(Суворов А. М.) («Адвокатская практика», 2008, N 5)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА
А. М. СУВОРОВ
Суворов А. М., соискатель кафедры оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, начальник 2-го отдела ОРБ N 6 МВД России, полковник милиции.
Уровень преступности, наблюдаемый в последние годы в России, и в первую очередь преступлений корыстной направленности, оказывает серьезное негативное влияние на общее развитие государства. Проводимые исследования показывают, что в российской преступности происходят сложные процессы, при этом коррупция, выражающаяся во многом в совершении взяточничества, стала существенным фактором, значительно снижающим эффективность осуществления верховенства закона, развития правового государства и создания гражданского общества. Борьба же с коррупцией в нашей стране не приносит ощутимых результатов. Как констатируют эксперты Всемирного банка в своем очередном исследовании рассматриваемой проблемы в постсоветских странах, Россию вместе с Албанией и Киргизией следует считать страной, где борьба с коррупцией ведется неэффективно <1>. ——————————— <1> См.: Кукол Е. «Восьмерке» поставили оценку. Россия — в середине рейтинга» // Российская газета. 2008. 15 февраля.
Особая значимость данной проблемы была подчеркнута в выступлении Президента Российской Федерации Д. А. Медведева на Всероссийском гражданском форуме, на котором он объявил: «Хватит ждать, коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ. Очевидно, что коррупция — это угроза для любого государства. Она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное, коррупция подрывает доверие граждан к власти… Нужен национальный план противодействия коррупции» <2>. ——————————— <2> Российская газета. 2008. 20 мая.
В МВД России разработана и реализуется Комплексная программа по усилению борьбы с коррупцией на 2007 — 2008 годы, однако специалисты отмечают, что основную долю выявленных правонарушений этой категории составляют малозначительные деяния, не оказывающие серьезного влияния на состояние борьбы с коррупцией. Это связано с существованием целого ряда факторов, оказывающих негативное влияние на результативность деятельности оперативных подразделений, связанных как с проблемами организации оперативного обслуживания объектов экономики на территориальном уровне, так и с непоследовательной правовой государственной политикой России в сфере борьбы со взяточничеством. Проведенный сравнительный анализ эффективности борьбы со взяточничеством и иными должностными преступлениями по стране показал, что существующая ситуация в сфере противодействия коррупции пока не отражает значимых позитивных тенденций. Так, по данным Департамента экономической безопасности МВД России, в 2005 г. было пресечено 34498 должностных преступлений, привлечено к уголовной ответственности 9745 лиц, выявлено 5720 фактов получения взятки и 4101 факт дачи взятки. В 2006 г. подразделениями по экономической безопасности органов внутренних дел выявлено 36777 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Причем подразделениями по экономической безопасности органов внутренних дел поставлено на учет почти 70% преступлений из числа должностных, выявленных всеми правоохранительными органами Российской Федерации. По фактам получения взятки (ст. 290 УК РФ) за этот же период времени зарегистрировано 6546 преступлений. Почти на 36% больше выявлено преступлений данной категории в крупном и особо крупном размере и в составе группы лиц. К уголовной ответственности привлечено 2066 лиц. Выявлено 4517 преступлений, связанных с дачей взятки (ст. 291 УК РФ). К уголовной ответственности привлечено 3128 лиц. За 12 месяцев 2007 г. подразделениями по экономической безопасности органов внутренних дел выявлено 25850 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. По фактам получения взятки (ст. 290 УК РФ) за этот же период времени зарегистрировано 5140 преступлений, к уголовной ответственности привлечено 1287 лиц. Выявлено 3941 преступление, связанное с дачей взятки (ст. 291 УК РФ). К уголовной ответственности привлечено 2796 лиц <3>. ——————————— <3> См.: Данные о работе правоохранительных органов за 2005 — 2007 гг. М.: ГИАЦ МВД России, 2008.
