Когда говорят о региональной безопасности, это понятие употребляют в двух различных смыслах. Если речь идет о регионах мира (Западная Европа, Юго-Восточная Азия и т. д.), подразумевается обеспечение безопасности стран данного региона в рамках международной или глобальной безопасности, но имеющей некоторую специфику, связанную со спецификой региона. Это, на наш взгляд, подразумевает состояние и качество сотрудничества в области обеспечения безопасности, взаимодействие органов национальной безопасности этих стран, но она ни по каким основаниям не может быть определена как «национальная». Подчеркнем, что понятие «национальная» применимо только к безопасности отдельной, конкретной страны, или — теоретически — к тесному, на уровне полноценной федерации, союзу независимых государств. Например, формально Россия с Белоруссией создают союзное государство. Фактически состояние этого союза не дает оснований говорить в полной мере о национальной безопасности именно союза. Совмещать понятия региональной и национальной безопасности нельзя еще и потому, что в любом регионе между странами существуют противоречия, возникают конфликты, даже вооруженные. Поэтому национальные правительства, поддерживая процессы политической, гуманитарной интеграции, решительным образом не желают ставить национальную безопасность в сильную зависимость от внешних факторов. Это нежелание проявляется еще контрастнее, чем «экономический национализм» <*>. ——————————— <*> См.: Мамедов З. Региональная безопасность в контексте Баку — Тбилиси — Джейхан // Обозреватель. Observer. 2005. N 7.
К примеру. Россия и Китай являются крупнейшими государствами, соседствующими со странами Центральной Азии. И от того, смогут ли они разумно построить свои отношения, будет зависеть их стратегическое партнерство и ситуация в этом регионе. Развивая стратегическое партнерство в рамках ШОС, обе стороны должны осознавать, что интересы России и Китая в регионе не во всем совпадают, каждый отстаивает и защищает свои национальные интересы, а мотивация к сотрудничеству имеет свои нюансы <*>. ——————————— <*> См.: Клименко А. Стратегическое партнерство между Россией и Китаем в Центральной Азии и некоторые пути совершенствования региональной системы безопасности // Проблемы Дальнего Востока. 2005. N 2.
В России, на наш взгляд, термин «региональная безопасность» не вполне подходит для использования внутри страны, хотя и может быть одной из характеристик состояния составляющих частей единого государства. Это могут быть как отдельные субъекты Федерации, так и их группы. Сегодня группы определяются, как правило, рамками семи федеральных округов, но это правило не обязательно. Группы территориально и количественно могут быть меньше округа, а могут и значительно больше. Главное — в регионе должны объективно существовать угрозы и опасности, характерные для всех составляющих региона и чем-то отличающиеся от «набора» опасностей других регионов. Например, для Сибири и Дальнего Востока острой проблемой стала неконтролируемая миграция граждан КНР — китаизация. На Северном Кавказе опасности иного рода. Исследователи отмечают, что для современного состояния Российской Федерации обеспечение национальной безопасности на региональном и субрегиональном уровнях предполагает защиту следующих жизненно важных интересов <*>: ——————————— <*> См.: Концепция внешней политики Российской Федерации. М.: РАГС, 2000; Региональная безопасность: геополитические и геоэкономические аспекты (теория и практика): Монография. М.: Изд-во РАГС, 2006. 262 с.
