Борьба с коррупцией — важнейшая составляющая кадровой политики демократического правового государства

(Охотский Е. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 2)

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ — ВАЖНЕЙШАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Е. В. ОХОТСКИЙ

Охотский Е. В., заведующий кафедрой государственного управления и права Международного института управления МГИМО(У) МИД РФ, профессор, доктор социологических наук.

Вопросы противодействия коррупции всегда находились в поле зрения Российского государства. Политическая, правовая, экономическая и нравственная оценки этому явлению даны давно и однозначно: это преступление на основе циничного использования власти и авторитета должности в личных или групповых корыстных интересах. Россия ратифицировала большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией. В июле 2008 г. Президентом Российской Федерации утвержден Национальный план борьбы с коррупцией, создан специальный Совет по борьбе с этим опаснейшим социальным злом. Государственная Дума готова к принятию целого пакета федеральных законов антикоррупционной направленности. В качестве серьезных профилактических мер противодействия коррупции можно рассматривать положения Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». В ноябре 2006 г. состоялось Всероссийское координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации под председательством Президента России, на котором противодействие коррупции было определено как одна из первостепенных задач, стоящих перед правоохранительными органами. Государственным советом, который состоялся 29 июня 2007 г. в Ростове-на-Дону, поставлена задача по созданию государственной системы профилактики правонарушений, по формированию жесткого заслона на пути проникновения в социальную среду экстремизма, ксенофобии, правового нигилизма, криминальной субкультуры. Практически в каждом послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию ей отводится соответствующее место. Депутаты, министры, губернаторы, мэры, лидеры всех парламентских партий под аплодисменты, а нередко и с восторгом встречают выводы руководства страны о том, что «колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом», что «знание чиновниками современной науки управления — очень большая редкость» <1>, о том, что в планы государства «не входит передача страны в распоряжение неэффективной и коррумпированной бюрократии» <2>, о безнравственности тех представителей нашего общества, которые «перешли к беспрецедентному в истории страны личному обогащению за счет большинства граждан» <3>. Слушают, соглашаются, одобряют, уверяют, что в будущем все будет по-иному. А на самом деле? Такое впечатление, что все это говорится не о них и что их это мало касается! ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. <2> О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. <3> Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г.

С не меньшим вниманием 5 ноября 2008 г. воспринято и Послание Д. А. Медведева. Особенно те его части, в которых представлена неприглядная социальная сущность нашей бюрократии, когда говорилось о недоверии аппарата к свободному человеку и к свободной деятельности, о том, как наше чиновничество «кошмарит» бизнес, контролирует средства массовой информации, грубо вмешивается в избирательный процесс, давит на суды. С сарказмом был представлен и общий результат: государственный аппарат у нас — самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Вывод же вполне серьезен: сложившаяся «система абсолютно неэффективна и создает только одно — коррупцию… порождает массовый правовой нигилизм… вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии» <4>. ——————————— <4> Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.

Представленные выводы и оценки объективны и справедливы, установки убедительны и обоснованны. Другое дело, насколько последовательно и эффективно они реализуются. Как сформулированные Д. А. Медведевым политические установки будут реализовываться в дальнейшем? Будут ли подкреплены соответствующей кадровой, организационно-управленческой, правотворческой и правоохранительной практикой? Всегда ли намеченное будет обеспечено реальной политической волей? Вопросы далеко не самые простые. Ведь до сих пор многие из нас плохо представляют смертельную опасность всесилия бюрократии, до конца, похоже, не понимают, что формирование современной демократической публично-правовой модели государственной и муниципальной службы невозможно без решительной борьбы с бюрократизмом и ее порождением — коррупцией. Не понимают, а часто и не желают вникнуть и понять, что служащий — это не простой наемный работник, а представитель власти и ее олицетворение. Что безответственные и нечестные работники в государственном аппарате не единичный случай, а явление чуть ли не системное, а посему представляющее особую опасность. Что служащий-коррупционер — это профессиональный преступник во власти, и его место не в президиумах и различного рода рабочих группах, а в другом месте. Те, кому положено, конечно, не «сидели и не сидят сложа руки»: повсеместно разработаны умные федеральные, региональные и ведомственные антикоррупционные программы, утверждены комитеты, комиссии и советы по борьбе с коррупцией. В тюремные застенки отправлены сотни коррупционеров. Вузами и НИИ проведено немало научно-практических конференций, теоретических семинаров и круглых столов, организуются захватывающие радио — и телевизионные передачи. В целом сложилось достаточно четкое представление о сущности коррупции и о ее социально-разрушительной опасности. Под коррупцией понимается противоправная деятельность (действие или бездействие), заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных полномочий с целью незаконного достижения личных и (или) имущественных интересов <5>. ——————————— <5> Так трактуется это понятие в проекте Федерального закона «О противодействии коррупции».