Вышеприведенные цифры дают лишь приблизительное представление о «подводной части айсберга», называемого коррупцией. Основные показатели выявленных коррупционных преступлений специалисты оперативных подразделений характеризуют как «бытовую коррупцию». В создавшейся ситуации адекватно противостоять данной категории преступлений возможно, только используя все силы и средства, имеющиеся в распоряжении государства. На совершенно новом качественном уровне должна осуществляться деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, совершаемых должностными лицами в интересах организованных преступных групп и преступных сообществ. Учитывая высокую степень латентности взяточничества, стремление к маскировке преступных действий, тщательную подготовку к совершению уголовно наказуемых деяний, практически невозможно уголовно-процессуальным путем выявить и раскрыть факт вымогательства взятки. Для решения этой задачи требуется совокупность специальных гласных и негласных оперативно-розыскных мер, представляющих собой постоянно действующую поисковую систему оперативного обслуживания. Поэтому в рамках настоящей работы мы и остановимся на отдельных вопросах оперативно-розыскного противодействия совершению взяточничества, а именно — на вопросах профилактики. По разным оценкам, на взятки в России ежегодно тратится до 30 — 40 млрд. долларов. Уровень коррупции уже представляет угрозу национальной безопасности, поскольку ею пронизаны различные ветви власти. Именно эта причина мешает, например, эффективному проведению в нашей стране административной реформы. Чиновники и бизнесмены не хотят упускать из своих рук рычаги влияния. Под крылом министерств существуют посреднические коммерческие структуры, которые специализируются на так называемом откате, т. е. делят бюджетные потоки с чиновниками. Как правило, выделяемые под ту или иную государственную программу средства доходят до адресата в объеме, не превышающем 60 — 70% <4>. ——————————— <4> См.: Гришанков М. Коррупция лишает власть уверенности // Парламентская газета. 2006. 1 февраля.
Еще в 1990-х годах в литературе отмечалось, что государственная политика борьбы с преступностью призвана обеспечить максимально возможное ограничение этого негативного явления, сведение его к такому уровню, при котором преступность перестанет быть угрозой национальной безопасности, способной подорвать устои жизни общества, повернуть его развитие вспять <5>. ——————————— <5> См.: Сухарев А. Я., Алексеев А. И., Журавлев М. П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М., 1997. С. 24.
Тем не менее и сегодня многие исследователи отмечают слабость профилактических мер предупреждения коррупционных преступных проявлений, правовой нигилизм, увеличение степени воздействия коррупционной угрозы на общество <6>. ——————————— <6> См.: Горяинов К. К., Вагин О. А., Хромов И. Л. О проекте Федерального закона «О противодействии коррупции» и проекте Конвенции ООН против коррупции: Научный доклад. ГУ ВНИИ МВД России, 2002. С. 5 — 6.
Профилактическое направление в борьбе с преступностью предполагает не только правовые, но и социальные, организационные, идеологические и иные мероприятия. Однако необходимо признать, что практика предупреждения преступности из задачи, решаемой на общегосударственном уровне, постепенно превратилась в актуальную проблему только для правоохранительных органов. Поэтому в настоящее время на первый план вышли предупредительные меры, применяемые правоохранительными органами в разумном сочетании общесоциального и специально-криминологического уровня. Оперативные подразделения органов внутренних дел в соответствии с действующим законодательством используют в своей деятельности различные меры предупредительного характера для решения поставленных перед ними задач борьбы с преступностью. И нельзя не отметить, что результаты профилактической работы при ее правильной организации и целенаправленном осуществлении оказывают положительное влияние на уровень, структуру и динамику преступности, обеспечивают последовательное снижение количества совершаемых коррупционных преступлений. Это обусловлено тем, что профилактические меры направлены против самих истоков преступности. К числу необходимых мер, сдерживающих развитие негативных тенденций коррупции, и в частности рост взяточничества, в большинстве современных государств относят специальные комплексы мер предупреждения, направленные на своевременное выявление и нейтрализацию (устранение, локализацию, ограничение сферы влияния и т. д.) причин и условий, способствующих данным преступлениям, с целью их сокращения и сдерживания. Эффективность общепрофилактической работы во многом определяется тем, насколько полно и своевременно были выявлены и проанализированы условия, создающие благоприятную обстановку для совершения преступления. Условно их можно разделить на две группы. Первую из них образуют условия организационно-управленческого характера. К числу основных условий этой группы следует отнести следующие: а) несовершенство, неэффективность государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства, регулирующего экономические отношения; б) бюрократизм, формализм, волокита в отдельных звеньях органов государственной власти и органов местного самоуправления; в) некомпетентность отдельных должностных лиц при принятии управленческих решений и др. Вторую группу образуют условия, носящие нормативно-правовой характер. В их числе следует прежде всего назвать такие, как: а) множественность подзаконных актов различного уровня, с формулировками, содержащими оценочные признаки, которые позволяют должностным лицам применять нормы по собственному усмотрению; б) недостатки действующего уголовного законодательства (в том числе отсутствие правовых гарантий, исключающих необоснованные обвинения оперативных работников в провокации взятки (ст. 304 УК РФ) при проведении оперативного эксперимента); в) недостатки в деятельности правоохранительных органов, обусловленные слабой оснащенностью оперативных подразделений специальными техническими средствами и низким уровнем взаимодействия оперативных подразделений с иными службами, особенно со следствием. Безусловно, заслуживает внимания утверждение о том, что можно и нужно воздействовать на обусловливающие преступность факторы, тем самым управляя ею в целях сдерживания на объективно обусловленном уровне. Такой подход характерен для полиций большинства государств, заменивших термин «борьба с преступностью» на понятие «контроль над преступностью». Эффективно воздействовать на преступность можно тогда, когда органы внутренних дел реально оценивают свои возможности, располагают достоверной информацией о внутриорганизационных процессах, силах и средствах <7>. ——————————— <7> См.: Аврутин Ю. Е. Текущее планирование, контроль и проверка исполнения в органах внутренних дел. Организация. Методика. Техника: Учебно-методическое пособие. СПб.: СПб ВШ МВД России, 1996. С. 6.
