(Кобец П. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 10)
МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ: ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
П. Н. КОБЕЦ
Кобец П. Н., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доцент, доктор юридических наук, полковник милиции.
Современное положение России, ее политические, экономические, финансовые, идеологические особенности переходного периода образуют ситуацию довольно непростую, при которой размах преступности создает реальную опасность для жизнедеятельности населения. Становится очевидным, что количественный рост преступности сопровождается ее качественными изменениями, организованностью, вооруженностью и устойчивыми связями с преступными элементами из иностранных государств. Анализ регистрируемой преступности иностранных граждан и лиц без гражданства в первом десятилетии XXI столетия показал, что доля преступников — иностранных граждан и лиц без гражданства в общем числе расследованных преступлений составляет более 3%. В 2006 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 53,1 тыс. преступлений (+ 3,5%, или 3,0% от числа всех расследованных преступлений), из которых — 14,1 тыс. тяжкие и особо тяжкие. Основную долю из них составляют преступления экономической направленности (21 107), убийства и покушения на убийства (678), умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (826), изнасилования или покушение на изнасилование (462), кражи (8732), грабежи (2620), разбои (1274), мошенничество (2001), а также преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических веществ (5500), незаконным оборотом оружия (433). 89,5% преступлений совершено гражданами государств — участников СНГ. При этом ситуация серьезно осложняется тем, что для преступности иммигрантов характерна высокая степень латентности, в 2,5 — 3 раза превышающая число преступлений, субъектами которых стали иностранцы. Значительная часть преступлений совершается незаконными мигрантами. Преступные формирования незаконных мигрантов создают практически неконтролируемый рынок товаров и услуг, уклоняются от уплаты налогов, ведут противоправную коммерческую деятельность. Не уменьшаются объемы распространения некачественной и поддельной продукции. Крупный теневой оборот денежных средств привлек в этот сектор экономики значительное число лиц с криминальной направленностью, включая этнические преступные группировки. Ежегодный удельный вес преступлений, связанных с иностранными гражданами, составляет 10 — 15%. Происходит резкое увеличение количества преступлений, связанных с подделкой и использованием поддельных документов, необходимых для предпринимательской деятельности (миграционные карты, регистрации, сертификаты и другие документы на товар). Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России, нередко сами являются объектами преступных посягательств. В отношении их в 2006 г. совершено свыше 15,6 тыс. преступлений. При этом они лишь в исключительных случаях обращаются за помощью в правоохранительные органы, стараясь остаться вне поля их внимания. Осложняют обстановку участившиеся случаи противоправной деятельности в отношении иностранных граждан, обучающихся в различных учебных заведениях на территории России, в том числе со стороны членов неформальных молодежных группировок. Эти преступления, сопровождающиеся широким освещением средств массовой информации, получают большой общественный резонанс и наносят серьезный ущерб престижу государства. Профилактика незаконной миграции является неотъемлемой частью государственной системы профилактики правонарушений. Несмотря на принимаемые меры, остаются высокими показатели незаконной миграции в Российскую Федерацию. По экспертным оценкам, в Российской Федерации находится порядка 10,2 млн. иммигрантов с неурегулированным правовым статусом, т. е. не имеющих законных оснований для нахождения и осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Сегодня в Российской Федерации прослеживается устойчивая тенденция к превращению ее территории в «евразийский транзитный коридор», используемый мигрантами из азиатских и африканских стран, стремящихся попасть в Западную Европу, США и Канаду. В основном это объясняется следующими причинами: — пролеганием по территории России маршрутов миграции из азиатского и дальневосточного регионов мира в Европу; — высокой степенью «прозрачности» Государственной границы; — безвизовым режимом въезда в Российскую Федерацию граждан большинства стран — участниц Содружества; — относительной мягкостью визового режима на внешних границах СНГ; — недостаточно эффективным контролем, в том числе иммиграционным, за пребыванием, деятельностью и перемещением иностранных граждан и лиц без гражданства; — несоответствием и несовершенством национальных миграционных законодательств стран СНГ. К числу негативных аспектов незаконной миграции следует отнести и формируемый этим явлением имидж России как государства, в котором отсутствует порядок, ослаблена роль государственных институтов власти, вследствие чего возможно возникновение социальной напряженности в регионах с высоким уровнем притока мигрантов в силу создаваемой ими конкуренции на рынке труда, в бизнесе. Часть мигрантов, ведущая маргинальный, асоциальный образ жизни, нередко является разносчиком инфекционных и