(Суслин Э. В.) («История государства и права», 2006, N 1)
АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ПАСПОРТНОГО КОНТРОЛЯ В СССР В ПРЕДВОЕННЫЙ ПЕРИОД
Э. В. СУСЛИН
Суслин Э. В., кандидат исторических наук, профессор.
Требовалось усилить борьбу с преступностью, улучшить криминогенную обстановку. Отсутствие обязательного для всех граждан СССР единого документа, удостоверяющего личность, создавало проблемы для граждан, зачастую приводило к нарушению их прав, затрудняло борьбу с преступностью и охрану правопорядка. Это обусловливало необходимость введения единообразного документирования, издания специального нормативного акта, регламентирующего учет населения и регулирующего динамику его передвижения в масштабах страны. В 1931 г. в Положении о рабоче-крестьянской милиции была закреплена обязанность по надзору «за соблюдением домоуправлениями и гражданами правил о прописке и выписке» и учет «населения по особым правилам» об адресных столах <*>. ——————————— <*> Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917 — 1934 гг.). М., 1957. С. 235.
Единая паспортная система была введена в СССР специальным Постановлением ВЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов» и одновременно принятым «Положением о паспортах» <*>. ——————————— <*> СЗ СССР. 1932. N 84. Ст. 516, 517.
Подчеркивалось, что единая паспортная система вводится в целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек, а также в целях очистки их от укрывшихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов. Паспорт в местностях, где была введена паспортная система, стал единственным документом, удостоверяющим личность владельца. Система учета населения носила всеобщий характер. Паспорт был обязателен для предъявления при прописке, при поступлении на работу, по требованию милиции и других административных органов. Паспорт был нужен и для осуществления иных прав граждан: трудовых, семейных, избирательных, на государственное страхование, медицинское обеспечение. Паспортная система предусматривала прописку всех граждан по месту постоянного и временного проживания. Сущность прописки теперь состояла в регистрации паспортов в органах внутренних дел с проставлением соответствующего штампа, в котором указывался подробный адрес, где проживал гражданин. Такое положение во многом ограничивало право граждан на свободу передвижения, ставило их в зависимость от административного дозволения, что препятствовало реализации их бытовых и иных интересов. Начали создаваться закрытые для посещения города, вырабатывались ведомственные инструкции, которые ограничивали свободу передвижения. Регламентация организации работы милиции по паспортизации была законодательно определена в Постановлении СНК СССР от 14 января 1933 г. «Об утверждении Инструкции по выдаче паспортов» и Инструкции «О выдаче гражданам Союза ССР паспортов в Москве, Ленинграде и Харькове, 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и 50-километровой полосе вокруг Харькова», а также в Инструкции по исполнению «Положения о паспортах» от 9 февраля 1933 г. Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР <*>. ——————————— <*> СЗ СССР. 1933. N 3. Ст. 22.
Устанавливались достаточно жесткие сроки. Так, в городах Москве, Ленинграде и Харькове предписывалось выдачу паспортов начать с 20 января и завершить не позднее 1 июня 1933 г. Документами, служащими основанием для выдачи паспортов, являлись следующие: а) справка домоуправления о месте постоянного жительства; б) любой документ, удостоверяющий место и время рождения; в) справка с места работы или службы; г) учетно-воинский билет (для всех лиц, обязанных его иметь). Не должны были выдаваться паспорта лицам, находящимся на постоянном излечении или иждивении специальных государственных или общественных организаций, а также душевнобольным. В областных и городских управлениях милиции предписывалось организовать паспортные отделы, а в низовых подразделениях милиции — паспортные столы <*>. ——————————— <*> СЗ СССР. 1933. N 11. Ст. 22.
В населенных пунктах, где проживало свыше ста тысяч человек, создавались адресные бюро. С сентября 1936 г. в городах с численностью населения свыше двадцати тысяч человек приказом НКВД СССР организовывались кустовые адресные бюро, которых к середине 1937 г. насчитывалось более четырехсот <*>. ——————————— <*> Попов В. П. Паспортная система в СССР (1932 — 1976 гг.) // Социологические исследования. 1995. N 8. С. 11.
«Социально чуждым элементам» паспорта в Москве, Ленинграде и Харькове и в пределах 100-километровой полосы вокруг Москвы и Ленинграда и 50-километровой полосы вокруг Харькова не выдавались. К ним были отнесены: лица, лишенные избирательных прав; лица, не занятые общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров); отбывшие лишение свободы, ссылку или высылку за ряд преступлений и некоторые другие <*>. ——————————— <*> ЦГА СПб. Ф. 7179. Оп. 59. Д. 14. Л. 16 — 20.
