(Тонконогов В. П.) («Право в Вооруженных Силах», 2007, N 7)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ УЧАСТНИКОВ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ОПЕРАЦИЙ
В. П. ТОНКОНОГОВ
В. П. Тонконогов, начальник правового управления ГКВВ МВД России, генерал-майор.
В июле 2007 г. журналу «Право в Вооруженных Силах» исполняется 10 лет. Мне как офицеру внутренних войск МВД России особенно приятно, что редакция и авторский коллектив с первых дней существования журнала не ограничились только проблемами Вооруженных Сил Российской Федерации, а обратились к проблемам военнослужащих всего «силового» блока. Для военных юристов внутренних войск 1997 год, помимо образования журнала, является своего рода вехой еще по одной причине. 11 июля 1997 г. Приказом командующего внутренними войсками МВД России N 232 была утверждена Концепция правового обеспечения внутренних войск МВД России на период до 2005 г. Данная Концепция явилась первым документом, определившим понятие «правовое обеспечение внутренних войск», раскрывшим его цели, принципы и состав и определившим основные направления деятельности органов управления внутренними войсками. Положения, заложенные в Концепции 1997 г., сохранили свою преемственность и получили дальнейшее развитие в Концепции правового обеспечения внутренних войск МВД России на период до 2015 г., утвержденной Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. N 219. Благодаря Концепции мы имеем на сегодняшний день стройную систему правового обеспечения внутренних войск. В то же время следует констатировать, что вопрос о содержании основополагающего в деятельности военных юристов понятия «правовое обеспечение» до сегодняшнего дня окончательно не урегулирован. По нашему мнению, правовое обеспечение внутренних войск — это комплекс мер нормативно-правового характера, осуществляемых органами военного управления (должностными лицами), направленных на создание достаточных правовых условий для выполнения внутренними войсками возложенных на них законом задач и обеспечения законности действий военнослужащих при исполнении возложенных на них обязанностей. На наш взгляд, правовое обеспечение должно включать: — правовую работу; — правоохранительную деятельность <1>; ——————————— <1> Во внутренних войсках применительно к правовому обеспечению под «правоохранительной деятельностью» понимается деятельность органов военного управления, осуществляемая в соответствии с действующим законодательством, по профилактике правонарушений, поддержанию воинской и трудовой дисциплины, проведению дознания и применению дисциплинарных и иных мер по фактам правонарушений, допущенных военнослужащими и гражданским персоналом.
— правовую подготовку <2>. ——————————— <2> Во внутренних войсках применительно к правовому обеспечению под «правовой подготовкой» понимается деятельность органов военного управления, направленная на организацию и проведение занятий по правовой подготовке как предмета обучения, в ходе которых изучаются законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность внутренних войск, а также осуществление иных мероприятий, позволяющих военнослужащим внутренних войск иметь необходимую правовую подготовку.