иных социальных болезней (СПИД, туберкулез, гепатит и т. д.). Незаконная миграция ведет к усилению религиозной розни, в среде незаконных мигрантов осуществляют свою деятельность религиозные организации и секты деструктивного толка, их агрессивная миссионерская политика создает условия для возникновения очагов межконфессиональной напряженности и способна провоцировать крупные асоциальные акции. Таким образом, присутствие этих мигрантов провоцирует обострение в обществе конфликтов на этнической почве, несет за собой угрозу ухудшения криминальной обстановки, распространения «экзотических» инфекционных заболеваний и т. д. Незаконная трудовая миграция представляет реальную угрозу и экономической безопасности страны. Формируя предложение более дешевой рабочей силы, трудящиеся-мигранты деформируют рынок труда и снижают общую стоимость рабочей силы. Одновременно развивается неформальный сектор занятости, характеризуемый наличием нарушений трудовых прав работников, в том числе права на безопасный труд, на своевременную выплату заработной платы. В неформальную занятость втягиваются и российские граждане. К отрицательным результатам использования нелегальной иностранной рабочей силы следует отнести значительные потери доходов государства из-за недополучения платежей за использование труда иностранных работников, уклонения от уплаты налогов в бюджеты различных уровней и платежей в социальные внебюджетные фонды. Сумма неуплаты налогов ежегодно составляет более 200 млрд. рублей. При этом иностранными работниками ежегодно из России вывозится, минуя систему государственного контроля, свыше 260 млрд. рублей. Вместе с тем наиболее распространенным противоправным действием со стороны мигрантов является нарушение режима их пребывания. Въезжая в Россию по приглашению организаций или физических лиц, мигранты меняют цель визита и оседают в стране. Попытка легализоваться порождает теневой рынок соответствующих услуг. Специализирующиеся на этом фирмы незаконно выдают мигрантам миграционные карты, разрешения на проживание и работу. Меры по предупреждению незаконной миграции были обозначены в качестве основных задач миграционной политики на заседаниях Совета безопасности Российской Федерации в 2005 и 2006 гг. В целях реализации решений заседаний Совета безопасности Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти разработаны предложения об образовании Государственной комиссии по миграционной, демографической политике и трудовым ресурсам, создании миграционных инспекций в составе ФМС России и ее территориальных органов, разработке системы мер, направленных на минимизацию экономических потерь от нелегальной трудовой миграции, межведомственного плана мероприятий по противодействию нелегальной миграции на 2006 — 2008 гг. На заключительном этапе находится работа над проектом Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, разработан план по ее реализации, а также комплекс мер по формированию у населения толерантного отношения к иммигрантам. Миграционное законодательство Российской Федерации в целом создает достаточно эффективный механизм управления в области миграции. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу с 15 января текущего года, направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Его внедрение позволит нашему государству более эффективно управлять миграционными процессами, сократить нелегальную иммиграцию и в то же время существенно повысить уровень конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации. С 15 января 2007 г. вступили в силу Федеральные законы «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Нормы названных Федеральных законов предоставляют преимущества в получении разрешений на временное проживание и трудоустройство гражданам иностранных государств, с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Основной доминантой Закона является строгое соблюдение конституционных и международно-правовых стандартов прав человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Закон содержит новые для российского законодательства правовые категории, цели, принципы и содержание правовых механизмов сбора, обобщения, фиксации, использования и хранения необходимой информации о миграционных процессах в стране с целью выработки и реализации государственной миграционной политики, обеспечения гарантий соблюдения прав человека в процессе осуществления миграционного учета. Закон имеет также и антикоррупционную направленность. С введением уведомительного порядка миграционного учета будет положен конец деятельности по оказанию разного рода нелегальных регистрационных услуг для иностранцев, прибывших в Россию. 