— обеспечение стабильного и безопасного окружения, а также продвижение и закрепление военно-политических и экономических позиций России на мировой арене на основе использования механизмов регионального сотрудничества; — развитие всесторонних (политических, экономических, научных, в области обороны, экологии и др.) взаимовыгодных связей с новыми независимыми государствами на постсоветском пространстве и участие в развитии интеграционных процессов между ними на взаимовыгодной основе; — урегулирование этнополитических конфликтов в СНГ; — обеспечение безопасности внешних границ Содружества; — урегулирование статуса и положения российских войск, размещенных за пределами России; — обеспечение прав российских граждан и соотечественников в странах СНГ и Балтии; — возможность скоординированных действий государств при ликвидации последствий крупных аварий и стихийных бедствий на геополитическом пространстве СНГ. В пограничной сфере, к примеру, тоже можно говорить о региональной безопасности, исследователи, к примеру, считают, что в этом случае угрозы национальной безопасности исходят от: — территориальных притязаний сопредельных государств; противоправной деятельности международных террористических организаций; — транснациональных преступных группировок, занятых в сфере контрабандного перемещения через государственную границу наркотических средств, оружия и боеприпасов, материальных и культурных ценностей, хищения природных ресурсов и незаконной миграции <*>. ——————————— <*> См.: Генрих Н. Национальная безопасность Российской Федерации и ее законодательное обеспечение // Обозреватель. Observer. 2005. N 7. С. 9.
Однако — и это крайне принципиальное и важное положение — даже самые специфические системы обеспечения региональной безопасности не дают никаких оснований полагать, что мы можем вводить понятие «национальная безопасность региона». В еще большей степени это относится к безопасности мегаполисов, промышленных конгломератов и т. п. Во-первых, национально опасными должны считаться процессы и явления, которые сказываются или могут сказаться на состоянии всей нации-страны. (В реальности обычно эти процессы мы и наблюдаем.) Во-вторых, в этих случаях должна быть задействована национальная система безопасности, с единым управлением, с подключением соответствующих федеральных служб. В-третьих, на региональном уровне понятие национальной опасности может быть недопустимо девальвировано. Временное отсутствие соли в магазинах города или области, вызванное, возможно, просчетами органов управления, никак не может отразиться на состоянии национальной безопасности. Ее исчезновение одновременно в группе регионов несет угрозу дестабилизации, массовых акций протеста на обширной территории, и это уже сфера национальной безопасности. Вообще обеспечение необходимого уровня национальной безопасности есть функция государства, и только его. На этом можно было бы и закончить тему. Но при несовершенстве федеративного устройства России, при сложном социально-экономическом положении страны, при фактическом неравноправии ее регионов и постоянно вспыхивающих «угольках сепаратизма» сама постановка вопроса о безопасности регионов, с одной стороны, вполне оправданна, с другой — реально и гипотетически способна привести к очень серьезным последствиям, а значит, требует тщательной проработки и весьма «тонких» подходов. Когда речь идет о конкретной территории, к примеру, субъекта Российской Федерации, то, на наш взгляд, следует говорить о безопасности региона. Мы вновь возвращаемся к проблеме «центр — регионы». Внутри государства в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства на федеральном уровне действуют Законы РФ «О безопасности», «О милиции», «О государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об обороне», Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» <*>. ——————————— <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16; 1992. N 15; 1993. N 10, 30, 31, 50; Собрание законодательства РФ. 1994. N 35; 1996. N 17; 1998. N 4, 46; 2001. N 23; 2002. N 1.
Утверждены Концепция национальной безопасности Российской Федерации <*>, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации <**> и другие меры. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 52. Ст. 5909; 2000. N 2. Ст. 170. <**> См.: Российская газета. 2000. 28 сент.
