Федоров А. В., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, кандидат юридических наук (г. Москва).
История возникновения системы международного контроля над наркотиками начинается с 1909 г., с заседания Шанхайской опиумной комиссии <1>, получившей название от г. Шанхай, в котором проходила ее работа. ——————————— <1> Комиссия именовалась опиумной по наиболее распространенному в тот период времени наркотику — опиуму, представлявшему собой высушенный млечный сок из незрелых головок мака. В настоящее время в русском языке использование наименования «опиум» для обозначения этого вида наркотиков признается устаревшим и чаще вместо него используется наименование «опий». Так, наименование «опий» использовано для обозначения соответствующего наркотического средства в Перечне наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681.
Инициатива создания этой комиссии принадлежала Президенту США Теодору Рузвельту <2> (1858 — 1919) и епископу епископальной церкви Филиппин, являвшихся в тот период времени колонией США, Чарльзу Генри Бренту (1868 — 1929), благодаря усилиям которых удалось достичь договоренностей с рядом государств Азиатско-Тихоокеанского региона и Европы об участии в комиссии <3>. Работа по подготовке к заседанию комиссии велась с 1908 г. ——————————— <2> Президент США в 1901 — 1909 гг. <3> Об антинаркотической деятельности Чарльза Г. Брента и его роли в созыве Шанхайской комиссии см.: Дейвенпорт-Хайнс Р. В поисках забвения: Всемирная история наркотиков. 1500 — 2000. М., 2004. С. 224 — 236.
Шанхайская опиумная комиссия, в которой приняли участие представители 13 государств (Австро-Венгрии, Великобритании, Германии, Италии, Китая, Нидерландов, Персии, Португалии, России, Сиама, США, Франции и Японии) <4>, состоялась в феврале 1909 г. <5>. ——————————— <4> Перечень государств приводится в алфавитном порядке. <5> См.: Report of the International Opium Commission. Shanghai, China. February 1 to February 26, 1909. Vol. I. Report of the Proceedings. Shanghai: Printed and Publishend by the North — China Daily News & Herald Ltd. 1909. 118 p.; Report of the International Opium Commission. Shanghai, China. February 1 to February 26, 1909. Vol. II. Reports of the Delegations. Shanghai: Printed and Publishend by the North — China Daily News & Herald Ltd. 1909. 380 p.
Епископ Брент, возглавлявший делегацию США, был избран председателем комиссии. Россию в комиссии представлял генеральный консул в Шанхае С. Клейменов. В специальной литературе заседание комиссии часто именуется конференцией. Так, например, И. Н. Кузнецов и С. К. Купрейчик отмечают, что это была первая международная конференция по проблемам борьбы с наркоманией <6>; И. Байер и Г. Годсе называют заседание комиссии первой международной конференцией по наркотикам <7>; в Дипломатическом словаре указывается, что «первая международная конференция по наркотическим средствам (Комиссия по опиуму) открылась в Шанхае» <8>. Известный российский исследователь международных вопросов борьбы с незаконным оборотом наркотиков Л. Н. Анисимов в одной из первых своих работ этот международный форум также называет Шанхайской международной конференцией по борьбе с торговлей опиумом <9>. В дальнейшем в его работах говорилось уже не о конференции, а о созыве «так называемой Шанхайской комиссии» и ее заседаниях, проходивших в Шанхае <10>. ——————————— <6> См.: Наркотики: социальные, медицинские и правовые аспекты: Справочник / Авт.-сост.: И. Н. Кузнецов, С. К. Купрейчик. Минск, 2001. С. 109. <7> См.: Байер И., Годсе Г. Развитие системы международного контроля над наркотиками, 1945 — 1995 годы // Бюллетень по наркотическим средствам. Том LI. N 1 и 2 (1999). Нью-Йорк, 2000. С. 3. <8> См.: Дипломатический словарь: В 3 т. Т. 2. М., 1986. С. 209. <9> См.: Анисимов Л. Н. Международно-правовые вопросы борьбы с незаконным применением и распространением наркотических средств // Правоведение. 1970. N 6. С. 109. <10> См.: Анисимов Л. Н. Наркотики: правовой режим. Международно-правовые и внутригосударственные проблемы регулирования производства, применения и распространения наркотических и психотропных веществ. Л., 1974. С. 9.
Подход к оценке заседания Шанхайской комиссии как конференции основан на широком использовании этого понятия, исходя из того что под конференцией понимается собрание, совещание представителей каких-либо государств, партийных, общественных, научных и т. п. организаций для обсуждения и решения каких-либо вопросов <11>. ——————————— <11> См.: Словарь русского языка: В 4 т. Т. 2. М., 1986. С. 95.
