(Сулейманов А. М.) («История государства и права», 2008, N 18)
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СОВМЕСТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А. М. СУЛЕЙМАНОВ
Сулейманов А. М., адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан милиции.
Существует множество исторических документов, которые дают основания утверждать, что органы местной власти России с давних пор реализовывали свои полномочия по охране общественного порядка совместно с органами внутренних дел на территории муниципальных образований. Изучение историко-правового опыта данного взаимодействия необходимо для понимания сущности деятельности по охране общественного порядка. Нельзя согласиться с И. Ф. Саначевым, который считал, что в России «местная власть в форме местного самоуправления никогда не имела функций, связанных с поддержанием общественного порядка» <1>. ——————————— <1> Саначев И. Ф. Местное самоуправление в России: шаг вперед или политическая игра? // Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Серия «Библиотека муниципального служащего». Выпуск 12. М., 1999. С. 20.
Василий Александрович Попов предлагает выделить пять основных этапов развития взаимоотношений органов местной власти и органов внутренних дел. Первый — до начала XVIII века — характеризуется отсутствием регулярных полицейских органов: их функции исполняются органами управления общей компетенции. В этот период соответствующая деятельность по охране общественного порядка именовалась благочинием. Второй этап — с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г. — связан с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап — февраль — октябрь 1917 г. — период деятельности Временного правительства. Четвертый период — октябрь 1917 г. — 1991 г. — период создания и деятельности советской милиции. Пятый период — с 1991 г. и до наших дней <2>. ——————————— <2> Попов В. А. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов внутренних дел по охране общественного порядка (на примере Северо-Западного федерального округа): Дис. … канд. юр. наук: СПб., 2006. С. 27 — 28.
Наиболее ранним проявлением самоуправленческих начал на Руси признается вечевая демократия. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества, общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Внешним органом управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании и назначении должностных лиц <3>. ——————————— <3> См.: Сергеевич В. И. Русские юридические древности. Т. 2. Вече и князь. СПб., 1900. С. 73 — 97.
Полицейские функции в это время исполняются органами управления общей компетенции: княжескими дружинами, выборными, посадскими, тысяцкими. В провинциях полицейскую функцию осуществляли назначенные вече посадские и воеводы, а затем (в XV — XVI вв.) наместники и волостели. В городах широкими полномочиями обладали старосты, избираемые от каждого городского конца — части. По мере развития феодального общества полицейские и судебные функции начинают исполняться некоторыми должностными лицами княжеской администрации: мечниками, вирниками, праветчиками, доводчиками, тиунами <4>. С начала XVI в. на улицах и площадях Москвы появляется ночная стража, сторожа у решеток и застав, которые следят за порядком, пресекают хождение ночами по городу <5>. ——————————— <4> См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 149. <5> См.: Лешков В. Н. О древней московской городской полиции // Московитянин. 1851. N 6.4.2. С. 201 — 202.
К середине XVI в. в России утвердилась сословно-представительная монархия. Недостатки управления провинциями через наместников стали очевидными, поэтому Иваном IV Грозным была проведена реформа местного управления, которая привела к замене в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Губные старосты и судьи (целовальники) стали осуществлять все полицейско-судебные функции в городах и уездах, вели розыск преступников («лихих людей»), обеспечивали общественный порядок, вершили суд. В определенном смысле подобную организационную власть можно считать местным сословно-полицейским самоуправлением <6>. ——————————— <6> Бородин В. В., Бородина С. В., Попов В. А. Муниципальные органы охраны общественного порядка: теория, практика, перспективы: Монография. СПб.: СПб. ун-т МВД России, 2006. С. 21 — 22.
