ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» НУЖДАЕТСЯ В ОБНОВЛЕНИИ
В. П. ЛЕГОСТАЕВ
Легостаев Вячеслав Петрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности и спецтехники Краснодарского университета МВД России.
После принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» прошло без малого тринадцать лет. С той поры претерпело большие изменения уголовно-процессуальное, уголовное и административное законодательство, а теория оперативно-розыскной деятельности, основанная на данных практики последних лет, обогатилась новыми научными исследованиями в области противодействия преступным проявлениям, в связи с чем, нам думается, ФЗ об ОРД также нуждается в доработке и изменении, наши соображения и доводы в пользу сказанного будут приведены в предлагаемой статье. Надо отметить то обстоятельство, что действующий Закон в своей редакции имеет немало несоответствий и противоречий с другими законодательными нормативными актами. Так, при рассмотрении ст. 1 ФЗ об ОРД в понятие оперативно-розыскной деятельности входит, что она осуществляется оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом. Следует указать на ряд неточностей и противоречий законодателя в названном определении. Во-первых, оперативно-розыскная деятельность осуществляется не только оперативными подразделениями государственных органов, но и другими должностными лицами. Так, например, любой сотрудник милиции общественной безопасности в пределах своих полномочий и в соответствии со ст. 11 Закона РФ «О милиции» может проводить оперативно-розыскные мероприятия, указанные в п. п. 1 — 7 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Так, если обратиться к ст. 6 комментируемого Закона, то проведение таких оперативно-розыскных мероприятий, как опрос, наведение справок, проверочные закупки, осмотр транспортных средств и др. полномочны проводить и другие сотрудники ОВД, которые в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О милиции» относятся к милиции общественной безопасности и являются органами дознания. Уголовно-процессуальный закон (ст. 38) возложил проведение оперативно-розыскных мероприятий на органы дознания, обязав следователя давать на это отдельные поручения, а ч. 1 п. 1 ст. 40 определяет орган дознания как органы внутренних дел Российской Федерации и иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Во-вторых, оперативно-розыскная деятельность не только направлена на борьбу с преступностью, но в некоторых случаях и на проверку лиц, поведение которых не связано с преступной деятельностью. Обратимся к ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД, где указано, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность в пределах своих полномочий, также вправе собирать данные, необходимые для принятия решений, в которых Законом урегулированы правоотношения, объектами которых являются любые, в том числе и законопослушные граждане (ч. 2 ст. 7). Эта норма указывает на то, что объектами ОРД могут быть любые лица, в том числе и проверяемые, и не только оперативные подразделения вправе осуществлять ОРД. С учетом изложенного, в ст. 1 Федерального закона «Об ОРД» словосочетание «оперативными подразделениями» следует заменить на «должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность». Другая проблема комментируемого Закона заключается в отсутствии определения оперативно-розыскным мероприятиям. В ст. 1 ФЗ об ОРД указывается, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий, а в ст. 6 только обозначен их перечень. В теории оперативно-розыскной деятельности это вызвало отсутствие единого понимания, а зачастую и противоречия в определениях ОРМ. Так, А. Ю. Шумилов дает такое определение оперативно-розыскным мероприятиям : «…общественно значимое, умышленно и конфиденциально (в организационном и тактическом аспекте) совершаемое, предусмотренное ФЗ об ОРД оперативно-розыскное активное деяние (действие, мероприятие или операция), посредством совокупности которых осуществляется ОРД» <1>. Представляется, что этим определением он разделяет обозначенные в ст. 6 ФЗ об ОРД оперативно-розыскные мероприятия на действия, мероприятия и операции, обозначая их деяниями, с чем мы не можем согласиться. Так, если обратиться к толковому словарю C. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой, то они дают определение мероприятиям как «совокупности действий, объединенных одной общественно значимой задачей» <2>. Поэтому нам более близка точка зрения В. М. Атмажитова, который считает, что оперативно-розыскные мероприятия — это организуемые и проводимые в соответствии с требованиями нормативных актов разведывательные и контрразведывательные действия органов, уполномоченных законодателем осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Далее он поясняет, что оперативно-розыскные мероприятия направлены на борьбу с преступностью <3>. ——————————— <1> Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М., 2001. Гл. II. С. 302. <2> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / РАН: Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 351. <3> Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-практический комментарий. М., 1999. С. 59.
