(Михайлова Ю. Н.) («Миграционное право», 2006, N 1)
СОЗДАНИЕ ОБЩЕСОЮЗНОЙ ПАСПОРТНОЙ СЛУЖБЫ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЕЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ В 1932 Г.
Ю. Н. МИХАЙЛОВА
Михайлова Ю. Н., преподаватель кафедры общегуманитарных социально-экономических дисциплин Курского филиала Орловского юридического института МВД России, старший лейтенант милиции, адъюнкт Академии управления МВД России.
Паспорт является документом, обладание которым означает удостоверение особой связи человека и государства, свидетельство наделения его соответствующим комплексом прав. Основная функция паспорта сводится к легитимации, т. е. удостоверению личности владельца. Однако с момента появления паспортов они использовались как средство контроля за передвижением населения, потенциал паспортной системы позволял решать вопросы укрепления обороноспособности, государственной безопасности, борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности (например, при эпидемиях, катастрофах и т. д.), при определенных условиях — решать экономические задачи, обеспечивать фискальные интересы государства. Поэтому совокупность (и соотношение) решаемых с помощью паспортной системы задач, условия и порядок выдачи паспортов и их регистрации достаточно полно отражают существующий политический режим, гарантированность декларированных прав и свобод. С этой точки зрения исследование правовых основ паспортной системы и реально осуществлявшегося паспортного режима в 30-е гг. XX в. представляется весьма актуальным, поскольку дает возможность получить дополнительные аргументы для характеристики складывавшейся административно-командной системы управления и тоталитарного политического режима. Решение о паспортизации населения СССР было принято Политбюро ЦК ВКП(б) 25 ноября 1932 г. В Постановлении «О паспортной системе и разгрузке городов от лишних элементов» говорилось о необходимости разгрузки Москвы, Ленинграда и других крупных городских центров «от лишних, не связанных с производством и работой учреждений, а также от скрывающихся в городах кулацких, уголовных и других антиобщественных элементов». Для этого вводилась единая паспортная система «с отменой всех других видов удостоверений, выданных той или иной организацией и дававших до сих пор право на прописку в городах». Постановление предусматривало организацию «аппарата учета и регистрации населения и регулирования въезда и выезда» (в первую очередь в Москве и Ленинграде) <*>. ——————————— <*> Лубянка. Сталин и ВЧК-ГПУ-ОГПУ-ИКВД. Архив Сталина. Документы высших органов партийной и государственной власти. Январь 1922 — декабрь 1936. М., 2003. С. 339 — 340.
После принятия решения о введении паспортной системы в стране специально созданной комиссией Политбюро в кратчайшие сроки была разработана серия нормативно-правовых актов, всесторонне регламентировавших основания, порядок выдачи паспортов, их прописки, учета и регистрации иностранцев и лиц без гражданства и другие вопросы, связанные с осуществлением паспортизации. Многие из этих актов были приняты с ограничительными грифами, вследствие чего длительное время не были доступны для исследователей и не вводились в научный оборот. 27 декабря 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли несколько нормативно-правовых актов: Постановление «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов», Положение о паспортах, Постановление «Об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ Союза ССР», Положение о Главном управлении рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР <*>. ——————————— <*> Собрание законов СССР (далее — СЗ СССР). 1932. N 84. Ст. 516, 517, 518.
В первом из названных Постановлений определялись цели введения единой паспортной системы: «…лучший учет населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузка этих населенных мест от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров)», «очистка этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов». Введение паспортной системы (с обязательной пропиской) предусматривалось осуществить в течение 1933 г., причем в первую очередь паспортизация должна была проводиться в г. Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Одессе, Минске, Ростове-на-Дону, Владивостоке. Очередность введения паспортной системы в других местностях страны поручалось определить Совнаркому СССР. Паспортная система должна была вводиться на основании Положения о паспортах. Последним устанавливалась обязанность всех граждан СССР, достигших 16-летнего возраста, постоянно проживающих в городах, рабочих поселках, работающих на транспорте, в совхозах и на новостройках, иметь паспорта. Безусловно обязательной объявлялась и прописка в местностях, где вводилась паспортная система. В них паспорт становился единственным документом, удостоверяющим личность. Если паспорта гражданам, постоянно проживавшим в населенных пунктах, где вводилась паспортная система, выдавались органами милиции на трехлетний срок без подачи каких-либо заявлений, то прибывающим из других мест — по их заявлениям. В городах, где еще не введена паспортная система, при прописке вновь прибывающих туда граждан органы милиции выдавали временные удостоверения на срок до трех месяцев. Граждане, меняющие место жительства в пределах населенных пунктов, где введена паспортная система, а также вновь прибывающие в такие пункты, обязаны через домоуправления предъявлять свои паспорта для прописки в органах милиции не позднее 24 часов по прибытии на новое место жительства. Положением предусматривались следующие реквизиты паспортов: а) имя, отчество и фамилия владельца паспорта, б) время и место рождения, в) национальность, г) социальное положение, д) постоянное местожительство, е) место работы, ж) прохождение обязательной военной службы, з) лица, внесенные в паспорт владельца, и) перечень документов, на основании которых выдан паспорт. Положение устанавливало достаточно широкий круг правонарушений, влекущих административную ответственность в виде штрафа в размере 100 рублей. Такое наказание угрожало лицам, обязанным иметь паспорта, но «оказавшимся без паспортов или временных удостоверений»; прибывшим из других местностей без установленных документов и не получившим их в определенные сроки (после наложения штрафа удалялись из паспортизированных местностей по распоряжению органов милиции); проживающим без паспортов или временных удостоверений или нарушившим правила прописки; лицам, на которых возложена обязанность прописки (управдомы, коменданты и т. п.). Последние две категории граждан при повторном нарушении правил прописки привлекались к уголовной ответственности. Уголовная ответственность предусматривалась также за подделку паспортных бланков (как за подделку государственных ценных бумаг по ст. 22 Закона о государственных преступлениях <*>), за подлог паспорта или использование подложного или чужого паспорта (в соответствии с уголовным законодательством союзных республик; в РСФСР это предусматривалось ст. 192 Уголовного кодекса). ——————————— <*> СЗ СССР. 1929. N 72. Ст. 687.
