуация как переходный период между нормальными и исключительными условиями. Она свидетельствует об изменении обстоятельств, которые, с одной стороны, уже не могут считаться нормальными, а с другой — еще недостаточны для введения исключительного режима, т. е. не являются исключительными. Разнообразие кризисных явлений и их последствий вызывает необходимость их классификации, которая, в свою очередь, требует выбора ведущего критерия для сопоставления. По мнению автора, все негативные, кризисные процессы для государства представляют собой разнородные по характеру явления (возможная агрессия, массовые беспорядки, террористические акты, стихийные бедствия, промышленные аварии и т. д.), объединенные на основе сходства их форм проявления (возникновение угрозы конституционному строю, суверенитету, территориальной целостности, снижение устойчивости работы органов государственного управления, разрушение систем жизнеобеспечения, сопровождающиеся уничтожением имущества, гибелью людей и т. д.). При этом, по мнению автора, данные процессы и явления применительно к условиям существования государства можно разделить на две группы: 1. Угрожающие безопасности России в целом. 2. Угрожающие государственной безопасности России. Рассматривая первую группу обстоятельств, необходимо определить, что вкладывать в содержание понятия «безопасность России». Для этого обратимся к Закону «О безопасности» <*>. В нем безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К жизненно важным интересам относится совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. А основными объектами безопасности выступают: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Угроза безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. ——————————— <*> См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» с изм. и доп. от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г.
Таким образом, к этой группе можно отнести все негативные процессы, которые представляют угрозу безопасности личности, обществу и государству, то есть безопасности России в целом. Однако с точки зрения административно-правового аспекта деятельности государства и его органов нас интересует не безопасность России вообще, а безопасность ее конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, то есть государственная безопасность <*>. ——————————— <*> Понятия «безопасность государства» и «государственная безопасность» в данном случае рассматриваются автором как тождественные.
Следовательно, при рассмотрении второй группы негативных процессов и явлений возникает необходимость в анализе понятия «государственная безопасность». Сам термин «государственная безопасность» получил закрепление в действующей Конституции, которая в п. «д» ст. 114 относит к полномочиям Правительства РФ осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ. Автор статьи придерживается точки зрения советских ученых относительно определения понятия «государственная безопасность». В советский период государственная безопасность понималась как состояние незыблемости коренных устоев развитого социалистического общества в условиях острого классового противоборства сил социализма и империализма. Закрепленные в Конституции коренные устои Советского государства выступали объектом защиты от подрывных действий противника. К ним относились: — советский общественный строй и национально-государственное устройство; — суверенитет (государственная независимость); — территориальная целостность государства. Аналогичный подход сохранил Закон о безопасности, в котором к основным объектам безопасности относится помимо личности и общества государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность <*>. ——————————— <*> См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» с изм. и доп. от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г.
Таким образом, ко второй группе следует отнести те негативные процессы и явления, которые наносят вред конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности государства. Именно для обозначения данных процессов и явлений, по мнению автора, и должен использоваться термин «кризисные ситуации». В зависимости от причин возникновения, сфер проявления, динамики развития, объектов нанесения ущерба факторами кризисной ситуации, а также степени опасности, характера угрозы кризисные ситуации можно классифицировать по различным основаниям. По мнению автора, в основу выделения видов кризисных ситуаций должна быть положена такая характеристика, как характер угрозы. Она непосредственно определяет то, с чем необходимо бороться. При этом классификация кризисных ситуаций могла бы выглядеть следующим образом. I. В зависимости от характера угрозы: 1. Кризисные ситуации военного характера. — обусловленные возможным совершением агрессии против России. В качестве таких ситуаций могут выступать: возможная угроза войны, исходящая со стороны другого государства; возможное совершение иностранным государством военного нападения без объявления войны; руководство или поддержка со стороны иностранного государства подрывной деятельности отдельных элементов или организаций, оказывающих вооруженное сопротивление власти внутри страны; — обусловленные необходимостью выполнения международных обязательств государства. Эти обязательства могут предусматривать объявление войны иностранному государству, совершившему агрессию против государства-союзника, оказание военной помощи государству, которое подверглось агрессии, и иные формы участия. 