На поисковый характер оперативно-розыскных мероприятий указывается в словаре-справочнике: «Оперативно-розыскные мероприятия — это организуемые и проводимые в соответствии с требованиями ведомственных нормативных актов разведывательно-поисковые и контрразведывательные действия органов, уполномоченных законодателем осуществлять оперативно-розыскную деятельность» <1>. ——————————— <1> Кваша Ю. Ф., Матвеев С. Е., Сурков К. В. Оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел: Словарь-справочник / Под ред. К. В. Суркова. Новгород; М., 1998. С. 24.
Но самую точную характеристику оперативно-розыскным мероприятиям, по нашему мнению, дает А. Е. Чечетин: «Оперативно-розыскные мероприятия — это закрепленный в законе структурный элемент оперативно-розыскной деятельности, состоящий из системы взаимосвязанных действий разведывательно-поискового характера, направленных на решение конкретных тактических задач». Далее он конкретизирует: «Оперативно-розыскные мероприятия носят и направлены прежде всего на получение информации о лицах, замышляющих, подготавливающих и совершающих преступления, о наличии материальных следов преступления…» <1>. ——————————— <1> Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Учебное пособие / Под ред. А. Е. Чечетина. М., 2004. С. 54.
В самом деле, любое оперативно-розыскное мероприятие состоит из нескольких действий, включающих в себя какие-либо тактические приемы. Например, даже самое распространенное мероприятие «опрос» содержит в себе ряд таких действий, как подготовка к опросу, включающая составление перечня вопросов для опрашиваемого; выбор места и времени опроса; установление психологического контакта с гражданином в процессе непосредственного общения, использование при этом гласно или негласно аудио-, видеозаписывающей аппаратуры и выполнение такого действия, как оформление результатов опроса. Следует поддержать точку зрения А. Е. Чечетина о том, что оперативно-розыскные мероприятия носят поисковый характер, т. е. направлены на поиск информации о лицах, замышляющих, подготавливающих и совершающих преступления. Однако при всей, казалось бы, исчерпывающей характеристике определения оперативно-розыскных мероприятий у вышеприведенных авторов присутствует один недостаток — все отмечают направленность ОРМ на борьбу с преступностью. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД основаниями проведения оперативно-розыскных мероприятий может быть принятие решений: о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления; об установлении или поддержании лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении ОРМ; по обеспечению безопасности органов, осуществляющих ОРД; о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность. Этим самым законодатель <1> существенно расширил полномочия оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определив возможность сбора информации о любых фактах и лицах, представляющих оперативный интерес. ——————————— <1> Чечетин А. Е. Указ. соч. С. 54.
Поэтому, с нашей точки зрения, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» следует дополнить нормой, раскрывающей понятие оперативно-розыскных мероприятий, которая может быть следующего содержания: «Оперативно-розыскные мероприятия — это действия разведывательного и контрразведывательного характера, основанные на законодательных и подзаконных нормативных актах, которые направлены на поиск и добывание информации о лицах и фактах, представляющих оперативный интерес, и проводимые должностными лицами государственных органов, уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности». Проблема отсутствия определения оперативно-розыскной деятельности в комментируемом Законе не является исчерпывающей, так как к не менее актуальным вопросам относятся порядок проведения ОРМ и оформление их результатов. Следует подчеркнуть и то обстоятельство, что одной из центральных в исследовательской деятельности стала проблема соотношения оперативно-розыскной деятельности и уголовного процесса, а конкретнее — проблема использования материалов, полученных в результате осуществления ОРД в предварительном расследовании и судебном разбирательстве. Об этом имеется много публикаций у Е. А. Доля, Ю. В. Кореневского, Ю. Ф. Кваша, П. А. Лупинской, М. Е. Токаревой, В. М. Мешкова, В. В. Попова, К. В. Суркова, А. Ю. Шумилова и др. Федеральный закон об ОРД в ч. 1 ст. 6 устанавливает перечень оперативно-розыскных мероприятий, однако не предписывает организацию, тактику их проведения, порядок оформления результатов и не устанавливает образцы оперативно-розыскных документов, что, в свою очередь, по нашему мнению, ставит под вопрос легитимность производства самих ОРМ. Необходимо отметить, что организационно-тактические вопросы проведения оперативно-розыскных мероприятий прописаны в Наставлении об организации и тактике ОРД