(Попов Д. А., Беляев К. Ю.) («Транспортное право», 2009, N 3)
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕГО БЕЗОПАСНОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Д. А. ПОПОВ, К. Ю. БЕЛЯЕВ
Попов Д. А., ведущий юрист Департамента правового консультирования, ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем».
Беляев К. Ю., старший юрист Департамента правового консультирования, ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем».
Проблема обеспечения безопасности дорожного движения в последние годы приобрела значительную актуальность как в контексте обеспечения общественной безопасности, так и в рамках широкого круга государственно-правовых преобразований, в том числе административной реформы. Со стороны государства проведена значительная работа по формированию нормативно-правового базиса по различным аспектам дорожного движения и обеспечения его безопасности. Так, ряд правовых пробелов был устранен с принятием 18 октября 2007 г. Федерального закона N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Как отмечается разработчиками Федерального закона <1>, новый Закон имеет огромное значение для дорожного хозяйства Российской Федерации. Впервые принят федеральный законодательный акт прямого действия, который объединил массив подзаконных правовых актов и регламентировал осуществление дорожной деятельности, особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог. ——————————— <1> См.: Вайпан В. А. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности: комментарий к новому Закону // Право и экономика. 2007. N 12.
В развитие нормативных предписаний, направленных на защиту прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами, проведена работа по совершенствованию правовых и организационных основ обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Введены механизмы прямого возмещения убытков, упрощенного порядка оформления ДТП. Значительный шаг сделан по распространению на территории России международных систем страхования. В частности, Российский союз автостраховщиков стал участником международной системы страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств по системе «Зеленая карта», исполняющим функции национального страхового бюро системы «Зеленая карта». Внесен ряд изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, касающийся ответственности за правонарушения в области дорожного движения в части определения санкций с учетом степени их общественной опасности, ответственности владельцев транспортных средств за правонарушения с участием принадлежащих им транспортных средств, оптимизации ряда процессуальных вопросов. Динамично развивается законодательство в области безопасности дорожного движения и на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Так, Приказом МВД России от 24 ноября 2008 г. N 1001 «О порядке регистрации транспортных средств» утверждены новые Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в ГИБДД МВД России и Административный регламент исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним. Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены Примерные программы подготовки водителей транспортных средств по соответствующим категориям, скорректирован значительный ряд иных нормативных документов. Приведенные примеры являются малой частью нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательных и нормативных основ в данной области общественных отношений, которые наглядно иллюстрируют актуальность тематики и заинтересованность со стороны государства в решении проблем аварийности на дорогах. Во многом возросший интерес со стороны государственных ведомств к проблеме безопасности на дорогах объясняется принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 100, которым утверждена Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах». Активная реализация мероприятий Программы, сопряженная с должным финансированием, подчеркивает, что со стороны органов государственной власти достигнуто понимание о значимости и ценности задачи по охране жизни и здоровья граждан как важнейшей составляющей государственной политики современного правового социального государства. Ответственными исполнителями Программы являются ключевые государственные ведомства, обеспечивающие безопасность дорожного движения: МВД России, МЧС России, Минздравсоцразвития России, Минобразования России, Минтранс России, а также подведомственные им службы и структурные подразделения — ГИБДД МВД России, Росавтодор, Рособразование и другие. Целью Программы является сокращение количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, в 1,5 раза в 2012 г. по сравнению с 2004 г. Отметим, что цели Программы были скорректированы Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 132, согласно которому из рассматриваемого программного документа исключена цель по сокращению количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими на 10 процентов. Подобная корреляция целевых ориентиров может быть объяснена тем, что, с одной стороны, дефиниция «пострадавший в ДТП» является более широким по своему смысловому содержанию понятием и включает «погибших в ДТП», в связи с чем наблюдается определенное дублирование конечных результатов. С другой стороны, государство на современном этапе определило приоритетную и более значимую цель — сокращение количества погибших. Эта точка зрения согласуется с «международным взглядом» на проблему безопасности дорожного движения: «ДТП являются неизбежным сопутствующим фактором дорожного движения, полностью их устранить не представляется возможным, однако необходимо прилагать максимальные усилия по сокращению их количества и снижению тяжести последствий» <2>. ——————————— <2> См.: Всемирный доклад о предупреждении дорожно-транспортного травматизма. ВОЗ. Женева, 2004.