Возникает вопрос — достаточно ли этих документов для решения проблемы национальной безопасности и на уровне региона или в каждом из них должны быть разработаны свои концепции? По мнению исследователей (Н. Соловьев), серьезную угрозу внутренней безопасности Российской Федерации представляют следующие проблемы. Радикальная направленность деятельности некоторых общественно-политических объединений, молодежных организаций, выступающих с антиправительственных и националистических позиций. Все явственней обозначается тенденция нарастания экстремистских проявлений на религиозной основе. Одна из проблем религиозного экстремизма состоит в использовании исламского фактора антироссийскими политическими силами для дестабилизации социально-политической обстановки в стране. Действия исламских экстремистов направлены прежде всего на возбуждение сепаратистских настроений и межнациональных противоречий в отдельных регионах России. Негативное влияние на общественно-политическую ситуацию в стране оказывает неблагоприятное развитие миграционных процессов в Российской Федерации. Не во всем отвечают интересам социально-экономического развития масштабы и направления потоков внутренней миграции. Отсутствие миграционной мотивации населения затрудняет решение задачи обеспечения рабочей силой отдаленных регионов страны и снижения в них демографических проблем. Вместе с тем неконтролируемый процесс переселения некоторых этноконфессиональных групп на исконные территории коренных народов России ведет к углублению конфликтов в сфере общественно-политических отношений, создает предпосылки к обострению межконфессиональных противоречий. Отмечается избыточная концентрация незаконных иммигрантов в промышленно развитых и наиболее благоприятных по природно-климатическим условиям регионах Центра и Юга России, что, в свою очередь, ведет к росту социальной напряженности, осложнению криминальной обстановки, формированию теневого сектора экономики. По различным оценкам, в народном хозяйстве страны занято от 3 до 5 млн. иностранных рабочих <*>. ——————————— <*> См.: Соловьев Н. Некоторые проблемы обеспечения национальной безопасности России в современных условиях // Вестник аналитики. 2003. N 2(12).
Правительство пытается влиять на эту ситуацию. Так, Федеральной миграционной службой (ФМС) подготовлена Концепция государственной миграционной политики до 2015 г. <*> Она понадобилась, чтобы стабилизировать численность населения России. Сегодняшнюю критическую ситуацию чиновники предлагают исправить за счет возвращения на родину бывших соотечественников. Согласно программе в 2007 — 2009 гг. Правительство будет оказывать содействие только добровольным переселенцам, с 2010 г. займется активным привлечением мигрантов в страну. Точный перечень преференций, которые должны заинтересовать иммигрантов, пока не определен. Но, по информации ФМС, это могут быть льготные ипотечные кредиты или даже налоговые льготы, подчеркивается, что льготы будут предназначены только для высококвалифицированных переселенцев. ——————————— <*> См.: Обзор прессы. 2006. 24 — 31 июля: Независимая газета; Коммерсантъ; Известия; Российская газета и др.
Между тем, по мнению экспертов, Концепция сырая. «Чиновники ставят перед собой нереальные цели», — убеждена Ж. Зайончковская из Центра демографии и экологии человека. Россия конкурирует за рабочую силу со странами СНГ и Восточной Европы, которые часто предлагают иммигрантам более выгодные условия. К тому же их с каждым годом остается все меньше, и ждать до 2010 г. нельзя — надо вводить процедуру ускоренного получения гражданства немедленно, считает она. И преференций для иммигрантов быть не должно, так как это восстановит против них местное население. Единственной преференцией должна быть достойная зарплата, которая зависит от уровня профессионализма работника. По-прежнему остра проблема социально-бытового обустройства вынужденных переселенцев и беженцев. В настоящее время этот статус имеют около 600 тыс. чел., из них более 160 тыс. получили право на жилищное обустройство и ожидают получения жилья или субсидий. Основными проблемами, затрудняющими решение миграционных проблем, являются незавершенность разработки правовых и социально-экономических мер, определяющих миграционную политику Российской Федерации, несовершенство федерального законодательства, вследствие чего органы государственной власти в ряде случаев не имеют возможности адекватно реагировать на негативные изменения, происходящие в этой сфере. Остается напряженной криминальная обстановка. Объективными индикаторами криминальной напряженности, в частности, служат сохраняющееся высокое количество или увеличение числа тех преступлений, которые в наименьшей степени подвержены различным формам манипуляции при регистрации, прежде всего умышленных убийств, причинения тяжкого вреда здоровью, изнасилований, разбоев и грабежей, краж транспортных средств и некоторых других видов тяжких преступлений. Серьезную угрозу национальной безопасности страны по-прежнему представляет организованная преступность. Происходит дальнейшая консолидация преступных сообществ на межрегиональном и международном уровнях. Отмечены факты, когда под контроль организованных преступных групп переходят наиболее прибыльные предприятия различных отраслей российской экономики. Остается острой проблема снижения количества преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Возросла угроза террористических актов, которые становятся все более дерзкими, сопровождаются многочисленными человеческими жертвами <*>. ——————————— <*> См.: Там же.