Входит в практику антикоррупционная экспертиза правовых актов, усиливается правовое воспитание граждан. Результат же, надо откровенно признать, пока мизерный. В России вряд ли найдется человек, который с этим не согласится: коррупция, как говорится, достала всех. Ее опасность стала крайне серьезной, условия для процветания благоприятные, а отношение к ней безразлично-снисходительное. Можно привести массу примеров, когда о чиновнике открыто говорят, что он — бюрократ-взяточник, против него возбуждают уголовные дела, а он, как ни в чем не бывало, занимает свое доходное место, дает интервью, призывает к порядочности. Разве удивительно после этого, что под громкие призывы к борьбе с коррупцией ее масштабы растут. За последние 10 лет количество зарегистрированных коррупционных преступлений увеличилось чуть ли не вдвое, раскрываемость же преступлений, наоборот, снижается. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, только за вторую половину 2006 г. в сфере исполнения законов о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции прокурорами было вскрыто 58 тысяч нарушений. В 2007 г. — свыше 106 тысяч, а за первое полугодие текущего года прокурорами установлено уже почти 118 тысяч такого рода правонарушений <6>. ——————————— <6> Из доклада Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на «правительственном часе» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации от 29 октября 2008 г.

Мы, похоже, преступили меру допустимого. Такое впечатление, что государство уже не в силах по-настоящему противостоять коррупции. По рейтингу коррумпированности и качеству государственного управления страна занимает самые низшие позиции, оказалась по этому показателю наряду с Гамбией, Афганистаном, Мозамбиком, Нигерией, Гватемалой, Руандой, Пакистаном <7>. Объектом коррупции стали практически все охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения: политика, бизнес, кадровые назначения, правоохранительные органы, таможенное дело, миграция, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальная сфера, шоу-бизнес, СМИ. За взятки выдаются квоты и лицензии, организуются тендеры и аукционы, обеспечивается доступ к инсайдерской информации. По коррупционным схемам финансируются антиправительственные действия, оранжевые революции, марши несогласных, террористические акты. ——————————— <7> Согласно данным международной организации Трансперенси Интернэшнл (Transparency Int.), опубликованным 26 сентября 2007 г., нынешней России по уровню коррумпированности отведено 143-е место из 180 обследованных стран мира.

Дошло до того, что любой мало-мальски серьезный вопрос качественно и в срок можно решить только в рамках той или иной коррупционной схемы. Неприятным является и то, что чиновник-коррупционер многими из нас воспринимается не как профессионал-преступник при должности, а всего лишь как мелкий правонарушитель. Ситуация усугубляется тем, что коррупция представляет собой хорошо законспирированный, саморегулируемый, взаимовыгодный обмен материально-финансовыми ценностями, услугами и информацией, что распространена она как на верхушечно-элитарном, так и на низовом, чисто бытовом уровне, что с помощью взяток и подкупа преодолеваются любые административные барьеры. Коррупционеров она наделяет реальной властью и широкой возможностью по-своему организовывать социальные процессы. И еще: мы никак до конца не можем понять, что не только президенты, министры и депутаты, а каждый служащий, даже на самой маленькой должности, по своему социально-правовому статусу является материальным носителем власти и ее воплощением, что от его поступков и личного поведения зависят авторитет власти и ее достоинство. От каждого из них общество ждет честного, добросовестного и высокопрофессионального исполнения служебного долга. И не только ждет, но и вправе потребовать соответствующего служения. У нас в почете всегда был и есть человек чести, слова и дела. Есть ли среди таких людей место взяткам, казнокрадству, торговле должностями, кумовству, землячеству, клановости? Конечно, нет, и в принципе быть не должно: добросовестное служение Отечеству и коррупция несовместимы. Настоящий служащий-профессионал — это служащий не только по должности, но и по призванию. Его отличают профессионализм, энергия, самоотдача, умение работать качественно и других «тащить» за собой, способность чувствовать боль другого. Коррупция стала системой. По формуле В. В. Путина, чиновничество превратилось в замкнутую надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса <8>. Да и формы этого бизнеса многообразны: подкуп, вымогательство, взяточничество, непотизм, протекционизм, подлог, незаконная коммерческая деятельность, финансирование различного рода антисоциальных сил, в том числе неформальных молодежных объединений, которые склонны к агрессивным действиям. И за всем этим алчность, безудержная тяга к роскоши и барству, властность, наплевательское отношение к людям и своей стране. ——————————— <8> См.: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г.

