Леншин С. И., начальник кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент, профессор Академии военных наук, полковник юстиции.
В военном законодательстве, как в любой иной отрасли, используются понятия целей, задач и принципов законодательства. Понятие цели законодательства недостаточно исследовано в теории военного права. Иногда цели и задачи военного законодательства отождествляются, в том числе и по вопросам борьбы с терроризмом.
Необходимо сопоставить эти понятия и определить место каждого в системе военного законодательства, определить их значение для его развития. По нашему мнению, военным законодательством называется законодательство, регулирующее военно-правовые отношения — общественные отношения в сфере обеспечения обороны и безопасности страны.
Однако ввиду отсутствия в действующем военном законодательстве четкого, системного представления о целях, задачах и принципах военного права, важно проанализировать существующие определения целей, задач и принципов, дать их классификацию и предложить точные формулировки для последующего развития военного права Российской Федерации в области борьбы с терроризмом, с применением Вооруженных Сил РФ. Такой анализ тем более необходим на общем фоне снижения интереса законодателя к выяснению целей, постановке задач, единообразного формулирования принципов.
Направления целей, задач и принципов обеспечения безопасности России с участием Вооруженных Сил РФ изложены в Указе Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации», согласно которой военно-политическая обстановка определяется следующими основными факторами: а) усиление национального, этнического и религиозного экстремизма; б) активизация сепаратизма; в) распространение локальных войн и вооруженных конфликтов. Дестабилизирующее воздействие на военно-политическую обстановку оказывают: деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских, террористических движений, организаций и структур. В этой связи основными угрозами военной безопасности являются: основные внешние угрозы: территориальные претензии к Российской Федерации; вмешательство во внутренние дела Российской Федерации; наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи Государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников. Основные внутренние угрозы:
— попытка насильственного свержения конституционного строя;
— противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране;
— планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры;
— создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований;
— незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий;
— организованная преступность, терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих военной безопасности Российской Федерации.
И в этой связи обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности государства. Главные цели обеспечения военной безопасности — предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз Российской Федерации.
Известно, что именно цели показывают значение и смысл самого существования юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики конкретного государства. Не совсем коррелируются правовые нормы законодательства, регулирующего один объект правоотношений:
В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом». Целями определены: 1) защита личности, общества и государства от терроризма; 2) предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности и минимизации ее последствий; 3) выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности, а Федеральный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» принял, что целями введения чрезвычайного положения являются: а) устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, б) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, в) защиты конституционного строя Российской Федерации.
В настоящее время в законах, регулирующих отношения в сфере обороны и безопасности, не уделено достаточного внимания определению целей конкретных областей правового регулирования.
Для анализа целей военного законодательства рассмотрим Законы Российской Федерации: «Об обороне»; «О безопасности»; «О военном положении»; «О чрезвычайном положении»; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»; «О государственном материальном резерве»; «Об альтернативной гражданской службе»; «О гражданской обороне»; «О системе государственной службы Российской Федерации»; «О воинской обязанности и военной службе»; «О статусе военнослужащих»; «О борьбе с терроризмом».
Из этих актов 7 содержат в том или ином виде определение своих целей. При этом только в Федеральном законе «О чрезвычайном положении» цели структурировано выделены в тексте: вынесены в отдельную статью с соответствующим указанием в ее названии. В остальных названных законах цели определены при обозначении предмета правового регулирования (Федеральные законы «О военном положении»; «О статусе военнослужащих») либо в общем виде при характеристике объекта правового регулирования (Федеральный закон «Об обороне»).
В Законе Российской Федерации «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» цель закона установлена фактически через определение цели мобилизационной подготовки и мобилизации в стране.
В Законе Российской Федерации «О военном положении», когда будет необходимо бороться и с проявлениями терроризма, цель сформулирована в общей характеристике закона (преамбуле) и не носит нормативного характера.
В Федеральных законах «Об альтернативной гражданской службе», «О гражданской обороне» цель закона не определена, так же как не определена цель разработки и реализации названных альтернативной службы и обучения населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий, террористических выступлений, или вследствие этих действий, по поводу которых складываются регулируемые общественные отношения.