5 ноября 2006 г. принят Федеральный закон N 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)». Данным Федеральным законом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен рядом новых составов административных правонарушений в сфере трудовой миграции (статьи 18.15 — 18.17), которыми ужесточена ответственность работодателей, незаконно привлекающих к трудовой деятельности иностранцев. Введена ответственность за нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), а также за несоблюдение установленных в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности. Значительно повышен максимальный порог размеров административных штрафов, налагаемых за совершение ряда правонарушений, в том числе в сфере миграции. Так, в частности, сегодня максимальный размер штрафа для физических лиц составляет 5 тыс. рублей, для должностных лиц — 50 тыс. рублей, а для юридических лиц — 1 млн. рублей. Установлен дифференцированный подход к определению размера административного штрафа в зависимости от количества незаконно привлеченных к трудовой деятельности мигрантов. Такая мера, на наш взгляд, будет способствовать нормализации ситуации в строительном бизнесе, на торговых объектах с точки зрения соблюдения миграционного законодательства, поскольку в случае выявления значительных его нарушений взыскание штрафных санкций может привести к банкротству самой организации. Уголовно-правовые нормы, регулирующие миграционные отношения и, в частности, устанавливающие ответственность за осуществление незаконной деятельности в данной сфере, можно подразделить на две основные категории: — нормы права (статьи Уголовного кодекса), непосредственно регулирующие общественные отношения в области миграции путем установления ограничений и прямых запретов на совершение некоторых действий (в качестве примера можно привести ряд статей УК РФ — ст. 322 «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации», ст. 322.1 «Организация незаконной миграции» и ст. 327 «Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков» и др.); — правовые нормы, непосредственно регулирующие другие области общественных отношений, но которые так или иначе затрагивают либо какие-то аспекты миграции, либо их последствия (например, ст. 127.1 «Торговля людьми», ст. 127.2 «Использование рабского труда», ст. 171 «Незаконное предпринимательство», ст. 188 «Контрабанда», ст. 205 «Терроризм», ст. 210 «Организация преступного сообщества (преступной организации)») и т. д. В самой нелегальной миграции можно выделить две основные составляющие — это незаконный въезд в страну и незаконный ввоз мигрантов. «Незаконный въезд означает пересечение границ без соблюдения необходимых требований для законного въезда в принимающее государство» <1>. ——————————— <1> Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности: принят Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен ст. 322.1, предусматривающей ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию России. Санкция ч. 1 ст. 322.1 УК предусматривает максимальное наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, ч. 2 — до пяти лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового. В 2006 г. по ст. 322.1 УК зарегистрировано 1008 преступлений (+ 180% к АППГ), выявлено 664 лица, их совершивших. Принимая во внимание, что совершение преступления, предусмотренного ст. 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, характеризуется значительно большей общественной опасностью, нежели совершение административного правонарушения, полагаем целесообразным ужесточить ответственность за организацию незаконной миграции. Одной из норм Уголовного кодекса, непосредственно связанных с нелегальной миграцией, является ст. 322 «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации». Данное деяние признано противоправным и общественно опасным ввиду очевидной значимости регулирования въезда и выезда для обеспечения интересов безопасности государства, личности и общества. Уголовная ответственность за незаконное пересечение Государственной границы является видом ответственности, обслуживающей сферу общественных отношений, в свою очередь обеспечивающих безопасность государства. Статья 322 помещена в главу 32 «Преступления против порядка управления» раздела X, именуемого «Преступления против государственной власти». Представляется, что такое законодательное решение неверно, так как обеспечение режима Государственной границы не является деятельностью, связанной с управлением государством. Государственная граница не только объект управленческой деятельности, а такой важный атрибут государства, без которого оно просто не может существовать. Рассматриваемый вид ответственности должен быть отнесен к ответственности за преступления против безопасности государства, так как безопасность государства — это прежде всего его пограничная безопасность, под которой понимается «…состояние защищенности Государственной границы и приграничной территории Российской Федерации, жизненно важных интересов личности, общества и государства от всего спектра потенциальных и реальных внешних и внутренних угроз в пограничной сфере, достигаемое интегрированием возможностей федеральных органов государственной власти, других сил и средств, при координирующей роли ФПС ФСБ России» <2>. ——————————— <2> Щербаков А. С. Пограничная безопасность России. В кн.: Пограничная политика Российской Федерации. М., 1998. С. 96.
Поэтому, по мнению автора, данная норма должна быть перемещена из главы 32 УК («Преступления против порядка управления») в главу 29 УК («Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства») <3>. ——————————— <3> В ст. 3 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» говорится, что защита Государственной границы является составной частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации // Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». Опубликован в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» от 29 апреля 1993 г. N 17. Ст. 594.