На рубеже XVII — XVIII вв., во времена правления Петра I, когда утвердилась чиновничье-дворянская монархия с неограниченной властью самодержца, предпринимаются попытки создания постоянного самостоятельного специализированного органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью — регулярной полиции. В Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах создаются полицейские канцелярии с полицейской командой. Функции губного самоуправления (в том числе полицейские) передаются назначенным из центра губернаторам и подчиненным им воеводам (в уездах). Историки считают крупным нововведением XVIII в. в сфере местного самоуправления учреждение должности воеводы — главного руководителя местной администрации. Воевода ведал всеми отраслями местного управления, в том числе охраной уездного округа от внешних врагов, заведовал местными городскими укреплениями, судом по уголовным и гражданским делам, преследованием воров и разбойников, пожарной полицией, ремонтом дорог, регистрацией проезжих людей, надзором за торговлей, а также за благочестием и нравственностью обывателей <7>. ——————————— <7> Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография. Москва — Тула: ТИГИМУС, 1997. С. 213 — 214.
Петром I была проведена также городская реформа. Земские избы были преобразованы в магистраты и ратуши — сословные органы городского управления. Среди обязанностей главного магистра значилось осуществление надзора за исполнением магистратами административно-полицейских функций. Однако фактически полицмейстерские конторы в магистратах подчинялись главной полицмейстерской канцелярии, которая была сформирована в Санкт-Петербурге в 1718 г. В ее расположение указом Сената было направлено 90 военнослужащих и 11 приказных чиновников. Для чинов полиции была введена особая форма одежды. Через четыре года в Москве была утверждена должность обер-полицмейстера. В других городах организация полиции поручалась создаваемым магистратам. Это побуждало магистраты к созданию полностью подчиненных им контор, и в середине XVIII в. ряд городов, таких как Архангельск, Нижний Новгород и другие, имели при органах городского самоуправления свою полицию <8>. ——————————— <8> Борисов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М.: Наука, 1995. С. 43.
В соответствии с Регламентом главному магистрату 1721 г. и Инструкцией городовым магистратам 1724 г. магистратам предписывалось среди прочих дел осуществлять судебные разбирательства по уголовным делам в отношении горожан и «содержались в смотрении своем полицию» <9>. Однако компетенция магистратов и полицмейстерских контор в городах, где они были созданы, законодательно не разграничивалась. ——————————— <9> ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. N 3708.
Полицмейстерские конторы были юридически независимы от местных органов власти и подчинялись Главной полицмейстерской канцелярии. Вместе с тем губернские и воеводские власти могли рекомендовать кандидатов на должности полицмейстеров, запрашивать отчеты от полицмейстеров, указывать на выявленные недостатки. Иногда местные органы управления сами создавали полностью подчиненные им полицмейстерские конторы. В середине XVIII в. свою полицию при органах городского сословного управления имели Арзамас, Архангельск, Галич, Елец, Иркутск, Казань, Кунгур, Муром, Нижний Новгород, Саратов, Серпухов <10>. ——————————— <10> См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. Кн. 1. М., 1992. С. 104; Сизиков М. И. Указ. соч. С. 32.
В сельской местности специализированных полицейских органов в рассматриваемый период не было. В крестьянских общинах сохранялось традиционное для России на протяжении многих веков мирское самоуправление. Во главе волости стояли выборные должностные лица: волостной голова, староста, писарь. Отдельные входящие в волость, селения выбирали старост и десятских. Эти органы сельского правления выполняли административно-полицейские функции и судебные по мелким делам. После смерти Петра I поиск форм организации полиции был завершен в общих чертах Екатериной II. Проведенная в 1775 г. губернская реформа разрешала в общегосударственном масштабе вопрос об организации полиции в уездах и городах. В 1782 г. был принят Устав благочиния. В соответствии с этим документом в городах создавался новый административно-полицейский орган — управа благочиния, в состав которой входили городничий, подчинявшиеся ему приставы уголовных и гражданских дел, а также избранные от городского общества два заместителя. Город стал делиться на самостоятельные полицейские части, которые объединяли от двухсот до семисот дворов. Во главе части находился назначаемый губернским правлением частный пристав. Ему подчинялись два полицейских сержанта, а в больших городах — полицейские команды. Части, в свою очередь, делились на кварталы по пятьдесят — сто дворов. Кварталы возглавляли квартальные надзиратели, которые назначались управой благочиния и подчинялись частному приставу. В распоряжении квартальных надзирателей находились избираемые на три года из жителей квартала квартальные поручики и ночные сторожа. Анализируя организацию местной полиции в период правления Екатерины II, прежде всего, следует отметить ее децентрализованный характер: специализированные органы управления полицией на государственном уровне и на уровне губерний отсутствовали. Следует отметить сочетание коллегиальности и единоначалия в управлении полицейскими аппаратами, наличие избираемых полицейских должностей, участие населения в исполнении полицейских функций и контроле над полицией в городах. В уездах полиция фактически была органом местного дворянского самоуправления. Все это позволяет говорить о достаточно высоком для того времени уровне полицейского самоуправления на местах <11>. ——————————— <11> Бородин В. В., Бородина С. В., Попов В. А. Муниципальные органы охраны общественного порядка: теория, практика, перспективы: Монография. СПб., 2006. С. 26.
