Законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения (состояние и перспективы развития)

(Антонов С. Н., Кузин В. В., Левченко А. Л., Якимов А. Ю.) («Административное право и процесс», 2007, N 4)

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ (СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ)

С. Н. АНТОНОВ, В. В. КУЗИН, А. Л. ЛЕВЧЕНКО, А. Ю. ЯКИМОВ

Антонов С. Н., кандидат юридических наук.

Кузин В. В., заслуженный юрист РФ.

Левченко А. Л.

Якимов А. Ю., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.

Аварийность на автомобильном транспорте является одной из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед страной. Так, только в 2006 г. на дорогах страны произошло более 229 тыс. дорожно-транспортных происшествий (далее — ДТП), в результате которых погибли почти 33 тыс. и получили ранения свыше 285 тыс. человек. Сложившееся положение свидетельствует о необходимости повышения эффективности деятельности по снижению дорожно-транспортного травматизма, совершенствования законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Состояние законодательства в любой области общественных отношений определяется тем, какое внимание уделяет государство той или иной сфере деятельности. Это в полной мере относится к обеспечению безопасности дорожного движения, центральное место в нормативной правовой основе которой занимает Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» <1> (далее — Закон). ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873 (с последующими изменениями и дополнениями).

В этом Законе впервые были сформулированы основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, частично разрешена проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в общем виде определены основные требования, которые предъявляются к соответствующим субъектам управления. В последующие годы был принят ряд нормативных правовых актов различной юридической силы, регламентирующих те или иные аспекты общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения. К их числу можно отнести: Уголовный кодекс Российской Федерации (глава «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта»), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», «О техническом регулировании». Также был принят ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Нельзя не отметить положительную тенденцию, наметившуюся в последнее время в отношении государства и общества к проблеме безопасности дорожного движения. По инициативе МВД России проводились парламентские слушания в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, приняты и направлены на места соответствующие рекомендации. Вопросы безопасности дорожного движения неоднократно рассматривались на координационных совещаниях при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах, на совместных коллегиях. Состоялись многочисленные обсуждения проблемы на международном уровне, иных форумах с участием видных политических и общественных деятелей. В ноябре 2005 г. проведено заседание Президиума Государственного Совета Российской Федерации по вопросу о состоянии безопасности дорожного движения и мерах по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения. По итогам указанного заседания были даны поручения Президента Российской Федерации, в соответствии с которыми принято решение о разработке проекта Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах». Данная Федеральная целевая программа, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 100 <2>, стала основой национальной стратегии в области обеспечения безопасности дорожного движения. Ее главной целью является сокращение к 2012 г. числа погибших в дорожных происшествиях в полтора раза по отношению к уровню 2004 г. ——————————— <2> СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1020.