Для достижения поставленной цели в Программе предусматривается решение основных задач, к числу которых относятся: предупреждение опасного поведения участников дорожного движения; развитие системы подготовки водителей и их допуска к участию в дорожном движении; сокращение детского дорожно-транспортного травматизма; совершенствование организации движения транспорта и пешеходов в городах; уменьшение времени прибытия соответствующих служб на место ДТП; повышение эффективности их деятельности по оказанию помощи лицам, пострадавшим в результате ДТП; повышение уровня безопасности транспортных средств и эффективности функционирования системы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях управления; совершенствование правовых основ деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения, исключение пробелов и противоречий в регламентации общественных отношений в указанной сфере. Деятельность в заданном направлении предусматривает выработку и формирование единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, совершенствование научных основ определения закономерностей возникновения ДТП, обоснование приоритетных направлений профилактики ДТП и снижения тяжести их последствий, построение оптимальных моделей управления системой безопасности дорожного движения, совершенствование нормативно-правовой базы в области обеспечения безопасности дорожного движения и т. д. Отметим, что Федеральная целевая программа разработана и принята в соответствии со ст. 10 базового законодательного акта, осуществляющего специальное регулирование общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения — Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», согласно которому в целях реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения разрабатываются федеральные, региональные и местные программы, направленные на сокращение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий. Программа обеспечивает практическую реализацию одного из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения — программно-целевого подхода к деятельности в рассматриваемой области общественных отношений. Также, анализируя мероприятия Программы, следует отметить последовательную реализацию принципа «приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении». Формирование государственной, региональной и муниципальной политики в области дорожного движения и обеспечения его безопасности, а также совершенствование алгоритмов государственного (муниципального) управления должно быть направлено на достижение основополагающих целей и задач государственного регулирования в указанной сфере. Для выявления таких целей и задач государственного регулирования обратимся к упомянутому Федеральному закону «О безопасности дорожного движения». Согласно ст. 1 Федеральный закон определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. Задачи, которые призван решить Федеральный закон, принято разделять на следующие основные группы <3>. ——————————— <3> См.: Батяев А. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».
Первая группа задач определяется как охрана жизни и здоровья граждан. Охрана жизни и здоровья возможна только одним способом — предотвращение ДТП и оказание как можно более скорой и своевременной медицинской помощи пострадавшим от ДТП. Вторую группу задач составляет защита имущества граждан. Как правило, такая защита осуществляется посредством учреждения норм права по возмещению вреда, причиненного гражданам в результате ДТП. Так, Федеральным законом «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» установлены правовые, экономические и организационные основы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств в целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами. Кроме того, ст. 1079 Гражданского кодекса РФ установлены правовые основы возмещения вреда, причиненного источником повышенной опасности. Автотранспортное средство как раз и является таким источником повышенной опасности. Третья группа задач определяется как защита прав и законных интересов граждан — участников дорожного движения. В широком смысле содержание данной задачи не представляет особого интереса, поскольку это задача обобщающего характера и является некой резолютивной составляющей по отношению к предыдущим задачам. Однако в более узком смысле, исключая содержание предыдущих задач, можно сказать, что под обеспечением прав и законных интересов граждан понимается именно процесс достижения возмещения вреда, привлечение виновного не только к гражданско-правовой, но и к административной и уголовной ответственности. Все это возможно только при надлежащем и своевременном фиксировании уже результатов случившегося ДТП, их надлежащем расследовании. Четвертая группа задач состоит в защите интересов общества и государства, она определяется как максимальное обеспечение безопасности на автомобильных дорогах. Достижение поставленных в Федеральном законе задач предусматривается путем проведения активной государственной политики по следующим основным аспектам: предупреждение ДТП и снижение тяжести их последствий. Реализация данных мероприятий предполагает широкий спектр возможных действий как со стороны государства — ключевого субъекта, осуществляющего регулятивную функцию в области обеспечения безопасности дорожного движения, так и со стороны непосредственных участников дорожного движения. В целом следует отметить, что Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» направлен на формирование правовых основ по следующим основным группам правоотношений: — административно-правовое регулирование деятельности в области безопасности дорожного движения, включая вопросы определения приоритетных целей и задач государственного управления, установления полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентация общих положений в области контроля и надзора; — организация дорожного движения, в том числе установление требований к размещению дорожных знаков и дорожно-сигнальной информации, порядку организации дорожного движения в населенных пунктах, ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов, организации стоянок; — правоотношения, возникающие в рамках системы «человек — транспортное средство — дорога», в том числе установление требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации водителей транспортных средств, допуску водителей к управлению транспортным средством; требования, предъявляемые к конструкции транспортных средств, принадлежностей к ним и к запасным частям, допуск транспортных средств к участию в дорожном движении; требования к проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию улично-дорожной сети и дорожных сооружений; — правоотношения между