Реформа местного управления была дополнена в 1802 г. Александром I реформой государственного центрального аппарата. Вместо прежних 12 коллегий император учредил восемь министерств, среди которых было Министерство внутренних дел. Одним из главных структурных подразделений Министерства стал Департамент внутренних дел, в состав которого входили четыре экспедиции. Руководством полицией занималась вторая — экспедиция спокойствия и благочиния. На созданное в 1802 г. Министерство внутренних дел возлагалась не только функция управления полицией в губернских и крупных городах империи, но и функция контроля за деятельностью местных учреждений. Структура и функции городской и сельской полиции оставались в основном такими, какими они были установлены Уставом благочиния. Вместе с тем самоуправленческих начал в их деятельности стало значительно меньше. Министерство внутренних дел (в 1811 — 1819 гг. — Министерство полиции) получало право устанавливать штаты и утверждать инструкции для полиции городов, назначать членов нижних земских судов без проведения выборов на уездных дворянских собраниях. В 1853 г. законодательно устанавливается порядок, по которому во всех городах полицейские команды могли формироваться из отставных солдат и унтер-офицеров <12>. ——————————— <12> ПСЗ. Собр. 2. Т. XXVIII. N 27372.
Учитывая то что наиболее слабым звеном в системе полицейских органов была сельская полиция, в 1837 г. принимается новое Положение о земской полиции, согласно которому уезды стали делиться на станы. В каждом стане губернатор назначал из числа кандидатов, предложенных дворянским собранием, полицейского чиновника — станового пристава. В подчинение станового пристава были осуществляющие полицейские функции служащие-рассыльные, а также сотские и десятские, выполнявшие свои обязанности «на общественных началах». Причем последних можно считать наиболее устойчивым элементом полицейского самоуправления: их продолжали избирать на крестьянских сходах до октября 1917 г. Главной задачей сельской полиции являлось «охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирения всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству; предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ, принятие в случае нужды особенных мер для безопасности какого-либо имения, дома или частного лица…» <13>. ——————————— <13> См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. Кн. 1. М., 1992. С. 104.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. закрепили фундаментальные начала местного самоуправления: право на заведование местными делами, наличие выборных представительных органов самоуправления и их независимость от системы государственных учреждений <14>. В систему местного самоуправления включались: земские избирательные съезды, земские собрания (губернские и уездные), земские управы, городские думы и городские управы. Выборы депутатов «гласных» земских собраний городских дум строились на принципах формальной всесословности, равенства и сменяемости членов, имущественном цензе. Земские собрания и городские думы являлись распорядительными органами местного самоуправления, они избирали из своего состава исполнительные органы земские и городские управы. Земские и городские органы самоуправления не входили в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного ограничения самостоятельности их деятельности. ——————————— <14> ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXIX. N 40457; Т. XLV. N 48498.