Важно отметить, что целый ряд программных мероприятий предусматривает оптимизацию системы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения и направлен на уточнение задач, функций, компетенции и ответственности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, разработку регламентов их взаимодействия. Очевидно, что на момент принятия Закон был чрезвычайно актуален. Однако за прошедшее десятилетие в стране произошли существенные изменения в законодательной базе, системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, содержании и формах реализации предоставленных им полномочий. Проведенный комплексный анализ существующей системы нормативно-правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения позволяет выявить наиболее характерные недостатки. К их числу, по нашему мнению, можно отнести следующие: — нормативная правовая база не в полной мере регулирует общественные отношения в этой области и характеризуется наличием целого ряда противоречий; — отсутствует четкое нормативное правовое закрепление предметов ведения, полномочий и ответственности субъектов управления на всех уровнях; — имеются пробелы в нормативном правовом регулировании координации деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне; — недостаточно детально определен порядок финансирования необходимых мероприятий в рассматриваемой области; — недостаточно строго регламентированы формы и методы контроля за соблюдением требований безопасности дорожного движения; — законодательство об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения не обеспечивает в полной мере реализацию главной задачи — предупреждения правонарушений; — практически отсутствуют нормы, стимулирующие участие институтов гражданского общества и средств массовой информации в деятельности по предупреждению аварийности. Естественно, возникает вопрос о возможности решения существующих проблем в рамках Закона. Чтобы ответить на данный вопрос, необходимо рассмотреть сущность указанного Закона через нормативно-правовую призму. Согласно абз. 2 ст. 2 Закона под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. При этом безопасность дорожного движения определяется как состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий (абз. 3 ст. 2 Закона). Таким образом, безопасность дорожного движения является одной из качественных характеристик процесса дорожного движения. Она является составной частью данного процесса на всех его стадиях. В связи с изложенным представляется, что выделение общественных отношений применительно только к безопасности дорожного движения является достаточно условным и затрудняет четкое определение предмета правового регулирования данного Закона. Это, в свою очередь, обусловливает наличие ряда внутренних противоречий и иных недостатков отдельных положений Закона. Анализ норм Закона показывает, что из 24 статей, определяющих требования по обеспечению безопасности дорожного движения, 18 носят бланкетный характер. Их реализация предполагает принятие дополнительных нормативных правовых актов различной юридической силы. В частности, ст. 9 предусматривается, что «порядок ведения государственного учета, использования учетных сведений и формирования отчетных данных в области обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается Правительством Российской Федерации». Статья 14 содержит норму, согласно которой «основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения». Статья 15 устанавливает, что допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. В ст. 22 определяется, что «единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации». В ст. 23 говорится о том, что вопросы медицинского обеспечения безопасности дорожного движения устанавливаются федеральным законом. Отсылочные нормы, предусматривающие необходимость наличия законодательных или иных нормативных правовых актов, имеются и в ряде других статей. Нормы прямого действия, содержащиеся в Законе, как правило, посвящены разрешению узких, специфических вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения. Так, ст. 12 определяет, что «обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги». Согласно ст. 19 запрещается эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности. Статья 22 устанавливает правостороннее движение на дорогах страны. Таким образом, приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что Закон носит рамочный характер и не может быть отнесен к законам прямого действия. Это в полной мере проявляется и при конструировании норм Закона, устанавливающих компетенцию субъектов управления различного уровня в области обеспечения безопасности дорожного движения (федеральный, региональный, муниципальный). Оценивая данную ситуацию, следует учитывать исторические аспекты формирования законодательной базы Российской Федерации на момент принятия данного Закона. В тот период вопросы распределения компетенции между центром и субъектами Российской Федерации носили острый, дискуссионный характер, усугубляемый экономическими и финансовыми проблемами страны. В этих условиях вряд ли было возможным более детальное разграничение компетенции по уровням управления. За время действия Закона социально-экономическая ситуация в стране кардинально изменилась. Разработан и введен в действие ряд законодательных актов, в том числе регламентирующих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Однако, к сожалению, в принятых законодательных актах вопросы обеспечения безопасности дорожного движения не получили должного нормативного отражения. Не нашел должного развития механизм реализации основополагающих принципов обеспечения безопасности дорожного движения, которые сформулированы в Законе: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении. В Законе используется понятие «проведение государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения», однако ни в этом законодательном акте, ни в других нормативных правовых актах не раскрывается конкретное содержание данного положения. Действенность Закона во многом зависит от эффективности деятельности субъектов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области безопасности дорожного движения. Этой проблеме отведена самостоятельная глава Закона, которая дана в самом общем виде. Однако в настоящее время нет четкого нормативно-правового разграничения компетенции по осуществлению контрольно-надзорных функций этими органами. Отдельные законодательные акты, необходимые для реализации Закона, до настоящего времени не разработаны (например, в части установления оснований ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах, определения правонарушений, влекущих ограничение права на управление транспортным средством, и др.). Остается неурегулированной целая сфера общественных отношений, касающихся медицинского обеспечения безопасности дорожного движения. Совершенствование законодательства в рассматриваемой области представляет собой весьма сложный, требующий системного подхода процесс, в связи с чем представляется целесообразным сосредоточить основные усилия на решении следующих первоочередных задач: — разработка предложений по внесению изменений в рассматриваемый Закон, а также другие законодательные акты; — разработка законодательных актов, предусмотренных Законом; — подготовка иных нормативных правовых актов в развитие Закона. Анализ отдельных норм Закона свидетельствует о необходимости уточнения ряда его положений, что в некоторых случаях имеет достаточно принципиальный характер. Сопоставление основной задачи Закона (абз. 2 ст. 1) и определение термина «безопасность дорожного движения» (абз. 3 ст. 2) позволяет сделать вывод о наличии определенного противоречия. Основной задачей Закона является «охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства» от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В то же время в ст. 2 (абз. 3) указывается более узкий круг лиц — «участники дорожного движения», правам и законным интересам которых, по смыслу данной нормы, может быть причинен ущерб в результате ДТП. Представляется очевидным, что в результате ДТП фактически причиняется материальный и иной ущерб не только участникам дорожного движения, но и юридическим лицам (владельцам транспортных средств, собственникам перевозимых автотранспортом грузов), владельцам дорог и иным субъектам деятельности в рассматриваемой сфере, а также лицам, не имеющим непосредственного отношения к процессу дорожного движения, — собственникам расположенных на прилегающих к дорогам территориях объектов, принадлежащих предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам. Нуждается в четком определении термин «водительская деятельность» (п. 1 ст. 25). Требуют детального законодательного урегулирования сформулированные в Законе (ст. 20) в самом общем виде положения, связанные с установлением безопасного для движения режима труда и отдыха водителей. Необходимо законодательно разрешить коллизию правовых норм по вопросу об участии должностных лиц Госавтоинспекции в оказании доврачебной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях. Закон, определяя медицинское обеспечение как элемент государственной политики, относит его к числу основных направлений деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения (ст. 5). Порядок организации медицинской помощи, а также некоторых иных разновидностей деятельности в сфере медицинского обеспечения безопасности дорожного движения должен устанавливаться федеральным законом (ст. 23). К сожалению, до настоящего времени такой закон не разработан. Отдельные положения, касающиеся осуществления медицинского обеспечения, содержатся в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <3> (далее — Основы). ——————————— <3> СЗ РФ. 1993. N 33. Ст. 1318 (с последующими изменениями и дополнениями).