участниками дорожного движения, в том числе определение прав и обязанностей водителей транспортных средств, пассажиров транспортных средств, пешеходов и иных участников дорожного движения, а также оснований и пределов их ограничений; — регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и дорожном хозяйстве. Изучение приведенных групп общественных отношений подтверждает тезис о комплексности и многоаспектности вопросов в области безопасности дорожного движения, которые находят свое отражение во многих сферах общественных отношений. Поэтому наличие политических, социально-экономических и иных факторов обусловливает зависимость успешного решения вопросов в области безопасности дорожного движения. Вместе с тем уровень развития науки, достигнутые в развитых зарубежных странах количественные и качественные показатели, характеризующие систему безопасности дорожного движения, указывают на то, что процесс обеспечения безопасности дорожного движения является управляемым. В то же время результаты исследования действующего законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения показывают, что на современном этапе еще имеет место ряд проблем системного характера, которые могут и должны быть решены на уровне Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Речь идет о недостаточном развитии и отражении в действующих правовых нормах, регламентирующих правоотношения в области обеспечения безопасности дорожного движения, ряда конституционных принципов: социальной направленности политики российского государства, федерализма, приоритета жизни и здоровья граждан и некоторых иных. Отмечается некая фрагментарность правового регулирования вопроса об осуществлении государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения на всех уровнях публичной власти на перспективу, сохраняет актуальность вопрос разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. Вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями является обязательным условием для успешного решения поставленных задач, вследствие выполнения которого предполагается исключить дублирование функций и оптимизировать деятельность каждого органа публичной власти в рамках функционирования единой системы обеспечения безопасности дорожного движения. В ст. 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» определяются полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области безопасности дорожного движения, но действующий вариант разграничения полномочий носит рамочный характер. Подобный подход к определению в Федеральном законе компетенции субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, по мнению А. Ю. Якимова <4>, был использован исходя из исторических аспектов формирования законодательной базы Российской Федерации на момент принятия Закона. Как указывает А. Ю. Якимов, в тот период вопросы распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами носили острый, дискуссионный характер, обусловленный политическими, экономическими и финансовыми проблемами страны. В таких условиях вряд ли было возможным более детальное разграничение компетенции по уровням управления. ——————————— <4> Организация и безопасность дорожного движения в крупных городах. Сборник докладов. СПб., 2008.
Однако с момента принятия Федерального закона «О безопасности дорожного движения» политическая и социально-экономическая ситуация в стране претерпела значительные изменения. Разработаны и вступили в силу ряд законодательных актов, в том числе регламентирующих компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако ни в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения», ни в принятых после его вступления в силу законодательных актах вопросы разграничения полномочий в области безопасности дорожного движения между уровнями публичной власти не получили должного нормативного отражения. Законодательное решение проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения обусловливает внесение соответствующих изменений в ст. 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. ст. 14 — 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При подготовке соответствующих законопроектов предлагается учитывать также актуальность решения следующих задач: совершенствование системы государственного управления в области дорожного движения и обеспечения его безопасности на основе конституционного принципа федеративного государственного устройства; укрепление вертикали исполнительной власти по предметам совместного ведения <5> в сочетании с принципами самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации предоставленных им полномочий в области безопасности дорожного движения. ——————————— <5> Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Сохраняется актуальность дополнительной правовой регламентации общественных отношений, связанных с участием негосударственных структур в решении вопросов в области безопасности дорожного движения и обеспечением транспарентности деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в установленной сфере деятельности. Представляется целесообразным расширить компетенцию негосударственных организаций (прежде всего общественных объединений) по вопросам участия последних в работе по снижению аварийности, а также создать благоприятные условия для реализации имеющегося у них потенциала в целях борьбы с ДТП, повышением правосознания участников дорожного движения, пропаганды соблюдения правил поведения на дороге. Стимулирование негосударственного сектора возможно методами государственной поддержки деятельности общественных организаций, направленной на повышение уровня безопасности на дорогах, учреждение грантов, предоставление налоговых и иных преференций. Такая поддержка должна оказываться по инициативе органов государственной власти Российской Федерации, а также региональными и муниципальными органами публичного управления. Крайне острой проблемой на сегодняшний день является законодательный пробел в части медицинского обеспечения безопасности дорожного движения. Актуальность решения данного вопроса уже неоднократно отмечалась в научной среде и докладах руководителей различных органов власти <6>. Концептуальные предложения по содержательному наполнению законопроекта были представлены в 2008 г. в рамках проведения научно-исследовательской работы по пункту 1 приложения N 5 вышеупомянутой Федеральной целевой программы. Разработанные предложения могут стать первоосновой для подготовки проекта Закона «О медицинском обеспечении безопасности дорожного движения». ——————————— <6> См., например: Кирьянов В. Н. О приоритетных направлениях в области обеспечения безопасности дорожного движения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 13 (358).