Деятельность по охране общественного порядка, борьба с преступностью в городах и уездах по-прежнему возлагалась на полицию, которая рассматривалась правительством Александра II в качестве всеобъемлющей формы местного государственного управления <15>. Отсутствие четкого разграничения компетенции местного самоуправления и местного полицейского управления существенно затрудняло деятельность земских и городских учреждений, а недостаток принудительных полномочий у этих органов ставил местное самоуправление в прямую зависимость от полиции. Влияние полиции на жизнь местного сообщества в то время было настолько велико, что, как отмечал в своей служебной записке М. Е. Салтыков-Щедрин (служивший чиновником Министерства внутренних дел), «в провинции существует не действие, а произвол полицейской власти, совершенно убежденной, что не она существует для народа, а народ для нее» <16>. Роль полиции как органа государственного управления на местах еще более возросла после принятия в 1862 г. Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, в соответствии с которыми в масштабах уезда руководство городской и земской полиции объединялось и сосредоточивалось в создаваемых для этой цели уездных полицейских управлениях, возглавляемых уездными исправниками <17>. Это объединение не затрагивало столичных, губернских и некоторых наиболее крупных уездных городов, в которых была сохранена самостоятельная городская полиция в составе: полицмейстера, подчиненных ему частных и участковых приставов, околоточных надзирателей и городовых — низших полицейских чинов, несших постовую службу на улицах. ——————————— <15> См.: Нарбутов Р. В. Полиция Российской империи (1862 — 1917 годы). Историко-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 13. <16> Цит. по: Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 25. <17> ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXVII. N 39087.
В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейские функции исполняли участковые приставы, полицейские надзиратели и городовые. Полицейские функции непосредственно в селах продолжали осуществлять избираемые из крестьян сотские и десятские. В конце XIX в. деятельность земских учреждений все больше стала приобретать политическую окраску. Опасность народовольческих настроений, в подъеме которых важную роль играла система местного самоуправления, вынудила правительство Александра III предпринять ряд радикальных мер: проводится земская контрреформа, значительно урезавшая самостоятельность местного самоуправления, усиливается карательная система. Понимая необходимость увеличения численности полиции, но не имея на это достаточных средств, правительство предоставляет право ряду промышленных и акционерных компаний, общественных организаций и крупных землевладельцев учреждать и содержать ведомственную и частную полицию или отдельные полицейские должности. Несомненно, что основной заботой ведомственной или частной полиции была защита интересов собственника, однако их создание позволило полиции государственной уделить больше внимания вопросам охраны порядка и обеспечения безопасности. Поэтому нельзя рассматривать учреждение ведомственной и частной полиции как шаг назад в развитии российской полицейской системы <18>. ——————————— <18> См.: Кошинникова Е. А. Из истории становления и развития местной милиции в России // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. N 1.
Несмотря на все принимаемые меры, они были уже не в состоянии стабилизировать общественно-политическую обстановку и остановить нарастающий революционный кризис. Февральская революция 1917 г. ликвидировала самодержавие в России и разрушила его опору — царскую полицию. Предполагалось превратить земства в полноправные субъекты правления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов самоуправления. С первых дней после победы Февральской революции по инициативе снизу начался процесс создания городской и уездной милиции, подчинявшейся только органам местного самоуправления (временная милиция). 12 июля 1917 г. было утверждено Временное положение об устройстве милиции городов Петрограда, Москвы, Киева и Одессы, разработанное Главным управлением по делам милиции. Впервые за всю историю существования в России была предпринята попытка создать принципиально новую модель этих органов в виде народной милиции, построенной по типу муниципальной: формируемой, финансируемой и руководимой органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о милиции от 17 апреля 1917 г. и принятым 9 июня того же года Постановлением Временного правительства «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов», на городские органы местного самоуправления возлагались функции обеспечения правопорядка и безопасности, заведование милицией. Таким образом, задача охраны порядка становилась одним из предметов ведения земских и городских учреждений, а служащие милиции — одной из категорий земских (городских) служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник самостоятельно выбирал себе помощников и с их помощью организовывал деятельность участковых милиционеров. В то же время Постановлением правительства «Об учреждении милиции» и Временным положением о милиции от 17 апреля 1917 г. предусматривался достаточно жесткий государственный контроль за деятельностью народной милиции <19>. Министр внутренних дел и подчиненные ему чиновники Управления по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан получали право проводить ревизию милиции, издавать для нее приказы, наказы, инструкции. В губернии деятельность милиции контролировали губернский комиссар, и правительственный инспектор мог потребовать от земской или городской управы отстранить от должности некомпетентного начальника милиции. ——————————— <19> Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. N 97. Ст. 537.