Жизнь диктует потребность разработки и принятия на региональном уровне нормативных актов, направленных на координирование и консолидирование усилий общества по обеспечению защищенности субъектов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, устойчивого развития каждой республики, края, области, а также жизни, здоровья, прав и свобод граждан, проживающих на их территории <*>. ——————————— <*> См.: Романов И. А. Пограничная безопасность регионов востока России // Власть. 2003. N 1; Алехнович С. О. К проблеме анализа угроз региональной безопасности Российской Федерации // Современное право. 2003. N 5.
Как должны выглядеть эти документы, какие проблемы решать? При их создании каждый субъект Российской Федерации сталкивается с трудностью определения оптимального соотношения между компетенцией Федерации и собственными полномочиями и возможностями. Конституция Российской Федерации неоднозначно распределяет компетенцию Федерации и ее субъектов, в том числе в области обеспечения безопасности. Четко к ведению Российской Федерации (ст. 71) отнесены оборона и безопасность, а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) — общественная и экологическая безопасность. Опираясь на положения пп. «б», «д», «з» и «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, к предметам совместного ведения относят защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, административное и административно-процессуальное законодательство. Авторы высказываются за то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность принимать не противоречащие федеральным законам правовые акты по вопросам обеспечения региональной безопасности <*>. ——————————— <*> См.: Административно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации. Омск, 1997. С. 7.
Остается нерешенным вопрос о подведомственности иных видов безопасности: экономической, информационной, духовной и др. Правомерно ли понимать названные виды безопасности частями общей безопасности? Тем самым относить их к компетенции Российской Федерации, являются ли они предметом совместного ведения или их следует рассматривать как самостоятельные виды безопасности, относящиеся к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Косицин И. А. Концепция безопасности Омской области // Международные юридические чтения (15 апреля 2004 г.). Омск: ОЮИ, 2004. Ч. 2.
Следует отметить, что наряду с широким использованием права издания правовых актов по вопросам обеспечения безопасности своего региона отдельные субъекты Российской Федерации в поисках реальной помощи обращаются в федеральные органы власти, самостоятельно не принимая решительных мер по устранению возникающих угроз безопасности на местах. Это, как отмечают исследователи, свидетельствует об «инфантилизме властей субъектов Федерации, их стремлении переложить ответственность за возможные последствия на федеральный центр» <*>. ——————————— <*> См.: Алехнович С. О. Основные направления формирования системы правового обеспечения региональной безопасности Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. N 12.
Правовые акты, направленные на обеспечение безопасности в различных сферах, приняты в Москве, Пермской, Томской, Волгоградской областях, Еврейской автономной области, Красноярском крае, Республике Саха (Якутия), областных центрах Екатеринбурге, Туле и ряде других. Вопросы начинаются уже на стадии подготовки документа. Единой методики нет, сферы, подлежащие контролю, весьма различны (экономическая, экологическая, информационная, радиационная, общественная, личная и т. п.), различны и субъекты принятия решений, это видно из названий: Постановление Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. N 650 «Об утверждении Концепции безопасности Москвы» <1>; Постановление Законодательного Собрания Пермской области от 21 августа 2003 г. N 974 «О концепции целевой областной программы «Обеспечение личной и общественной безопасности на территории Пермской области на 2003 — 2005 гг.» <2>; Постановление Администрации Томской области от 29 июля 1998 г. N 271 «Об утверждении Концепции развития и обеспечения информационной безопасности корпоративной информационной системы Администрации области» <3>; Постановление Волгоградской областной Думы от 14 декабря 2000 г. «О концепции безопасности Волгоградской области»; Постановление Волгоградской областной Думы от 1 ноября 2001 г. N 17/395 «О концепции энергетической безопасности Волгоградской области»; Постановление губернатора Еврейской автономной области от 30 сентября 2002 г. N 216 «О концепции информационной безопасности Еврейской автономной области» <4>; Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2002 г. N 651 «О концепции экологической безопасности Республики Саха (Якутия)»; Постановление администрации Красноярского края от 12 февраля 1998 г. N 85-П «О концепции радиационной безопасности населения Красноярского края»; Постановление Главы г. Екатеринбурга от 12 июля 2000 г. N 720 «Об утверждении Концепции общественной безопасности Екатеринбурга» и др. ——————————— <1> См.: Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 32. <2> См.: Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2003. N 11. <3> См.: Официальные ведомства Администрации Томской области: Сборник нормативно-правовых актов. 1998. N 10. <4> См.: Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2000. N 5.