Согласно ст. 39 Основ скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах и т. д.), лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной и ведомственной принадлежности, медицинскими работниками, а также должностными лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальным правилам. Подпунктом «и» п. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 711 <4>, на сотрудников Госавтоинспекции возлагается обязанность по «оказанию доврачебной медицинской помощи» при осуществлении неотложных действий на месте ДТП. ——————————— <4> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2897; 2002. N 27. Ст. 2679; 2005. N 19. Ст. 1781.

В то же время в соответствии с п. 96 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <5> медицинская деятельность отнесена к лицензируемым видам деятельности. Однако соответствующие лицензии сотрудникам Госавтоинспекции не выдаются. ——————————— <5> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430 (с последующими изменениями и дополнениями).

Бланкетный характер норм Закона, о чем уже говорилось ранее, приводит к объективной необходимости разработки целого ряда законодательных актов, направленных на реализацию отдельных норм Закона при осуществлении различных видов деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения. В связи с этим в ближайшей перспективе требуется принятие Федеральных законов «О медицинском обеспечении безопасности дорожного движения», «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации», «О платных автомобильных дорогах», «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», Устава автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации. На заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации было прямо указано на существенные недостатки законодательного регулирования в части отсутствия четкого и всестороннего разграничения предметов ведения между федеральным, региональным и местным уровнями управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения. Актуальной является подготовка предложений по внесению изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <6> и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <7> в части уточнения компетенции указанных органов в области обеспечения безопасности дорожного движения. ——————————— <6> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (с последующими изменениями и дополнениями). <7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с последующими изменениями и дополнениями).

Представляется целесообразным наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующими полномочиями по следующим направлениям деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения: — разработка и реализация целевых программ по обеспечению безопасности дорожного движения; — координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий; создание в этих целях специальных органов в структуре органов исполнительной власти; — организация системы медицинского обеспечения безопасности дорожного движения, подготовки водителей транспортных средств, обучения населения основам безопасности дорожного движения; — привлечение общественных объединений, средств массовой информации к работе по профилактике аварийности, организации работы по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма. Актуальной остается также проблема совершенствования ряда других законодательных актов. Прежде всего необходимо внести изменения в следующие законы: — Земельный кодекс Российской Федерации <8> (уточнение правового статуса земель, входящих в понятие «полоса отвода», обязательное выделение земель для организации стоянок и парковок транспортных средств и др.); ——————————— <8> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с последующими изменениями и дополнениями).

— Градостроительный кодекс Российской Федерации <9> (установление требований об обязательном включении в генпланы развития городов и других населенных пунктов вопросов организации дорожного движения); ——————————— <9> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16 (с последующими изменениями и дополнениями).

— Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» <10> (дополнительное регулирование вопросов обеспечения безопасности дорожного движения при организации движения на железнодорожных переездах); ——————————— <10> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169, N 28. Ст. 2884.

— Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <11> (совершенствование правового регулирования системы подготовки кандидатов в водители, организационных и методических аспектов указанной деятельности, введение в школьные программы курса знаний основ Правил дорожного движения и др.); ——————————— <11> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150 (с последующими изменениями и дополнениями).

— Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (уточнение порядка лицензирования деятельности по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом с учетом современных требований); — Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» <12> (совершенствование механизмов экономического стимулирования безаварийной эксплуатации транспортных средств и др.). ——————————— <12> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720 (с последующими изменениями и дополнениями).

Внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство позволит создать необходимую правовую основу для кардинального повышения эффективности государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения и соответственно снижения уровня дорожно-транспортной аварийности.

——————————————————————