Но, как исключение из предыдущих пунктов паспорта выдавались следующим категориям: а) лицам, лишенным избирательных прав, если они работали на государственных предприятиях в качестве специалистов и представят от этих предприятий и учреждений свидетельство об их полезной работе; б) лицам, лишенным избирательных прав, состоящим на иждивении своих супругов, родителей или детей, находящимся на службе в Рабоче-крестьянской Красной армии; в) лицам, лишенным избирательных прав, состоящим на иждивении специалистов; г) служителям религиозных культов, исполняющим функции по обслуживанию действующих храмов. Лица, прибывшие в Москву, Ленинград и Харьков на временное проживание (командировка, отпуск, экскурсия, для лечения и т. д.), могли быть прописаны лишь сроком на один месяц. Постановления ВЦИК и СНК СССР, руководящие указания управления рабоче-крестьянской милиции потребовали проведения ряда штатно-организационных мер по созданию соответствующих паспортных служб. Необходимо было определить структуру и порядок работы паспортных отделов, паспортных столов, адресных бюро. Таким образом, работа, связанная с организацией паспортной системы и прописки, возлагалась на органы милиции <*>. ——————————— <*> СЗ СССР. 1932. N 84. Ст. 824.
Надзор за соблюдением законности при выдаче паспортов возлагался на специальные комиссии, созданные при районных и городских советах, которые рассматривали жалобы граждан на действия должностных лиц при проведении паспортизации. Указанные органы обязаны были рассматривать жалобы в пятидневный срок, принятое решение по жалобе носило окончательный характер. Во исполнение принятых центральными органами власти решений в Ленинграде и области в трехдневный срок были созданы паспортный отдел в Управлении и подчиненные ему паспортные подразделения при отделениях милиции. Учитывая, что паспортизация населения в городе являлась трудоемкой и сложной задачей, требовавшей максимальных усилий и внимания, а сроки ее проведения были ограничены, в Ленинграде помимо паспортных столов при отделениях милиции организовывались дополнительно триста специальных пунктов для выдачи паспортов непосредственно на предприятиях. Порядок получения и прописки паспортов в Ленинграде определялся специальным Постановлением Президиума Ленсовета от 29 апреля 1933 г. <*>. ——————————— <*> СУ РСФСР. 1933. N 29. Ст. 103.
В Москве с населением в 3,6 миллиона человек действовало Центральное адресное бюро. Общесправочная картотека Ленинграда на 10 сентября 1936 г. учитывала 2559839 жителей города <*>. ——————————— <*> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 22. Л. 272.
Сотрудники созданных паспортных столов и отделов осуществляли паспортизацию совместно с участковыми инспекторами и другими сотрудниками наружной службы милиции. Выявлялись подозрительные граждане, задерживались преступники. К некоторым адресным бюро органами милиции предъявлялись претензии в плохой работе. В частности, на начало февраля 1939 г. в картотеках Орехово-Зуевского и Наро-Фоминского кустовых адресных бюро не были заведены почти 155 тысяч адресных листков, поступивших туда в 1936 — 1938 гг., и около полутора тысяч розыскных карточек <*>. Можно согласиться с мнением, что «паспортизация населения, способствовала окончательному складыванию в советской России системы сыска и учета не только преступников, но и потенциально опасных для существующего режима людей» <**>. ——————————— <*> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 36. Л. <**> Министерство внутренних дел России: 1802 — 2002. Исторический очерк. В двух томах. Т. 2 / Под общей ред. В. П. Сальникова. СПб.: Университет, 2002. С. 198.
В дальнейшем обязанности органов милиции по поддержанию паспортного режима постоянно расширялись и дополнялись. С 1 августа 1933 г. вводилась в действие новая Инструкция Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ «О порядке изъятия паспортных документов умерших и уничтожении недействующих паспортных документов» <*>. ——————————— <*> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 26. Л. 186 — 187.