При этом практика правоприменительной деятельности, данные статистики красноречиво свидетельствуют о том, что теоретические и организационно-правовые основы оперативно-розыскной профилактики преступлений уже не отвечают реалиям сегодняшнего дня. Суть нового подхода к предупреждению преступлений оперативно-розыскными средствами видится в накоплении и анализе информации, которая даст возможность прогнозировать и контролировать преступления уже на стадии подготовки. Это позволяет перехватить инициативу и установить реальный контроль над преступностью, наладить процесс раскрытия преступлений не только на обслуживаемой территории, но и в других регионах <8>. ——————————— <8> См.: Иванов И. И. Предупреждение преступлений (комплексное политико-правовое исследование): Монография. СПб., 2005. С. 151 — 152.
На основе рассмотренных теоретических положений оперативно-профилактической работы органов внутренних дел и обобщения практики борьбы со взяточничеством следует акцентировать внимание еще на одном — организационно-правовом аспекте оперативно-розыскной профилактики данных преступлений. Оценивая практическую деятельность территориальных подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями по предупреждению взяточничества, важно отметить, что в настоящее время, по существу, исключены из практики индивидуальной профилактики меры по воздействию на лиц путем применения комплексов оперативно-розыскных мероприятий, обеспечивающих изменение обстановки, способствующей совершению коррупционных преступлений. Это свидетельствует либо о слабых оперативных позициях в рассматриваемой сфере, либо о нереализованных резервах. Из статистических данных, как по России в целом, так и по Северо-Западному региону в частности, можно сделать обобщенный вывод, что соотношение количества выявленных преступлений, связанных с получением и дачей взяток, к общему количеству выявленных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления представлено соответственно в 2004 г. — 34,1%, в 2005 г. — 28,5%, в 2006 г. — 36,1% и в 2007 г. — 35%, т. е. усредненное соотношение данных преступлений — 33,43%. Таким образом, сами по себе факты выявляемых должностных нарушений или преступлений в рамках проводимых оперативными подразделениями органов внутренних дел комплексных профилактических проверок крайне редко позволяют выявить такие преступления, как дача или получение взяток, однако они позволяют выявлять иные нарушения и преступления в действиях должностных лиц, которые свидетельствуют о существовании коррупционных отношений. При этом необходимо учитывать, что в выявляемых преступлениях взятка играет роль одного из обязательных элементов, а обусловленное ею руководящее решение наносит материальный ущерб государству или создает угрозу безопасности граждан, т. е. профилактические действия направлены если не на саму взятку, то на ее последствия. Нацеленные в основном на борьбу со взяточничеством — базовым коррупционным преступлением, сотрудники оперативных подразделений ориентируют свою поисковую работу на своевременное выявление информации о подготавливаемой передаче взятки в связи с эффективностью такого способа борьбы, как задержание преступников с поличным в рамках проведения оперативно-розыскного мероприятия «оперативный эксперимент». В связи с этим сотрудники оперативных подразделений недооценивают тот факт, что, получив взятку, чиновник вынужден выполнить условия, при которых он получит или получил незаконное вознаграждение, вынужден принять руководящее решение, которое находит материальное отражение в соответствующих документах (осуществление действия или бездействия в пользу взяткодателя), и это решение наносит материальный ущерб интересам государства. В любом случае действия чиновника, получившего взятку, документально им же и фиксируются и могут быть выявлены в процессе проверочных мероприятий по истечении значительного интервала времени с момента совершения преступления. Данный подход позволяет переориентировать поисковую работу оперативных сотрудников на борьбу не только с отдельным элементом коррупции — взяточничеством, а с влиянием коррупции на функционирование государственных структур — выявление в первую очередь должностных преступлений, при условии последующих целенаправленных оперативных и следственных действий, которые должны обеспечить законное процессуальное решение по каждому выявленному подобному факту. В этой связи целесообразно перераспределить приоритеты и задачи, решаемые в рамках борьбы с коррупцией, в сторону дальнейшей активизации борьбы с должностными преступлениями, поскольку у предлагаемого подхода имеется дополнительное преимущество: выявление должностных преступлений, в отличие от тактически сложного процесса выявления взяточничества, позволит существенно повысить общую результативность оперативно-розыскных мер предупреждения взяточничества и социальную значимость деятельности аппарата ДЭБ МВД России в целом.