Немаловажное значение для успешного решения вопросов обеспечения безопасности дорожного движения имеет создание правовых основ для организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, поскольку именно пассажирские перевозки занимают значительную часть автомобильного трафика. При подготовке данного проекта Федерального закона целесообразно сформировать понятийно-категориальный аппарат, установить принципы транспортного обслуживания, нормативно определить способы организации пассажирских перевозок, регламентировать общие требования по обследованию новых и эксплуатируемых маршрутов перевозки в целях формирования маршрутной сети, утвердить общие требования к перевозчику, принадлежащему ему подвижному составу и условиям оказания транспортных услуг, включая вопросы диспетчерского обслуживания пассажирских перевозок. Проект Федерального закона «Об основах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок в Российской Федерации» (ранее проект Федерального закона имел наименование «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации») разработан и принят Государственной Думой в первом чтении, но до настоящего времени его рассмотрение во втором чтении сопровождается возникновением дискуссий различного толка и содержания, что не позволяет на современном этапе говорить о наличии надлежащей правовой основы в сфере организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, обеспечивающим безопасность пассажирских перевозок по регулярным маршрутам. Решение вышеуказанных проблем требует внесения в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» изменений комплексного характера, вектор которых будет направлен на совершенствование его методологических основ, структуры и содержания, а также обусловит внесение изменений в целый ряд нормативно-правовых актов подзаконного характера. Результатом таких работ должно стать формирование блоков нормативно-правовых предписаний по вышеназванным группам общественных отношений, где системообразующая функция сохранится за Федеральным законом «О безопасности дорожного движения». Поскольку основной целью государственного управления и реализуемых политических, административных и социально-экономических реформ в различных областях в конечном итоге является конституционная защита прав и свобод человека, законодательное регулирование в области безопасности дорожного движения должно иметь ярко выраженную социальную направленность, ориентированную на сокращение числа погибших и пострадавших в ДТП путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, а также снижения тяжести их последствий. На основании вышеизложенного требуется сформулировать глобальные задачи государственного регулирования в рассматриваемой области общественных отношений, которые позволят успешно решить поставленные задачи. К таковым относятся: — создание правовых условий для обеспечения безопасного функционирования транспортной системы и систематизация законодательства в соответствии с современными социально-экономическими потребностями общества; — имплементация законодательства Российской Федерации и его последовательная интеграция с положениями международных договоров и соглашений; — создание условий для интеграции российской экономики в международный рынок и вступления России в ВТО; — повышение эффективности функционирования системы государственного управления в области дорожного движения и обеспечения его безопасности на федеральном, региональном и местном уровнях управления, разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; — установление четких критериев для определения ответственности государства за решение вопросов в области безопасности дорожного движения; — создание правовых основ для участия общественных объединений и иных негосударственных организаций в работе по обеспечению безопасности дорожного движения, защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц в области дорожного движения; — развитие системы подготовки и переподготовки водителей транспортных средств и их допуска к участию в дорожном движении; — установление основных требований к строительству и содержанию улично-дорожной сети и иным объектам дорожной инфраструктуры; — формирование правовых основ в целях обеспечения охраны окружающей среды при решении вопросов в области безопасности дорожного движения. Реализация данного комплекса мероприятий также будет способствовать формированию финансовых, экономических, социальных, политических, экологических и иных условий для устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.
Литература
1. Батяев А. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». 2. Антонов С. Н., Кузин В. В., Левченко А. Л., Якимов А. Ю. Законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения (состояние и перспективы развития) // Административное право и процесс. 2007. N 4. 3. Вайпан В. А. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности: комментарий к новому Закону // Право и экономика. 2007. N 12. 4. Всемирный доклад о предупреждении дорожно-транспортного травматизма. ВОЗ. Женева, 2004. 5. Донченко В. В., Кунин Ю. И., Казьмин Д. М. О разработке и реализации единой государственной политики в области организации дорожного движения / НИИАТ. М., 2007. 6. Кашкина Е. В. Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и проблемы его реализации // Административное и муниципальное право. 2008. N 7. 7. Кашкина Е. В. Национальная программа обеспечения безопасности дорожного движения // Административное и муниципальное право. 2008. N 8. 8. Кирьянов В. Н. О приоритетных направлениях в области обеспечения безопасности дорожного движения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 13 (358). 9. Лихов А. Р. Особенности правового регулирования безопасности дорожного движения // История государства и права. 2008. N 15. 10. Организация и безопасность дорожного движения в крупных городах. Сборник докладов. СПб., 2008.