Интересно, что законодательный акт «О военном положении», в котором цель законодательства не определена, имеет ссылку на данные цели, здесь раскрываются основные понятия, используемые (применяемые) в законе «для целей» (или «в целях») этого Федерального закона (п. 2 ст. 3). Для целей настоящего Федерального конституционного закона в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Однако даже такая отсылка к несуществующему положению не заставляет законодателя обратиться к реальному формулированию цели.
Цели, поставленные перед военным законодательством, неоднородны по своим масштабам. Их можно подразделить на три группы:
а) общие цели, присущие российскому законодательству в целом;
б) специальные цели — цели военного законодательства в его широком понимании (как законодательства, регулирующего отношения по обеспечению охраны и обороны России, борьбы с международным терроризмом; обеспечение конституционного порядка в стране);
в) конкретизированные цели — более определенные и узкие цели применительно к отдельным правоотношениям в сфере боевой подготовки войск, реализации социально-экономических прав военнослужащих, участвующих в контртеррористической операции.
Так, в Федеральном законе поставлены цели: 1. «О военном положении» — п. 2 ст. 1. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
2. «О чрезвычайном положении» — целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
3. «Об обороне» — п. 3 ст. 1. В целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств.
4. В целях обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации.
На основе существующих подходов законодательных актов к определению цели военного законодательства и анализа мнений ученых можно сделать несколько обобщений.
Некоторые цели характеризуются как предельно общие; такие цели присущи законодательству России в целом. Соответственно, каждая из отраслей законодательства содержит те или иные средства и способы, которые направлены на достижение указанных целей в своей определенной сфере.
Например, общей целью, важной для всех отраслей законодательства и, соответственно, для военного законодательства, являлась цель укрепления законности и правопорядка, повышения уровня обороны и безопасности, которая была поставлена в законодательстве СССР и продолжена в законах обновленной России и без дополнительных комментариев и толкований видится также предельно общей, так как буквально состоит в обеспечении интересов государства и граждан Российской Федерации.
Таким образом, в военном законодательстве определяются и теоретически могут определяться в дальнейшем общие цели, свойственные не только отдельному закону, и даже не всей рассматриваемой отрасли законодательства, а российскому законодательству в целом.
Однако, по нашему мнению, не является необходимым закрепление этих целей в отдельных отраслях законодательства вообще и военного в частности.
Определение общих целей — предмет научных исследований, доктринальных подходов при выработке общих направлений деятельности государства, его социально-экономической политики. Они должны быть отражены прежде всего в Конституции Российской Федерации и, возможно, также в государственных концепциях, Военной доктрине РФ. Помещение общих целей в специальное законодательство придает ему характер декларативности, приводит к иллюзии глобализации сферы правового регулирования, что в конечном итоге формирует необоснованное, по сути, представление об идеализированности его положений, затрудняет понимание законов, косвенно создает возможность необязательности их применения.
Во всяком случае, такие общие цели, если они все же будут закреплены в военной отрасли законодательства, могут быть помещены только в головной, базовый законодательный акт — Военный кодекс.
Очевидно, что гораздо более значимым для правового регулирования военно-правовых отношений является определение специальной цели, стоящей перед военным законодательством. Такая цель должна отражать наиболее оптимальную, научно обоснованную модель обеспечения обороны и безопасности государства, привлечение войск и сил флота к проведению контртеррористических операций, которую предполагается получить в результате правового регулирования.
Сегодня законодатель необоснованно свел в один Закон «О чрезвычайном положении» террористические акты и природные катаклизмы. Очевидно, что применение Вооруженных Сил РФ при этих разных правовых режимах будет разным при: а) попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядках, террористических актах; б) чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях.
Но в то же время в законотворческой практике по созданию законов, регулирующих военно-правовые отношения, появилась, а с принятием 30 января 2002 г. Федерального конституционного закона «О военном положении» (когда также возможны террористические акты) вполне определилась тенденция, в соответствии с которой для правового регулирования ряда наиболее важных военно-правовых общественных отношений не вводятся четкие ориентиры, не устанавливаются пути их достижения.