В то же время с международно-правовой точки зрения конференция обычно рассматривается в более узком смысле — как орган, уполномоченный на обсуждение и принятие каких-либо документов международно-правового характера. По своему характеру заседания Шанхайской комиссии отличались от «конференции» в вышеуказанном понимании. Как отмечается в посвященных деятельности Шанхайской комиссии исследованиях, ее делегаты не были уполномочены подписывать дипломатические акты, они не подписывали даже заключительных резолюций, несмотря на осторожно составленный текст и умеренный характер последних. Делегации решили голосованием, чтобы резолюции от имени всех подписывались председателем <12>. ——————————— <12> См.: The Shanghai Opium Commission // Bulletin on Narcotics. Vol. XI. N 1. Januaru — march 1959. United Nations. Geneva. P. 45. (Шанхайская опиумная комиссия // Бюллетень по наркотическим средствам. Том XI. N 1. Январь — март 1959. Объединенные нации. Европейское отделение, Женева. С. 45); Анисимов Л. Н. Наркотики: правовой режим. Международно-правовые и внутригосударственные проблемы регулирования производства, применения и распространения наркотических и психотропных веществ. Л., 1974. С. 9.
Принятие решения о созыве Шанхайской опиумной комиссии было объективно обусловлено потребностью международного объединения усилий государств в противодействии наркотизации населения. В середине XIX — начале XX в. широкое немедицинское потребление наркотиков начало перерастать в серьезную социальную проблему, потребовавшую принятия законодательных мер, ограничивающих их оборот. В этот период рядом стран (Францией — в 1845 г., США — в 1895 и 1906 гг., Китаем — в 1906 г.) уже были приняты национальные законы, направленные против наркотиков <13>. Так, опубликованный в 1906 г. императорский указ запрещал разведение и курение опиума в Китае в течение 10 лет. Правительство Индии в тот же период времени под давлением британского общественного мнения <14> решило сократить свой экспорт опиума в Китай, хотя в 1907 г. доход от его экспорта составлял в Индии почти 3 млн. фунтов стерлингов. Успехи в исполнении этих решений превзошли ожидания, показав реальность согласованных антинаркотических действий со стороны разных государств и необходимость создания механизма синхронизации национальных усилий, учитывая международный характер угрозы распространения опиума и его производных в целях злоупотребления ими. ——————————— <13> См.: Бувайлик Г. Е. Международный контроль над наркотиками // Советское государство и право. 1967. N 10. С. 124. <14> За прошедший период с первой «опиумной» англо-китайской войны (1840 — 1842 гг.) и второй «опиумной» англо-франко-китайской войны (1856 — 1960 гг.) отношение к распространению опиума в английском обществе кардинально изменилось.
Целью созыва комиссии была разработка мер, направленных на ограничение незаконного оборота опия в Китае и препятствующих нелегальному ввозу наркотиков из Азии в США и европейские государства. На рубеже XIX — XX вв. основным способом употребления опиатов было курение опиума. Рассмотрение региональных аспектов курения опиума и международной торговли его препаратами стало главной темой в работе комиссии. При этом в ходе обсуждения проблемы курения опиума и снабжения им наркопотребителей сформировались две точки зрения. Одни, главным образом делегация США, настаивали на быстром или медленном пресечении курения опиума, другие — на его регулировании и постепенном запрещении. Комиссия в целом присоединилась к последней точке зрения. Она не высказала категорического требования о немедленном запрещении курения опиума, а поддержала мнение лишь о его регулировании и ограничении, приняв ряд резолюций, настоятельно рекомендующих постепенное искоренение курения опиума и ограничение его ввоза, в том числе пресечение контрабанды опия, главным образом посредством запрещения экспортировать наркотики в страны, законами которых ввоз наркотиков на их территории запрещен. Комиссия также обратилась с просьбой к правительствам, управляющим иностранными концессиями <15> и сетлментами <16> в Китае, принять соответствующие меры, с тем чтобы помочь правительству Китая в его усилиях, заключающихся, в частности, в закрытии опиумных курилен и применении в концессиях и сетлментах их национальных законов в области аптечного дела. ——————————— <15> В данном случае территории, на которых предоставлено право иностранным государствам осуществлять конкретную производственно-экономическую деятельность в соответствии со специальным (концессионным) договором. <16> Сетлмент — особый район города, не подпадающий под юрисдикцию местных властей, в котором проживают иностранные граждане (подданные).