В свою очередь, правовая работа должна включать в себя: — нормотворческую деятельность; — международно-правовую работу; — правовой контроль; — договорно-претензионную работу; — судебно-исковую работу; — информационно-правовую деятельность; — организационно-правовую работу. В проекте нового устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации понятие «правовое обеспечение» используется только применительно к обеспечению договорной, претензионной и исковой работы (ст. 107, раскрывающая содержание обязанностей помощника командира полка (корабля 1 ранга) по правовой работе), а в соответствии со ст. 39 проекта устава гарнизонной и караульной служб помощник начальника гарнизона по правовой работе отвечает за правовое обеспечение деятельности начальника гарнизона и других должностных лиц. По всей видимости, разработчики проектов уставов считают, что понятие «правовая работа» шире, чем понятие «правовое обеспечение». Так, в соответствии с Наставлением по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 января 2001 г. N 10, правовая работа — это комплекс мер, осуществляемых органами военного управления, командирами (начальниками), подразделениями юридической службы, органами воспитательной работы, по реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, общевоинских уставов, нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой и мобилизационной готовности войск и сил флота, укрепления правопорядка, воинской и трудовой дисциплины, защиты прав и законных интересов центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации по вопросам их служебной деятельности. Понятие «правовое обеспечение» в указанном Наставлении используется только применительно к отдельным направлениям деятельности правовой работы, осуществляемой в Министерстве обороны Российской Федерации. Вышеуказанные примеры позволяют констатировать, что по одной из ключевых проблем правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти доктринальная позиция отсутствует. При такой постановке вопроса правовое обеспечение как самостоятельный вид деятельности утрачивает свое значение и направлено на «обслуживание» иных видов деятельности: тылового, технического, морально-психологического и иных видов обеспечения. Мы придерживаемся того мнения, что командующий (командир, начальник), являясь единоначальником, отвечает за состояние правового обеспечения подчиненного воинского формирования и обеспечивает, чтобы каждое структурное подразделение органа военного управления (должностное лицо) в пределах своего функционального предназначения (специальных, должностных обязанностей) качественно организовывало и осуществляло правовое обеспечение. Правовым управлением ГКВВ МВД России внимательно анализируются проблемы, поднимаемые в публикациях журнала «Право в Вооруженных Силах». Не секрет, что идеи военных юристов, ученых, специалистов иного профиля, заложенные в журнальных публикациях разных лет, были использованы при подготовке ряда нормативных правовых актов, без которых сегодня трудно представить нормальную жизнедеятельность военной организации государства. Наряду с рассматриваемым проблемным вопросом полагаю необходимым привести краткий анализ действующего законодательства и выдвинуть предложения по его совершенствованию в целях урегулирования пробелов в вопросах правового положения участников контртеррористических операций, которые, возможно, заинтересуют коллег из иных ведомств. Понятия контртеррористической операции и лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, даны в соответствующих статьях (п. 5 ст. 3 и ст. 20) Федерального закона «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ. Так, п. 5 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» установлено, что контртеррористическая операция представляет собой комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. Статьей 20 Федерального закона «О противодействии терроризму» установлены категории участвующих в борьбе с терроризмом лиц, подлежащих правовой и социальной защите: — военнослужащие, сотрудники и специалисты органов исполнительной власти, осуществляющие борьбу с терроризмом; — лица, содействующие на постоянной или временной основе федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористических актов и минимизации их последствий; — члены семей вышеуказанных лиц, если необходимость в обеспечении их защиты вызвана участием указанных лиц в борьбе с терроризмом. Социальная защита лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, осуществляется с учетом правового статуса таких лиц, устанавливаемого федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что понятие «правовое положение» тождественно понятию «правовой статус» человека (должностного лица) и, как представляется, включает в себя систему признанных и гарантированных государством в законодательном порядке прав, свобод и обязанностей. Правовое положение лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, наряду с общими правами, характеризуется также наличием у отдельных категорий данных лиц права на применение боевой техники, оружия и специальных средств. Согласно ч. 6 ст. 15 Федерального закона «О противодействии терроризму» участвующие в контртеррористической операции подразделения федеральных органов исполнительной власти, к которым ч. 3 этой же статьи относит личный состав создаваемой группировки сил и средств, в которую могут включаться подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, должны применять боевую технику, оружие и специальные средства «в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации». При этом ст. 22 «Правомерное причинение вреда» Федерального закона «О противодействии терроризму» делает акцент именно на правомерных действиях уполномоченных должностных лиц. Анализ прав, предоставленных