(Лыкин Е. Г.) («История государства и права», 2006, N 7)
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ РОССИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Е. Г. ЛЫКИН
Лыкин Е. Г., Воронежский экономико-правовой институт (филиал в г. Орле).
Беря на себя публично-правовую обязанность осуществления конституционных основ экономической системы, государство и муниципальные образования нуждаются в значительном содействии со стороны граждан и их объединений. Вне публично-правовых механизмов, разумеется, гражданское общество не способно полноценно защитить права и законные интересы субъектов рыночных отношений, но и государство само по себе оказывается недостаточно способным к достижению этих целей. Особенностью защиты прав и свобод человека со стороны гражданского общества является деятельность значительного числа субъектов конституционных правоотношений, которые обладают значительными возможностями по осуществлению различного рода инициатив, но не имеют обеспеченной законом власти над людьми. Государственные органы и органы местного самоуправления обладают установленной Конституцией Российской Федерации и законами компетенцией. Гражданское общество имеет значительные возможности по защите одних предпринимательских структур силами других предпринимательских структур за определенную плату, взимаемую за подобные услуги. Чтобы глубже понять роль и место негосударственных структур безопасности в общей структуре функционирования правового государства, защите законных прав и интересов, и в частности защите права на предпринимательскую деятельность, обратимся к рассмотрению истории негосударственной (частной) охраны и сыска. Трудно согласиться с существующим утверждением, что частная детективная и охранная деятельность в России — явление принципиально новое в отечественной правоохранительной практике и не имеет истории и традиций <*>. ——————————— <*> См.: Арестова Е. Н. Организационно-правовые и социологические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с частными детективными и охранными службами. Автореф. дис. к. ю.н. М., 1995. С. 3.
Такое утверждение недостаточно точно, так как не в полной мере учитывает имеющиеся правовые материалы и исследования как по истории развития полиции в царской России, так и развития частных правоохранительных структур в советский период отечественной истории. Зарождение частного сыска и охраны в России как деятельности в современной его форме происходило гораздо раньше, чем в зарубежных государствах (Франции, США, Японии, Германии и в ряде других стран). Но появление частносыскной деятельности как самостоятельного административно-правового института произошло гораздо позднее, чем в названных зарубежных государствах. Российская государственная полиция была основана в первой четверти XVIII в. и исполняла наряду с чисто правоохранительными функциями общеадминистративные полномочия. Среди них обращают на себя внимание такие, как сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; ведение паспортного дела; контроль за безопасностью движения на улицах; борьба со спекуляцией; проведение дознания по уголовным делам и др. <*>. ——————————— <*> См.: Курицын В. М. История полиции дореволюционной России. М., 1981.
С увеличением посадского населения и ростом городов органам общего управления и местным сословным учреждениям нарождающейся буржуазии вменялось в обязанность осуществление некоторых полицейских функций. Они находились в непосредственном подчинении у полицейских контор по полицейским делам и действовали на основании указов последних. А от них получали жалованье <*>. ——————————— <*> См.: Сизиков М. И. Полиция Российской империи в середине XVIII в. // Государство и право. 1993. N 11.
В 30-е гг. XVIII в. создается ведомственная полиция. В 1734 г. в Екатеринбурге для управления горнозаводским населением была создана горнозаводская полиция. Однако в последующем, в 1789 г., она была объединена с созданной городской полицией <*>. Тем не менее впоследствии на основании закона от 1870 г. можно говорить о возрождении ведомственной полиции: на золотых приисках было учреждено несколько должностей особых исправников, содержащихся за счет ведомств (промышленных и акционерных компаний), но подчиненных губернаторам. ——————————— <*> См.: Госархив Свердловской области. Ф. 34. Д. 15. Л. 1 — 3; Д. 16. Л. 1.
Необходимо отметить, что история развития полиции царской России свидетельствует о том, что в организации полицейского управления на местах не было единства и последовательности, что во многом определялось политическими мотивами. Структура полиции неоднократно подвергалась реформированию. Горно-полицейская стража, как прообраз ведомственной полиции и существовавшей ранее горнозаводской полиции, была вновь образована 8 мая 1900 г. на золотых и платиновых приисках Урала и содержалась за счет казны и золотопромышленников <*>. Служба горно-полицейской стражи строилась в соответствии с инструкциями, которые утверждались МВД отдельно для каждой губернии <**>. ——————————— <*> См.: Полное собрание законов Российской империи. С. 3. Т. 20. Отд. 2. N 18547. <**> См.: Инструкция горно-полицейским урядникам и стражникам Иркутской губернии. Утв. МВД 6 июня 1902 г. // Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1902. Ст. 10.