Таким образом, уголовная ответственность за незаконное пересечение Государственной границы является видом уголовной ответственности, который в совокупности с другими правовыми средствами регулирует деятельность людей в сфере обеспечения безопасности государства на его границах. Одним из путей решения проблемы уровня незаконной миграции является предусмотренное Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» упрощение порядка регистрации и учета, а также оптимизация механизма трудоустройства иностранных граждан. В 2006 г. на законных основаниях осуществляли трудовую деятельность на территории Российской Федерации 1 млн. 14 тыс. иностранных работников, что в 1,4 раза больше показателей 2005 г. В связи с вступлением в действие с 15 января 2007 г. нового миграционного законодательства поток трудовых мигрантов в целом по стране увеличился в 3 — 4 раза. В ряде субъектов отмечался еще более значительный рост данного показателя (например, в Астраханской области — в 10 раз, в Воронежской области — в 37 раз и т. д.). Таким образом, предпринятые в последнее время меры, связанные с совершенствованием правовых и организационных основ деятельности по противодействию незаконной миграции, несут в себе значительный потенциал для улучшения ситуации в сфере государственного регулирования миграционных процессов. Вместе с тем либерализация миграционного законодательства, как показывает мировая практика, требует одновременного усиления мер иммиграционного контроля за въездом, выездом, транзитом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, который является основным механизмом регулирования миграционных процессов. В 2006 г. подвергнуто выборочному иммиграционному контролю на въезде 8 млн. 139 тыс. человек (АППГ — 7 млн. 991 тыс.). Не разрешен въезд на территорию Российской Федерации 6,7 тыс. иностранным гражданам и лицам без гражданства (АППГ — 4,2 тыс.). ФМС России инициирует проведение органами внутренних дел оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций по противодействию незаконной миграции, выявлению и ликвидации ее каналов проникновения на территорию страны. В ходе их проведения в 2006 г. выявлено 686 тыс. нарушений миграционного законодательства. Анализ складывавшейся в первом полугодии 2007 г. иммиграционной обстановки и связанных с ней процессов позволяет с достаточной долей уверенности говорить о сохранении в ближайшей перспективе значительных объемов незаконной миграции в Россию, прежде всего из стран СНГ. Проблемным остается вопрос применения мер административного противодействия незаконной миграции — выдворения и депортации. Законодательно процедура депортации отнесена к компетенции ФМС России, а административное выдворение оставлено за органами внутренних дел. Анализ административной практики показывает, что из более 55 тыс. выдворенных в 2006 г. из страны по решениям судов иностранных граждан около 7 тыс. помещались до завершения процедуры выдворения в специальные помещения органов внутренних дел, условия содержания в которых вызывают критику общественности и правозащитных организаций. В соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства до исполнения решения об административном выдворении либо депортации за пределы Российской Федерации по решению суда могут содержаться в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, либо в специально выделенном помещении органа внутренних дел. В первом полугодии 2007 г. в 31 субъекте Российской Федерации разработаны проекты законов о создании специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы Российской Федерации. Необходимо отметить, что в деятельности ФМС России, МВД России, ПС ФСБ России, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, Минтранса России, ФТС России отсутствует должная координация, что затрудняет как организацию учета мигрантов, так и выявление незаконных мигрантов, их выдворение, привлечение к ответственности. Для эффективного решения задач организационно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации необходимо скоординированное взаимодействие министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Практика борьбы с преступностью незаконных мигрантов из числа иностранных граждан и лиц без гражданства убедительно показывает, что миграционное законодательство требует постоянного совершенствования. Задачи правотворчества всегда стояли перед наукой с тем, чтобы совершенствование миграционного законодательства происходило на подлинно научной основе. Но для этого нужно иметь как теоретическую базу в виде научных концепций, так и действенный механизм внедрения в законодательную практику предложений, соответствующих общественному сознанию и отражающих реальные социальные потребности. Поэтому с принятием нового миграционного законодательства правотворческий процесс переходит на иную ступень, не заканчивается, а продолжает оставаться в центре внимания науки. Происходит постоянный процесс осмысления накопленного опыта работы над миграционным законодательством, как в методическом, так и содержательном и организационном аспекте.