лицам, участвующим в борьбе с терроризмом, по применению боевой техники, оружия и специальных средств, показывает, что законодатель подробно определил рамки деятельности и порядок применения боевой техники, оружия и специальных средств при пресечении террористических актов в воздушной среде (ст. 7 Федерального закона «О противодействии терроризму»), при пресечении террористических актов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства (ст. 8 Федерального закона «О противодействии терроризму»), что, в свою очередь, позволяет сделать вывод о том, что правовое положение лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, в вышеперечисленных случаях является в целом урегулированным. Вместе с тем при участии Вооруженных Сил Российской Федерации в проведении контртеррористической операции ч. 3 ст. 9 Федерального закона «О противодействии терроризму» определяет, что «подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, привлеченные для участия в проведении контртеррористической операции, применяют боевую технику, оружие и специальные средства в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации». Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих условия и пределы применения физической силы, специальных средств, оружия и специальной техники, а именно: — Закона Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (ст. ст. 12 — 15); — Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. N 2487-1 (ст. ст. 16 — 18); — Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 (ст. ст. 34, 35); — Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. N 5473-1 (ст. ст. 28 — 31); — Федерального закона «О федеральной фельдъегерской связи» от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ (ст. ст. 11.1 — 11.4); — Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (ст. 14); — Федерального закона «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ (ст. 24); — Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (ст. ст. 25 — 29); — Федерального закона «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (ст. ст. 15 — 18); — Федерального закона «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (ст. ст. 24 — 27); — Федерального закона «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 года N 77-ФЗ (ст. ст. 13 — 16), показывает, что отдельные законы, в силу своей узкой специфики, крайне ограничивают в правах лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, несмотря на то, что этим лицам, как правило, противостоит хорошо вооруженный, беспринципный и жестокий противник. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частный детектив может применять оружие лишь для отражения нападения, когда его собственная жизнь подвергается непосредственной опасности, а в соответствии с Законом Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» сотрудники уголовно-исполнительной системы применяют физическую силу, специальные средства и оружие только на территориях учреждений, исполняющих уголовные наказания, прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования, и на охраняемых объектах. Федеральный закон «О федеральной фельдъегерской связи» установил, что применение физической силы, специальных средств, боевого ручного и стрелкового и холодного оружия осуществляется тогда, когда создается непосредственная опасность для сохранности доставляемой корреспонденции, для жизни и здоровья сотрудников федеральной фельдъегерской связи, а Федеральный закон «О судебных приставах» определил, что применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия осуществляется для обеспечения установленного порядка деятельности судов. Федеральные законы «О государственной охране» и «О ведомственной охране» соответственно устанавливают, что сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, специальные средства и оружие для отражения нападения либо угрозы нападения на объекты государственной охраны, а работники ведомственной охраны применяют физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие на охраняемых объектах, а также вне охраняемых объектов при преследовании лиц, совершивших преступление или административное правонарушение на охраняемых объектах. Статья 35 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» установила, что пограничные органы, Войска противовоздушной обороны и силы Военно-морского флота, осуществляя защиту Государственной границы в пределах приграничной территории, применяют оружие и боевую технику для отражения вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, предотвращения попыток угона за границу воздушных, морских, речных судов и других транспортных средств без пассажиров, а Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» в ст. 14 содержит отсылочную норму следующего содержания: «Сотрудникам органов федеральной службы безопасности разрешается хранение и ношение табельного оружия и специальных средств. Они имеют право применять боевую технику, оружие, специальные средства, физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, В СООТВЕТСТВИИ С НОРМАТИВНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. — В. Т.)». При этом, в общем плане применение оружия гражданами Российской Федерации урегулировано Федеральным законом «Об оружии» (ст. 24 «Применение оружия гражданами Российской Федерации»), которым установлено, что «граждане Российской Федерации могут применять имеющееся у них НА ЗАКОННЫХ ОСНОВАНИЯХ ОРУЖИЕ ДЛЯ ЗАЩИТЫ ЖИЗНИ, ЗДОРОВЬЯ И СОБСТВЕННОСТИ В СОСТОЯНИИ НЕОБХОДИМОЙ ОБОРОНЫ ИЛИ КРАЙНЕЙ НЕОБХОДИМОСТИ (выделено мной. — В. Т.)», что также не может удовлетворять требованиям его применения в таких специфических условиях, как борьба с терроризмом, так как в известном плане ставит преступника и участника контртеррористической операции в заведомо неравные условия. Следует подчеркнуть, что