К концу XIX в. полиция была малочисленна, ее размещение не соответствовало плотности населения. Полиция рассматривалась по-прежнему как учреждение городское. Хотя именно на периферии, в сельской местности, увеличивалось социальное напряжение. В этой связи увеличилось число ходатайств частных лиц к правительству об учреждении полицейских должностей на территориях на свои собственные средства. Впервые в России частная полиция была создана Кабинетом министров 2 июня 1872 г. в соответствии с Высочайше утвержденным положением на заводе «Новороссийского общества каменно-угольного, рельсового и железнодорожного производства» в составе 15 полицейских и полицейского надзирателя <*>. ——————————— <*> См.: Смета МВД. СПб., 1885. С. 67.
Однако на законодательном уровне образование частной полиции стало регламентироваться только в начале XX в. Законом Российской империи от 12 мая 1900 г. «О предоставлении министру внутренних дел права разрешать ходатайства общественных учреждений и частных обществ и лиц об учреждении должностей пеших и конных полицейских стражников во всех губерниях европейской и азиатской России» <*>. Этим Законом, а также «Правилами об образовании обществами и частными лицами должностей полицейских чиновников и команд полицейской стражи» были сняты все территориальные ограничения на развитие частной полиции на территории царской России и установлен круг субъектов, по инициативе и на средства которых создавалась частная полиция. ——————————— <*> См.: Полное собрание законодательства Российской империи. С. 3. Т. 20. Отд. 1. N 18599.
Таким образом, как показывает наше исследование, в России наряду с государственной и ведомственной полицией существовала и полиция частная. От государственной и ведомственной полиции частная полиция отличалась по крайней мере двумя особенностями. Во-первых, частная полиция содержалась за счет негосударственных источников финансирования, обеспечивалась юридическими лицами (промышленными и акционерными компаниями и др.). Во-вторых, частная полиция как учреждаемая министром внутренних дел на основании ходатайств учреждений (юридических лиц) прежде всего обеспечивала защиту их имущественных интересов, т. е., употребляя современную терминологию, интересов своих клиентов. Исходя из сказанного выше, мы можем констатировать, что институт оказания частных охранных услуг в сфере предпринимательства имеет свою историю развития на территории России и не является правовой новеллой нашей современной действительности. Следует отметить, что административно-правовые основы частной детективной и охранной деятельности, а также вопросы о возможности использования негосударственных структур в правоохранительной деятельности, отчасти были уже предметом исследования российских административистов. Еще в 1922 г. был подготовлен проект декрета Совнаркома Российской Федерации о частной сыскной и охранной деятельности. Бывший в то время начальником уголовного розыска республики Кацнельсон указывал: «Работа сыскных бюро по негласному наблюдению и осведомлению должна в значительной мере разгрузить работу в этой области активных сотрудников уголовного розыска, не могущих по своей малочисленности достаточно успешно бороться с громадною преступностью в крупнейших городах РСФСР». То есть уже в то время одной из важнейших задач частных сыскных бюро представлялась помощь правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений. Из этого следует, что сыскные бюро рассматривались как своеобразное дополнение к малочисленному штату уголовного розыска. Переход Российской Федерации к рыночным отношениям соответственно вызвал спрос на частную детективную и охранную деятельность, в первую очередь у представителей делового мира, нуждающихся в надежной защите своих интересов, которую правоохранительные органы, к сожалению, не всегда способны обеспечить. Принятие Закона о кооперации послужило основанием для создания кооперативов по оказанию правовой помощи населению и так называемых охранных кооперативов (пионером считается частное сыскное бюро «Алекс», 1988 г.). В современных условиях необходим всесторонний учет опыта защиты права на предпринимательскую деятельность, накопленный в государстве и обществе. В целях повышения его эффективности можно предложить следующие меры. Реализация правозащитной функции государства и муниципальных образований в сфере обеспечения свободы предпринимательской деятельности предполагает своевременное, полное и непротиворечивое правовое регулирование соответствующих общественных отношений, поддержку отдельных видов предпринимательства, в особенности малого предпринимательства, формирование специальных структур, целью которых являлось бы обеспечение реализации прав предпринимателей, привлечение дополнительных инвестиционных ресурсов развития предпринимательства, в том числе за счет зарубежных источников, организацию обучения населения основам предпринимательской деятельности, информационное обеспечение предпринимательства, утверждение подзаконных правил и совершенствование процедур в области предпринимательской деятельности. К формам защиты права на предпринимательскую деятельность со стороны государства относится также функционирование судов общей и специальной юрисдикции, характеризующееся такими важными преимуществами в правозащитном процессе, как специализация, профессиональные начала и связанность подробными процессуальными нормами права.