В условиях революционной стихии, охватившей страну в марте — октябре 1917 г., не имевшая достаточного опыта народная милиция оказалась не состоянии эффективно решать все возложенные на нее вопросы охраны порядка и борьбы с преступностью. Вместе с тем представляется неправомерным трактовать первый опыт муниципализации милиции в России как исключительно негативный <20>. ——————————— <20> См.: Баранов В. В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 году: Автореф. дис. … канд. юр. наук. М., 1993. С. 15.
Его объективную оценку можно дать, только учитывая все условия деятельности народной милиции: кратковременности ее существования, сложной социально-политической обстановки, высокой криминализации общественной жизни. Неверно также одностороннее рассмотрение статуса народной милиции — либо как муниципального органа, либо как органа государственной власти. Характер компетенции и подчиненности, порядок формирования и финансирования свидетельствуют, что, скорее, это был орган местного самоуправления с весьма ограниченной степенью самостоятельности, включенный в систему исполнительных органов государственной власти. После Октябрьской революции 1917 г. Временное правительство было низложено, и власть в стране перешла органам вооруженного восстания и временного революционного правительства — Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые очень скоро стали органами большевистской власти на всех уровнях государственного управления. Идея организации власти на местах через органы территориального самоуправления, относительно самостоятельных и независимых в решении вопросов местного значения, для государства диктатуры пролетариата, являющегося по своей природе государственным, была неприемлемой. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Городские, районные, поселковые Советы стали местными органами государственной власти и управления, включенными в качестве низовых структурных звеньев в единый централизованный аппарат управления <21>. ——————————— <21> См.: Кутафин О. Б., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 72.
Взамен ликвидируемой милиции Временного правительства стала создаваться рабочая милиция, основной задачей которой было установление и поддержание революционного порядка. Все органы сверху донизу вошли в единую систему государственной власти. Формируемая вначале как добровольная, милиция действовала как самостоятельная организация. Однако реальная обстановка заставила руководство страны принять решение создать милицию «как постоянный штат лиц, исполняющих специальные функции…» <22>. ——————————— <22> Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 393. Оп. 1. Д. 5. Л. 52.
В дальнейшем, когда укрепилась командно-административная система партийно-государственного руководства, милиция создавалась как исполнительный орган центральной власти на местах и в организационном плане строилась на принципах двойного подчинения: ее органы находились в ведении соответствующих Советов и подчинялись вышестоящим милицейским аппаратам, возглавляемым Народным комиссариатом внутренних дел. Эта модель построения советской милиции сохранялась до 90-х годов. Все эти годы милиция всегда оставалась составной частью аппарата государственного управления. Принцип двойного подчинения милиции частично действует и сегодня. Он проявляется в деятельности милиции общественной безопасности, которая наряду с криминальной милицией является составной частью федеральной милиции и входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации. Использование двойного названия — милиция общественной безопасности и местная милиция, по мнению Ю. П. Соловья <23>, неверно по существу, но оно попало в закон из-за стремления приблизить милицию к органам власти и управления на местах, а также из-за неудачной попытки учесть формулировку действовавшего в то время Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». ——————————— <23> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 170 — 172.
Стоит отметить, что милиция общественной безопасности — это еще не милиция общественного самоуправления и подлинно муниципальные охраны общественного порядка в стране не созданы. Юридическая и фактическая системная целостность милиции общественной безопасности, ее включенность в структуру федеральных органов значительно ограничивают возможности муниципальных образований реально участвовать в решении вопроса охраны общественного порядка, отнесенного законодательством к вопросам местного значения. Успешной попыткой реализации на практике идеи муниципальной милиции можно отметить создание в 1992 г. в столице нашего государства за счет городского финансирования московской муниципальной милиции, подчиненной ГУВД и правительству г. Москвы. Возможно, стоит и в дальнейшем использовать данный положительный опыт совместной организации и деятельности органов внутренних дел и местного самоуправления, направленный на борьбу с преступностью и охрану общественного порядка.