иными, кроме вышеперечисленных законодательных актов, нормативными правовыми актами, регулирующими порядок применения оружия и опубликованными в открытой печати, являются Постановления Правительства Российской Федерации: — «О порядке применения оружия и боевой техники при охране Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве» от 19 августа 1994 г. N 977; — «Об утверждении порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации» от 8 января 1998 г. N 20; — «Об утверждении порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы в подводной среде» от 29 ноября 1999 г. N 1310. Исходя из анализа вышеперечисленных нормативных правовых актов, можно сделать вывод о том, что эти законодательные акты регулируют специфические области деятельности федеральных органов исполнительной власти и не могут регулировать правовое положение лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, в части наделения их правом применять физическую силу, специальные средства и оружие при выполнении задач по борьбе с терроризмом. В свою очередь, неполная законодательная урегулированность правоотношений по вопросам порядка применения оружия, физической силы, боевой и специальной техники, специальных средств лицами, участвующими в борьбе с терроризмом, не позволяет им в полной мере использовать имеющиеся силы и средства, что, с одной стороны, зачастую вызывает у них неуверенность в правомерности своих действий в ходе борьбы с терроризмом, а с другой стороны, создает возможность для злоупотреблений как со стороны военнослужащих, так и со стороны террористов и их пособников, заявляющих после каждой проведенной федеральными силами контртеррористической операции в органы прокуратуры о якобы имевших место нарушениях законодательства при применении федеральными силами физической силы, специальных средств, боевой и специальной техники и оружия. Таким образом, по моему мнению, в качестве законодательных актов, наиболее полно урегулировавших порядок применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники лицами, участвующими в борьбе с терроризмом, могут рассматриваться Закон Российской Федерации «О милиции» (ст. ст. 12 — 16) и Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. ст. 25 — 29). Наряду с правом на применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, представляется необходимым урегулировать вопрос о правах лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, связанный с ограничениями прав и свобод граждан, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии терроризму», при проведении контртеррористической операции и реализации мер и временных ограничений, допускаемых на период проведения контртеррористической операции на территории (объектах), в пределах которой (которых) введен правовой режим контртеррористической операции. Так, Федеральным законом «О противодействии терроризму» (ст. ст. 11 — 14) определены: условия и порядок принятия решения о проведении контртеррористической операции и введении правового режима контртеррористической операции; исчерпывающий перечень мер и временных ограничений, вводимых при установлении правового режима контртеррористической операции; должностные лица, наделенные правом принимать решения о проведении контртеррористической операции и ее прекращении, введении правового режима контртеррористической операции. Из анализа Федерального закона «О противодействии терроризму» усматривается, что вопрос наделения остальных участников контртеррористических операций правами по реализации вышеперечисленных мер и ограничений при проведении контртеррористических операций и введении правового режима контртеррористической операции остается неурегулированным. Вместе с тем права сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, участвующих в проведении контртеррористических операций, в значительной степени урегулированы федеральным законодательством. Так, например, военнослужащие внутренних войск при несении боевой службы в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» наделены достаточно широкими полномочиями. При этом в соответствии с ч. 3 вышеуказанной статьи при несении боевой службы по участию в контртеррористической операции и обеспечению правового режима контртеррористической операции, наряду с предусмотренными ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» мерами и временными ограничениями, за военнослужащими внутренних войск сохранены права, предусмотренные ч. 1 данной статьи. В целях урегулирования вопросов наделения участников контртеррористических операций правами по реализации мер и временных ограничений, вводимых на период действия правового режима контртеррористической операции, и правами по применению физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники представляется целесообразным, по аналогии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (ч. 3 ст. 17) дополнить ст. 15 «Силы и средства, привлекаемые для проведения контртеррористической операции» Федерального закона «О противодействии терроризму» частью седьмой следующего содержания: «На военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом, в соответствии с настоящим Федеральным законом распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках и о милиции в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, а также их прав при выполнении задач по противодействию терроризму, связанных с ограничением прав и свобод человека и гражданина». Принятие данной правовой нормы позволит урегулировать вопросы правового положения участников контртеррористических операций, наделив их конкретными правами при выполнении задач по противодействию терроризму и обеспечив в дальнейшем их правовую защиту в непредвиденных случаях, связанных с наступлением неблагоприятных последствий при проведении контртеррористических операций.