В последнем пункте Положения содержалось поручение ГУРКМ ОГПУ СССР в десятидневный срок представить на утверждение СНК СССР инструкцию о порядке проведения в жизнь настоящего Положения. Данная Инструкция была утверждена Постановлением СНК СССР от 14 января 1933 г. В качестве приложения к Инструкции был помещен «Перечень лиц, отбывших срочное лишение свободы, ссылку или высылку по приговорам судов и коллегии ОГПУ, которым не выдаются паспорта». 20 января 1933 г. заместитель ПП ОГПУ по Московской области утвердил Инструкцию «О порядке оформления выдачи и невыдачи паспортов и учета работы пунктов по выдаче паспортов в г. Москве» <*>. Упомянутый Перечень нигде полностью ранее не публиковался. Поэтому, а также в связи с тем, что последующими законодательными актами в него или вносились изменения, или в них содержались отсылки к каким-либо его разделам, представляется целесообразным привести его полностью. Кроме того, это поможет получить полное представление о круге ранее судимых лиц, подпадавших под паспортные ограничения. ——————————— <*> ГАРФ. Ф 3316 б. Оп. 2. Д. 1227. Л. 1.
Каждое общество и государство на определенном этапе развития для успешного решения целого комплекса разнородных задач вводило систему учета населения и контроля за его передвижением. В европейских феодальных государствах это решалось посредством учреждения паспортов. Развитие капитализма, расширение товарооборота, когда товаром становится и рабочая сила, паспортная система начинает оказывать сдерживающее влияние на развитие всех областей общественной и государственной жизни. И чем интенсивней развивались буржуазные отношения, тем быстрее в тех или иных странах отказывались от обязательных внутренних паспортов, переходя к так называемой легитимационной системе, когда для удостоверения личности было достаточно предъявления любого документа. В общем и целом Россия шла именно по такому пути. Однако совокупность особых обстоятельств наложила отпечаток на развитие паспортной системы. Прежде всего это глубокие феодальные пережитки, сохранившиеся и после отмены крепостного права и не позволившие в течение более полувека провести реформу паспортной системы, вошедшей в явные противоречия с реальной обстановкой. Законодательство о паспортах закрепляло не только классовое и социальное неравенство, но и содержало дискриминационные нормы по национальному и исповедальному признакам, ущемляло в правах женщин и детей. Поэтому вполне закономерно, что программы всех (за исключением крайне правых) политических партий, в том числе и большевистской, лидер которой В. И. Ленин неоднократно резко критиковал отсутствие в дореволюционной России реальной возможности свободного передвижения и выбора места жительства, содержали требования в большей или меньшей степени коренных преобразований паспортной системы. Определенное время Советское государство придерживалось прежних идейно-политических установок. Однако обострение гражданской войны и неясные перспективы военных операций на фронтах в целом, растущее антисоветское движение в тылу (да и весь комплекс мер, названный военным коммунизмом) заставили налаживать систему учета и контроля за передвижением прежде всего потенциальных противников новой власти, «нетрудящихся» («бывших» по терминологии более поздних времен). Первыми нормативно-правовыми актами первые советские документы, удостоверяющие личность, вводились по социально-классовому принципу. В этом отношении наблюдаются явные совпадения с принципами дореволюционной паспортной системы, с той, однако, разницей, что ограничения теперь адресовались именно тем, кто до революции пользовался наибольшими паспортными льготами. В обстановке гражданской войны при осуществлении всеобщей трудовой повинности предпринимались попытки введения единых документов, удостоверяющих личность, для всех граждан РСФСР, которые не были реализованы из-за нехватки ресурсов. Местные же власти по тем же самым причинам начали вводить «свои» подобные документы. Если не отрываться от конкретно-исторических условий, следует признать, что введение паспортной системы преследовало цели не только обеспечения стабильного развития народного хозяйства. В предшествующий период оказалась полностью разрушенной система учета населения. Легитимационный порядок удостоверения личности чрезвычайно затруднял борьбу с преступностью и обеспечение государственной безопасности. Обострение международной обстановки, активизация деятельности разведок империалистических государств, рост общеуголовной преступности требовали принятия соответствующих мер. О том, что паспортная система является весьма эффективным средством обеспечения безопасности, а ее ведение (или изменение ограничений) диктуется реально складывающейся ситуацией в той или иной стране, свидетельствуют недавние шаги, предпринятые правительствами ряда государств в рамках реализации программ борьбы с международным терроризмом. Примером может служить Англия, одна из первых европейских стран перешедшая к легитимационной системе, где в конце прошлого года объявлено о введении внутригосударственных удостоверений личности.