2. Возникшие в стране кризисные ситуации социально-политического характера, обычно связанные с насилием. Они могут иметь в своей основе различное сочетание политической и экономической составляющих и быть обусловлены действиями самого государства либо иных факторов. Они могут быть вызваны: — созданием нелегитимных органов власти; — попытками вооруженного захвата власти; — деятельностью экстремистских и террористических организаций; — созданием и деятельностью незаконных вооруженных формирований; — резким ростом числа тяжких уголовных преступлений, фактов бандитизма, приобретающих политическую окраску; — нарушением принципа разделения властей; — рассогласованным функционированием органов государственной власти; — выходом из строя органа государственной власти; — непродуманными действиями в сфере федеративных и национальных отношений, в отношении религиозных объединений; — неадекватностью действий правоохранительных органов при проведении массовых мероприятий; — непродуманными решениями в экономической сфере. Именно различием в характере возможной угрозы должны определяться основные направления правового регулирования деятельности государства и его органов в кризисных ситуациях. II. По пространственному размаху кризисные ситуации можно подразделить на: локальные (местные); территориальные (в рамках одного субъекта Российской Федерации); региональные (в рамках двух или нескольких соседних субъектов Российской Федерации); федеральные (в масштабах всей страны); трансграничные (поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации). III. По динамике развития: скоротечные (длительность от нескольких часов до нескольких суток); средней продолжительности (длительность от нескольких суток до нескольких недель); долговременные (длительность от нескольких недель до нескольких месяцев и даже лет). Таким образом, мы проанализировали исследуемое явление с позиций деятельности государства и его органов в определенном режиме, отграничили его лишь теми негативными процессами, которые угрожают конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности государства, то есть государственной безопасности. Это позволяет, по мнению автора, вывести такое определение кризисной ситуации, которое бы достаточно полно отражало его природу и сущность, способствовало выработке единого подхода к вопросам деятельности государства и его органов в соответствующих условиях. Кризисная ситуация — это сложившееся на территории всей страны или в отдельной ее части состояние обострения обстановки, характеризующееся осложнением межгосударственных или внутренних противоречий, которое свидетельствует о том, что с помощью норм и мер, предназначенных для нормального (обычного) режима деятельности государства, невозможно обеспечивать должный уровень государственной безопасности и безопасности граждан, поддерживать на данной территории законность и правопорядок и требующее введения дополнительных мер по локализации кризисной ситуации, ликвидации ее последствий и нормализации обстановки. Разумеется, данное определение не может быть признано исчерпывающим и не исключает других подходов к его исследованию. Представляется правомерным выдвижение следующих методологических положений. Природа кризисной ситуации заключается в дестабилизации международных отношений, социально-политической обстановки в стране, вызывающей реальную угрозу жизни и правам граждан, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны. По своей сущности кризисная ситуация является формой проявления международных, политических, экономических и социальных противоречий в обществе, достигших стадии о ткрытого конфликта. В свою очередь, это предполагает возможность выявления генезиса противоречий, способных вызвать кризисную ситуацию, как определенных негативных процессов внутри государства и в его отношениях с другими странами, имеющих место задолго до ее возникновения, в частности выражающихся в различных формах антиобщественного поведения. Выдвинутые методологические положения дают основание говорить о возможности и необходимости предотвращения кризисных ситуаций еще на доконфликтных стадиях развития противоречий. Анализ кризисной ситуации возможен только после определения ее основных критериев. Как представляется, к ним следует отнести: причины, условия возникновения и ее характер; состав, расстановку, преследуемые цели и реальные возможности противостоящих политических сил (социальных групп); степень напряженности отношений между ними, их готовность и решимость к применению средств физического и вооруженного насилия; наличие факторов, способных усилить или ослабить остроту конфликта; заинтересованность различных политических сил в локализации или обострении конфликта, их вероятные действия в связи с этим; степень угрозы государственной безопасности; возможность устойчивого функционирования органов власти и управления, их готовность к действиям по нормализации обстановки, располагаемые ими силы и средства. Говоря о причинах и условиях возникновения кризисных ситуаций, необходимо иметь в виду, что обусловить их могут негативные процессы, возникающие в сопредельных странах, а также такие внешне случайные события, как захват заложников, самолетов, других транспортных средств, провокационные действия в отношении иностранцев или представителей какой-либо национальной группы и другие. Одним из аспектов исследуемой проблемы, представляющим большой научный и практический интерес, является вопрос о факторах кризисной ситуации, связанных как с причинами и условиями ее формирования, так и с характером и динамикой развития, влияющих на нестабильность и экстремальную напряженность складывающейся в этот период обстановки в стране. В силу своей важности и актуальности этот вопрос нуждается в отдельном глубоком изучении. Среди основных факторов кризисной ситуации, оказывающих непосредственное влияние на деятельность государства и его органов в районах ее возникновения, по мнению автора, необходимо выделить следующие: резкое возрастание социальной напряженности в регионе, рост проявлений сепаратизма, национализма, шовинизма и религиозной нетерпимости, распад экономических связей; возрастающая угроза международного терроризма; массовые антиобщественные проявления (массовые беспорядки), переход противоборствующих сторон к применению физического и вооруженного насилия для достижения поставленных целей; резкий рост числа тяжких уголовных преступлений, фактов бандитизма, приобретающих политическую окраску; возможная причастность иностранных спецслужб и антиконституционных элементов к инспирированию и стимулированию экстремистских, националистических, сепаратистских проявлений в целях дестабилизации политической обстановки и экономических структур; дезорганизацию деятельности существующих органов власти и управления, в том числе правоохранительных органов, формирование экстремистскими национал-сепаратистскими силами антиконституционных структур власти и незаконных вооруженных формирований; введение в зонах кризисной ситуации особых правовых режимов (например, режим контртеррористической операции).