Согласно данному документу предписывалось: испорченные паспортные бланки при их заполнении на паспортных пунктах или в паспортных столах, а также обнаруженные бланки с типографскими ошибками представлять в первое отделение паспортного отдела при акте, составленным комиссией из трех человек в составе начальника данного органа милиции, начальника паспортного стола и одного работника, в каждом случае отдельно назначенного начальником органа милиции. Инструкция определяла порядок действий в случае смерти владельца паспорта: родственники умершего, совместно с ним проживающие (родители, супруг, братья, сестры), обязывались в трехдневный срок сдать паспорт умершего в соответствующие органы милиции. Паспортные документы лиц, проживающих без семьи, а также лиц, умерших в гостиницах, предписывалось изымать органам милиции с последующим составлением описи имущества умершего. Как отмечается в историко-правовой литературе <*>, на начальном этапе проведения паспортизации в деятельности паспортных столов милиции имелись недостатки. Имелись случаи взяточничества. Коллегия ОГПУ в 1934 г. рассмотрела ряд дел о незаконной выдаче работниками милиции Ленинграда паспортов социально чуждому элементу за взятки и постановила: «Заключить в лагерь сроком на десять лет каждого из бывших работников паспортной службы города» <**>. ——————————— <*> Желудкова Т. И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М., 1979. С. 32. <**> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 30. Л. 239.
10 декабря 1934 г. Главное управление РКМ НКВД СССР обязало паспортные столы усилить контроль за правильностью прописки лиц, не имеющих права проживания в определенных городах, и вести ежемесячную отчетность о поддержании паспортного режима. На начальников паспортных столов возлагалась задача усиления требовательности к сохранению паспортов и других документов, к обеспечению паспортной реформы в городе. В 1934 г. в Ленинграде и области были отобраны паспорта у 4488 человек, к административной ответственности за нарушение паспортного режима было привлечено 85934 человека <*>. ——————————— <*> ЦГА СПб. Ф. 7384. Оп. 2760. Л. 8173.
Паспортный режим обоснованно рассматривался как профилактическое средство по отношению к уголовной и иной преступности. Единая паспортная система была направлена на стабилизацию общественных отношений, она значительно улучшила учет трудовых ресурсов, что позволило усилить плановые начала в экономике, укрепить правопорядок. В период советско-финской кампании и после нее особо требовались организация строгого учета граждан и усиление паспортного режима. С 11 по 20 июля 1940 г. была подвергнута проверке деятельность 35 отделений ленинградской городской милиции, были обследованы 125 домохозяйств, 90 различных предприятий и учреждений, 160 общежитий. При проверке обнаружили 280 человек, проживавших без прописки, 67 — с просроченными паспортами, 12 — без паспортов, и у 19 человек паспорта были без фотографий. Также в ходе проверки было установлено большое количество лиц, не занимающихся общественно полезным трудом и лишенных права проживать в Ленинграде. Были выявлены факты небрежного ведения домовых книг, несвоевременно вносились изменения в сведения о проживающих в домах <*>. ——————————— <*> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб. и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 66. Л. 359.
В результате повторной массовой проверки паспортного режима в Ленинграде с 6 по 20 августа 1940 г. было выявлено проживающих без прописки 2130 человек, с просроченной пропиской — 349, с просроченными паспортами — 172, с подложными и поддельными — 21 <*>. ——————————— <*> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб. и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 66. Л. 363 — 364.
Формулировался вывод о неудовлетворительной работе органов милиции, которая «не может обеспечить строгого соблюдения установленного законом паспортного режима и успешной борьбы с проживанием в Ленинграде враждебных и уголовных элементов». В приказе было указано начальнику управления милиции Ленинграда Е. С. Грушко на то, что «если он в ближайшие два месяца не устранит выявленные в ходе проверки недочеты в работе органов РКМ, не обеспечит резкого подъема в работе по поддержанию паспортного режима в Ленинграде, то он будет привлечен к строгой ответственности» <*>. ——————————— <*> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб. и ЛО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 66. Л. 428, 432.
10 сентября 1940 г. СНК СССР утвердил новое Положение о паспортах <*>. Данный акт усиливал меры административного воздействия в отношении некоторых категорий нарушителей и уголовную ответственность за злостное нарушение паспортного режима, вводил особый порядок прописки в столицах, центрах краев и областей. Для отдельных местностей СССР устанавливался особый паспортный режим, запрещающий проживание лиц, отбывших срочное лишение свободы или ссылку за такие виды преступлений, как массовые беспорядки, бандитизм, пропаганда или агитация, направленные к возбуждению национальной розни, в печатной или устной форме, фальшивомонетничество, контрабанда, передача за границу изобретений оборонного значения, спекуляция, убийство, хищение социалистической собственности, проституция, сводничество, шпионаж, разбой. ——————————— <*> СП СССР. 1940. Ст. 591.
Милиции предписывалось удалять из указанных местностей тех, кто свыше трех месяцев не занимался общественно полезным трудом. Единая паспортная система позволяла контролировать перемещение населения, была направлена на выявление преступных элементов.