Но не только в этом ее причина. Куда важнее факторы объективного характера: а) избыточные масштабы государственного администрирования; б) социальная незрелость гражданского общества; в) деформированность правового и нравственного сознания общества; г) отсутствие действенного контроля деятельности властных структур; д) ущербность кадровой политики и технологий принятия кадровых решений, основанных на келейности, непотизме, личной преданности, землячестве, так называемой командности. Коррупция — явление, имманентно присущее (в тех или иных пределах, формах) любому государству. С этим никто не спорит. Мы хорошо знаем и то, что она ненасытна и практически не знает границ. Но что из этого вытекает? Только одно — антикоррупционная составляющая должна быть прочной несущей конструкцией стратегии развития демократического правового социального государства, должна быть неотъемлемым элементом государственной кадровой политики. В первую очередь это касается кадров органов исполнительной власти, которые связаны с контролем, надзором, распределением, лицензированием, квотированием, т. е. со всем тем, где особо легко формируются коррупционные связи и отношения, где объективно существует немало коррупционно емких зон. Объектом главного удара должна быть не только коррупция как таковая (это само собой понятно), а условия, ее порождающие, прежде всего кардинальное обновление системы кадрового обеспечения власти. Причем на всех ее уровнях и во всех ее звеньях, начиная с выборов и конкурсов и заканчивая усилением дисциплинарной практики. В первую очередь надо разобраться с практикой купли-продажи должностей, освободиться от тех, кто «отрабатывает» вложенные в должность средства, выявить тех, кто формирует и поддерживает рынок непотизма. Борьбу за оздоровление государственного аппарата, как нам представляется, надо начинать не только с рядового автоинспектора, а с самого верха: лестницу начинают мести сверху, а не снизу. Помогут и многие другие, предусмотренные антикоррупционным законодательством, меры. В том числе касающиеся: а) разработки новых механизмов государственной кадровой политики, которые должны положить конец импровизациям и авторитаризму в кадровых решениях; б) формирования банков кадровой информации и восстановления системы эффективной работы с кадровым резервом. В резерв должны быть включены все значимые фигуры федерального и регионального уровней — государственные и муниципальные служащие, политики, бизнесмены, деятели науки, образования и культуры. В формировании кадрового резерва в обязательном порядке должны участвовать институты гражданского общества — политические партии, общественные палаты, неправительственные организации, профессиональные и творческие союзы, объединения промышленников и предпринимателей, СМИ; в) повышения требовательности к государственным и муниципальным служащим с параллельным ужесточением санкций за преступления против государственной и муниципальной службы, за нарушение запретов и ограничений, связанных с прохождением службы; г) формирования здорового имиджа сотрудника милиции: граждане должны видеть в сотруднике милиции человека, к которому можно обратиться в тяжелой жизненной ситуации, который в любую минуту придет на помощь, обеспечит безопасность и защитит жизнь и здоровье; д) более эффективного использования институтов конфискации, штрафов, проверки сведений о доходах, имуществе и обязательствах служащих; е) воспитания государственных и муниципальных служащих в духе высокой нравственности и патриотизма, введения в учебные планы вузов специальных учебных курсов по противодействию коррупции; ж) формирования системы управления государственной службой Российской Федерации, гарантирующей закрепление во власти тех, для кого государственная служба не только профессия, а судьба, тех, кто готов делать все, чтобы наше государство не только декларативно, но и реально стало демократическим и правовым, а значит, социально справедливым. В такой системе коррупционерам, т. е. профессиональным правонарушителям во власти, места нет и, в идеале, быть не должно.

——————————————————————