На наш взгляд, за основу принятия подобных концепций можно взять разработку специалистов Омской области, которые считают, что структура документа должна иметь следующие составляющие: — определение субъектов обеспечения безопасности; — программу реализации отдельных направлений (концепции и планы); — систему мониторинга показателей жизнедеятельности области; — акты, принимаемые субъектами обеспечения безопасности в порядке реагирования на превышение допустимых значений показателей жизнедеятельности области; — общественные отношения в сфере безопасности области. Главную роль в этом механизме играет собственно концепция. От качества ее содержания зависит состояние остальных элементов. Среди субъектов обеспечения безопасности руководящая и координирующая роль принадлежит коллегиальному органу — Совету безопасности Омской области <*>. ——————————— <*> См.: Косицин И. А. Концепция безопасности Омской области // Международные юридические чтения (15 апреля 2004 г.). Омск: ОЮИ, 2004. Ч. 2.
Еще одно, на наш взгляд, значимое, предложение, разработчиком которого является Ассоциация «Безопасность жизнедеятельности». Новаторская суть ее предложения заключается в разработке и реализации проекта, касающегося вопросов оценки состояния защищенности населения и территории субъектов РФ и муниципальных образований от соответствующих угроз. При этом предусматривается подготовка комплексного документа — Декларации безопасности субъекта РФ (муниципального образования), в котором дается объективная оценка состояния защищенности населения и территорий, определяются приоритетность задач и перечень программных мер по обеспечению безопасности как одной из основных целей активной политики государственной власти. Данная Декларация создается на основе специально разработанной «Методики интегральной оценки уровня защищенности населения и территорий субъектов и муниципальных образований Российской Федерации», рекомендованной Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС Росси и получившей диплом и медаль «ГРАН-ПРИ» конкурса «Безопасные технологии и продукция» выставки «Неделя высоких технологий в Санкт-Петербурге» (2004 г.). Отдельным приложением возможна разработка «Паспорта безопасности» в соответствии с методическими рекомендациями МЧС России во исполнение решения совместного заседания Совета безопасности и президиума Государственного Совета по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений (Протокол N 4 от 13 ноября 2003 г.). В результате данной работы получается документ, дающий исчерпывающий анализ имеющегося состояния безопасности в природной и техногенной сферах, в области экономики, в социальной и экологической сферах, а также прогнозы о возможных угрозах и стратегических рисках регионов, таких как: террористические и криминальные угрозы, угрозы в коммунально-бытовой и жилищной сферах, угрозы социального и политического характера, угрозы и информационной сфере. Кроме того, в этом документе могут быть определены показатели нарастания угроз, достигнутый и приемлемый уровень защищенности. В рекомендательной части Декларации будут отражены программные меры обеспечения безопасности. Осуществление данного проекта вооружит исполнительные органы власти, руководителей регионов инструментом повышения защищенности населения и территорий вверенных им регионов не только в организационном, но и экономическом аспектах. Будут наглядно и объективно зафиксированы в количественных показателях наиболее «узкие» места, что позволит обеспечить оптимальное распределение соответствующих сил и финансовых средств на цели обеспечения жизнедеятельности, в том числе при подготовке проектов соответствующих бюджетов. Кроме того, он может стать индикатором безопасности инвестиций <*>. ——————————— <*> См.: Колесников В. М. Каждому региону нужен «паспорт безопасности» // Право и безопасность. 2006. N 1.