ОВД, утвержденном приказом министра МВД. Однако названный документ регламентирует оперативно-розыскную деятельность только оперативных подразделений криминальной милиции, а осуществление ОРД в неполном объеме является прерогативой подразделений милиции общественной безопасности. Напрашивается вопрос: какими руководствоваться предписаниями при проведении, например, опроса, сбора образцов для сравнительного исследования, проверочных закупок, осмотра транспортных средств и других, в ходе которых получены сведения или обнаружены предметы, содержащие признаки преступления? Ни 6, ни 11 ст. Закона «Об ОРД» на этот вопрос ответа не дают. Тем не менее следует отметить одно обстоятельство, связанное с изданием правоохранительными органами совместной Инструкции о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд от 13 мая 1998 г. В самой Инструкции и приложении было прописано, какие документы следует оформлять при проведении конкретных ОРМ и какие доказательства они формируют в уголовном процессе. Однако 17 апреля 2007 г. была принята новая совместная Инструкция о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю или в суд, в которой уже не было указанного приложения и только остается догадываться, как оформлять полученные в ходе проведения ОРМ результаты. Каким образом, на практике сотрудники органов внутренних дел оформляют документы, являющиеся результатами проведения оперативно-розыскных мероприятий? Так, при проверке их деятельности в окружных УВД г. Краснодара было установлено, что при проведении проверочных закупок участковыми инспекторами милиции результаты оформлялись актом проверочной закупки, а при обнаружении и изъятии оружия, наркотиков, других запрещенных в обороте веществ и предметов оформлялись протоколом изъятия, что указывает на разнообразное применение нормативно-правовых актов, а точнее, отсутствие законодательного их регулирования. Надо полагать, в разных ситуациях сотрудники милиции пользовались и различными инструкциями, в том числе и теми, о которых было указано выше, а о правильности составления документов, отражающих результаты оперативно-розыскной деятельности, можно только догадываться. Из чего возникает вопрос: если доследственная деятельность законодательно не урегулирована, то каким образом собранные в процессе проверки сообщений, заявлений и рапортов материалы могут стать поводом и основанием для возбуждения уголовного дела? И. И. Сафонов по этому поводу очень точно подмечает: «Федеральный закон об ОРД, в отличие от УПК, почти полностью игнорирует вопрос о порядке отражения результатов оперативно-розыскных и иных мероприятий в документах… В сущности, законодательное регулирование процесса оперативно-розыскной деятельности заменено подготовкой и принятием ведомственных инструкций и положений, из чего следует, что наиболее оптимальным было бы принятие Кодекса об оперативно-розыскной деятельности» <1>. Предложения о необходимости скорейшего принятия закона, регулирующего организацию и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий и оформления их результатов, звучали неоднократно в публикациях К. В. Суркова, Ю. Ф. Кваша, А. Ю. Шумилова и др. ——————————— <1> Сафонов И. И. Организация раскрытия и расследования терроризма: Монография / Под ред. проф. А. С. Подшибякина. М., 2004. С. 74.
Публикация программы курса «Основы Российского уголовно-розыскного права» А. Ю. Шумилова (опубликована в журнале «Государство и право», N 8, 2000 г.) <1> как нельзя лучше отражает проблемы, затронутые нами в предлагаемой публикации. Действительно, следует согласиться с мнением автора, что оперативно-розыскное право нуждается в признании наряду с уголовным и уголовно-процессуальным. Автор справедливо предлагает ввести в обучение юридический анализ составов оперативно-розыскных мероприятий, принимаемых по ним решений и оформления их результатов <2>. ——————————— <1> Сурков К. В., Кваша Ю. Ф. Учебный курс «Оперативно-розыскной процесс» и возможность его преподавания в юридических вузах // Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс: Материалы международной научно-практической конференции (СПб., 9 — 10 апреля 1998 г.) С. 248 — 254. <2> Шумилов А. Ю. О преподавании в юридических вузах России учебного курса «Основы российского уголовно-розыскного права» // Государство и право. 2000. N 8. С. 84 — 85.
Таким образом, наука и практика показывают острую необходимость в незамедлительном принятии нового закона «Об оперативно-розыскной деятельности», регулирующего организацию проведения оперативно-розыскных мероприятий и оформления их результатов. С нашей точки зрения, такой закон должен быть принят незамедлительно и в самые кратчайшие сроки. Поэтому, в заключение нашей публикации, приглашаем заинтересованных лиц принять участие в обсуждении данной проблемы и, конечно, последнее слово за законодателем.