Рассматривая соотношение целей и задач военного законодательства, необходимо отметить, что определение цели закона помогает осмыслить его необходимость и значимость в системе законодательства. Цель военного законодательства, следовательно, можно представить как некий эталон, образец, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано законодательство, регулирующее военно-правовые отношения, основываясь не на отраслевых целях, а на основе общеправовой системы российского законодательства. Верно поставленная цель военного законодательства в его широком понимании позволит объединить относительно самостоятельные в настоящее время военное право как отрасль законодательства и законодательство о национальной безопасности.
Тесно связаны с понятием цели законодательства понятие и определение его задач.
Цель дает, скорее, общую модель будущего состояния. Задача опосредует движение целей в более конкретных рамках. Задачи продиктованы сформулированными целями и подчинены им. При этом задачи обозначают конкретные возможности, называют пути для достижения целей и, поскольку цель выражается через задачи посредством указания на ряд направлений деятельности, вводят в известной мере поэтапность в деле достижения цели. Следовательно, цели и задачи — это юридические понятия разного порядка, хотя и тесным образом связанные между собой. Цель предопределяет задачи, задачи способствуют раскрытию цели, определяют возможности ее достижения. Для формирования нового военного законодательства по вопросам борьбы с терроризмом важно правильно оперировать указанными понятиями, не смешивать их, обеспечить подчиненность задач целям.
Для достижения цели обеспечения обороны и безопасности, борьбы с терроризмом российским законодательством перед военным правом ставится ряд задач, которые можно разделить на две группы: 1) общие задачи, определяемые для всех отраслей законодательства, в условиях противодействия терроризму; 2) специальные задачи, поставленные собственно для военного законодательства, среди которых очевидно выделяется основная специальная задача, состоящая в регулировании определенных общественных отношений по участию в пресечении деятельности террористических бандгрупп.
В действующем военном законодательстве задачи прямо определены в законодательных актах:
1. Конституция Российской Федерации — ст. 71 оборона и безопасность.
2. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (статья 9. Привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения, выполняет следующие задачи: 1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; 2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; 3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; 4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности; 5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 6) участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения).
3. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» — не содержит.
4. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (п. 7 ст. 1). Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют задачи в области обороны в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации.
5. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (1. Президент Российской Федерации: 1) определяет цели и задачи мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации).
6. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» (статья 2. Задачи в области гражданской обороны: обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты; проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки; проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий).
7. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» — не содержит.
8. Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности», ст. 15 Основные задачи Совета Безопасности Российской Федерации — определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности.
9. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» — не содержит.
10. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» — не содержит.
Как видно из приведенных норм, для законодательства основной задачей являлось и, по сути, всегда является регулирование конкретных однородных общественных отношений — оборона страны и безопасность граждан России.
Если использовать этот подход для анализа нормативных актов законодательства в военно-правовой сфере, можно обозначить в качестве специальных задач регулирование отношений в сфере разработки основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организации мероприятий, направленных на оборону и безопасность, решение вопросов борьбы с международным терроризмом.
В целом основная специальная задача военного законодательства должна состоять в том, чтобы регулировать общественные отношения в сфере обеспечения безопасности государства, его свободного экономического роста.
Иные специальные задачи военного законодательства могут быть сформулированы в процессе его развития. Среди этих задач наиболее важными являются преодоление стагнации в военном строительстве, незамедлительное проведение комплекса восстановительных мероприятий в зонах повышенного военного риска, укрепление границ РФ, совершенствование мер социальной защиты военнослужащих.
Военное законодательство имеет своей целью создание и сохранение правопорядка в сфере военно-правовых отношений как гарантии реализации конституционного права каждого на безопасное, обеспеченное надежной защитой существование. Представление о таком правопорядке базируется на понятии военно-геополитической стабильности России, пресечении террористических актов насилия со стороны незаконных вооруженных формирований.
Говоря о принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации, важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы.
Существенное значение имеет вопрос о том, кем должна устанавливаться система принципов, действующих в определенной сфере правового регулирования: сообществом ученых на основе анализа того или иного закона или законодателем путем четкого перечисления в законе конкретных принципов.
В первом случае этот вопрос будет являться элементом предмета науки военного права, во втором — элементом предмета правового регулирования.
Система принципов в конкретных отраслях права и их содержание выводились учеными на основе анализа соответствующих правовых предписаний и формулировались в научной и учебной литературе, а практические работники, законодатели ориентировались на мнение ученых.