Что касается обработанных препаратов опиума, комиссия настоятельно просила правительства принять энергичные меры контроля производства и распределения как морфина, злоупотребление которым начало распространяться, так и других производных опиума, способных порождать аналогичные случаи злоупотребления. В итоговом документе принятые Шанхайской комиссией резолюции свелись к следующему. 1. Международная комиссия по опиуму признала волю китайского правительства искоренить производство и потребление опиума на всей территории империи; растущее значение общественного мнения китайских подданных, поддерживающих эти усилия правительства; уже достигнутый реальный, хотя и не всегда одинаковый, успех в выполнении задачи столь огромного охвата. 2. Учитывая проводимые китайским правительством мероприятия по пресечению практики курения опиума, а также мероприятия, проводимые в этих же целях правительствами других стран, Международная комиссия по опиуму рекомендовала, чтобы каждая заинтересованная делегация просила свое правительство принимать меры для постепенного пресечения практики курения опиума на своих территориях и владениях, принимая должным образом во внимание особые обстоятельства в каждой заинтересованной стране. 3. Международная комиссия по опиуму пришла к заключению, что всякое использование опиума, за исключением использования в медицинских целях, рассматривается всеми участвующими в комиссии странами как практика, подлежащая запрещению или тщательному регулированию, и что каждая страна в применении своей системы правил ставит целью, в зависимости от обстоятельств, постепенное усиление ограничений оборота опиума. Формулируя эти выводы, Международная комиссия по опиуму обратила внимание заинтересованных правительств на целесообразность пересмотра их национальных правил в свете опыта других стран, разрешающих проблему злоупотребления опиумом. 4. Международная комиссия по опиуму пришла к заключению, что каждое из представленных в ней государств имеет строгие законы, предусматривающие прямо или косвенно предупреждение контрабанды опиума и его алкалоидов, препаратов и производных опиума, и высказала мнение, что долгом всех стран является принятие надлежащих мер по предупреждению погрузки в портах опиума и его алкалоидов, препаратов и производных опиума для отправки в любую страну, запрещающую ввоз опиума и его алкалоидов, препаратов и производных опиума. 5. Международная комиссия по опиуму констатировала, что отсутствие ограничений в области производства, продажи и распределения морфина уже представляет собой большую опасность и что наблюдается распространение пристрастия к морфину. Ввиду этого Международная комиссия по опиуму обратилась с просьбой ко всем правительствам обратить внимание на важное значение принятия каждым из них на своих территориях и владениях жестких мер контроля производства, продажи и распространения этого наркотика, а также всех прочих производных опиума, научное исследование которых выявит их способность быть подобным же предметом злоупотребления, что и опиум, и вызывать вредные последствия, подобные последствиям употребления опиума. 6. Международная комиссия по опиуму отметила, что она лишена возможности исследовать с научной точки зрения противоопиумные средства, а также свойства и действие опиума и его продуктов, но считает, что такого рода исследования имели бы огромное значение. С учетом изложенного Международная комиссия по опиуму предложила каждой делегации рекомендовать для рассмотрения своему правительству эти вопросы, с тем чтобы оно могло принять меры, которые сочтет нужным. 7. Международная комиссия по опиуму обратилась с настоятельной просьбой ко всем правительствам, имеющим в Китае концессии или сетлменты, которые еще не приняли эффективных мер для закрытия опиумных курилен в их концессиях и сетлментах, в наикратчайший возможный для них срок осуществить меры, аналогичные уже принятым другими правительствами. 8. Международная комиссия по опиуму настоятельно рекомендовала, чтобы каждая делегация просила свои правительства войти в переговоры с китайским правительством, с тем чтобы в различных концессиях и сетлментах в Китае принимались быстрые и эффективные меры для запрещения производства противоопийных медицинских средств, содержащих опиум или его производные, и торговли ими. 9. Международная комиссия по опиуму также рекомендовала, чтобы каждая делегация обратилась к своему правительству с просьбой о том, чтобы оно применяло законы своей страны в области аптечного дела в отношении своих подданных в районах консульской юрисдикции, в концессиях и сетлментах в Китае. Хотя комиссия и не предназначалась для формулирования обязательных постановлений, тем не менее она ускорила те усилия, которые три года спустя завершились проведенной с 1 декабря 1911 г. по 23 января 1912 г. международной конференцией в Гааге, на которой также председательствовал Чарльз Генри Брент, и подписанием 23 января 1912 г. ее участниками Международной конвенции об опиуме <17>. Участниками конференции, подписавшими эту Конвенцию, были делегации 12 государств, ранее входивших в Шанхайскую опиумную комиссию <18>. В тексте Конвенции ими было отражено желание «способствовать дальнейшему продвижению по пути, открытому Международной Шанхайской комиссией 1909 г.». ——————————— <17> Об этой Конвенции см.: Федоров А. В., Федулов А. В. Первая Международная конвенция о контроле над наркотиками // Наркоконтроль. 2007. N 4. С. 37 — 44. <18> Из 13 государств — участников Шанхайской опиумной комиссии в принятии Международной конвенции об опиуме 1912 г. в Гааге не приняла участие только одна страна — Австро-Венгрия.
С принятием этой Конвенции контроль наркотиков был установлен как институт международного права на многосторонней основе.