В настоящее время принципы законодательства об обороне и безопасности, борьбе с терроризмом заложены в следующих актах:
1. Конституция Российской Федерации — заложены принципы обеспечения обороны и безопасности государства.
2. Федеральный конституционный закон «О военном положении» — не содержит.
3. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» — не содержит.
4. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» — не содержит.
5. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» ст. 2. Основными принципами мобилизационной подготовки и мобилизации являются: централизованное руководство; заблаговременность, плановость и контроль; комплексность и взаимосогласованность.
6. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» — не содержит.
7. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» ст. 2. Основные принципы борьбы с терроризмом: 1) законность; 2) приоритет мер предупреждения терроризма; 3) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности; 4) сочетание гласных и негласных методов борьбы с терроризмом; 5) комплексное использование профилактических правовых, политических, социально-экономических, пропагандистских мер; 6) приоритет защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции; 7) минимальные уступки террористу; 8) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций; 9) минимальная огласка технических приемов и тактики проведения контртеррористических операций, а также состава участников указанных операций.
8. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (военнослужащие, являющиеся иностранными гражданами, участвуют в выполнении задач в условиях военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации).
9. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (военнослужащие обязаны соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации).
10. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» — не содержит.
11. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» — не содержит.
12. Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» (с изм. и доп. от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г.) — не содержит.
В связи с изложенным нуждается в разрешении вопрос о том, какому из возможных подходов в последующей законотворческой деятельности следует отдать предпочтение:
— продолжить наметившуюся тенденцию, т. е. в одних законах формулировать принципы, а в других — нет;
— во всех без исключения законах выражать систему принципов или же не делать этого, а предоставить возможность определять принципы на основе анализа правовых предписаний, содержащихся в законах.
По нашему мнению, отношение к законодательному выражению правовых принципов в военном праве должно быть унифицированным.
Речь идет прежде всего об использовании в законотворчестве единой юридической (законодательной) техники, которая касается внешней формы юридических актов. Уровень же юридической техники, по определению С. С. Алексеева, — это «один из показателей уровня юридической культуры».
Вполне объяснимо стремление законодателя выразить основу того или иного закона путем формулирования в нем четкой системы принципов. При этом нужно быть уверенным в том, что именно такой подход является наиболее эффективным и полезным как для правоприменителя — командира воинской части, так и для выражения внешней формы законодательных актов.
Однако анализ законов к такой уверенности не приводит. Существенным является то, что на этапе разработки и принятия законов и особенно тех, которые принимаются впервые и не имеют предшественников, достаточно полно и определенно обосновать систему принципов практически невозможно. В данном случае процесс ее научного обоснования, глубокого осмысления по существу только начинается. В последующем могут быть сделаны существенные дополнения и уточнения, относящиеся к принципам, что может повлечь внесение изменений или дополнений в соответствующие законы о борьбе с терроризмом в том числе.
Точно сформулированные цели, задачи и правовые принципы в законах о борьбе с терроризмом позволят военнослужащим Вооруженных Сил РФ успешно противостоять терроризму, в том числе и на транспорте.
На основании высказанных соображений автор считает возможным сделать следующий вывод:
С целью недопущения террористической деятельности в Российской федерации, необходимо принять закон Российской Федерации «Об исключительных правовых режимах», который должен быть поделен на пять режимов: 1) военное положение; 2) особое положение (это правовое положение и должно осуществлять правовое регулирование ситуаций, подобной «чеченской», и могут быть связанными с широкомасштабным применением Вооруженных Сил РФ на территории своей страны. Основным квалифицирующим фактом для применения данного правового режима должны являться масштабность боевых действий, численность бандформирований и применение ими различного боевого оружия. В этом случае для быстроты локализации конфликта должны быть привлечены на правовой основе и все силовые спецподразделения, имеющиеся в государстве); 3) контртеррористическая операция (правовой режим вводится для пресечения деятельности незначительных вооруженных бандгрупп, действующих на ограниченном правовом пространстве); 4) чрезвычайное положение (вводится при техногенных катастрофах, природных катаклизмах. Для поддержания порядка и оказания помощи населению могут быть использованы Вооруженные Силы РФ); 5) участие Вооруженных Сил РФ в миротворческих операциях по поддержанию мира (в соответствии с международными договорами).
