(Беленко В. В.) («Российская юстиция», 2013, N 10)
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В. В. БЕЛЕНКО
Беленко В. В., заместитель директора по правовым вопросам ООО «И-Кэмп» (г. Москва).
В статье раскрывается аспект взаимодействия и генезиса структуры международного сотрудничества в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, в направлении развития сотрудничества России и зарубежных государств в условиях свободной торговли и перемещения капитала.
The article reveals the aspect of the interaction and the genesis of the structure of international cooperation in the field of combating money laundering proceeds towards the development of cooperation between Russia and foreign countries under free trade and movement of capital.
Доходы, получаемые преступным путем, зачастую сравниваются с доходами, получаемыми от теневой деятельности субъекта экономических отношений. Так, незаконное предпринимательство считается тяжким преступлением по отношению к системе общественных устоев. Очевидно, что само понимание системы доходов, получаемых преступным путем, несет в себе необходимость уточнения подобного понятия. Так, например, контроль за негативными чертами противодействия нелегальному обогащению несколько претит менталитету в России. Отсюда можно сделать вывод о том, что движение в направлении контроля за легализацией доходов, получаемых преступным путем, следует вести в направлении предотвращения возникновений центров легализации капитала. Также не стоит забывать и о том, что легализация преступных доходов происходит в настоящее время в условиях развития всемирной свободной торговли, что позволяет в полной мере утверждать, что легализация преступного капитала в одной зоне свободной торговли позволит найти соприкосновение для дальнейшего проникновения его в подобные страны <1>. Стало быть, речь следует вести о разработке значимых национальных мер по противодействию отмыванию денег. Учитывая, что значительная часть средств, получаемых в России, протекает в среде теневой экономики, можно в полной мере рассматривать проблематику межгосударственного воздействия на процессы <2>. Рассмотрим генезис системы региональной борьбы с отмыванием капитала. ——————————— <1> Спиридонов А. М. Использование электронных платежных систем значительно упрощает процесс отмывания денег // Индекс безопасности. 2011. Т. 17. N 4. С. 15 — 19. <2> Бирюков П. Н. Предупреждение использования финансовой системы ЕС в целях отмывания денег и финансирования терроризма // Российский юридический журнал. 2009. N 6. С. 76 — 81.
В самом начале 1990-х гг. Советом Европы, осознавшим, что рост преступности перестал быть узконациональной проблемой, были предприняты шаги в направлении создания глобальной системы противодействия отмыванию теневых доходов (ПОД). Теоретически создать систему ПОД в одной стране или в группе стран возможно. Однако в условиях открытого информационного пространства и в той степени взаимопроникновения, в которой пребывают современные финансы большинства национальных хозяйств, такая система не принесет практической отдачи. Полнота и достоверность информации о происхождении денежных средств, поступающих в легальную финансовую систему, могут быть достигнуты, только если все препятствия на всех этапах этого прохождения будут устранены. Причины таких препятствий могут иметь институциональный (например, законодательство о банковской тайне, действующее на офшорных территориях), технологический (несоответствие внутринациональных правил о передаче финансовой информации международным стандартам) или политический характер (отдельные государства умышленно скрывают информацию об источниках проходящих через их финансовые системы денежных потоков). Усилиями европейского содружества, а также примкнувших к нему других ведущих государств к началу нового тысячелетия развернуто международное движение борьбы с отмыванием денег, масштабы которого превышают все иные направления межстранового взаимодействия <3>. Затраты на функционирование этого движения несут как государственные бюджеты, сокращая тем самым ресурсы для социальных и экономических проектов, так и финансовые институты, что ведет к удорожанию финансовых услуг для потребителей. При этом существенных побед ни над коррупцией, ни над организованной преступностью до сих пор не достигнуто. С целью выявления узких мест в существующей системе мер ПОД следует изучить саму систему и в первую очередь ее структуру и связи между компонентами <4>. ——————————— <3> Рабцевич О. И. Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания денег как орган международной уголовной юстиции // Вестник УрФУ. Серия «Экономика и управление». 2007. N 4. С. 81 — 88. <4> Ниворожкина Л. И., Синявская Т. Г. Концепция статистической оценки рисков вовлечения клиентов финансовых институтов в схемы по отмыванию денег // Terra Economicus. 2012. Т. 10. N 4. С. 30 — 36.
Формирование всемирной системы ПОД осуществлялось «сверху», т. е. с заключения международных договоренностей и создания международного специализированного органа с наделением его соответствующими полномочиями. На этапе становления за основу всемирной системы ПОД были взяты принципы двухуровневой самоорганизации, всеобщности и взаимного контроля. Принцип самоорганизации международной системы ПОД реализуется на двух уровнях. Первый представляет собой базирующийся на принципе всеобщности механизм вовлечения всех без исключения стран в систему ПОД и контроль за полнотой и своевременностью выполнения ими процедур ПОД. Второй уровень действует внутри страны и представляет собой механизм вовлечения национальных финансовых посредников в выполнение процедур по сбору сведений об операциях (сделках), связанных с отмыванием денег, и передаче их в подразделение финансовой разведки. Собственно, способность привлечь к участию все страны и всех финансовых посредников и добиться от них полного исполнения всех требований ПОД и определяет эффективность этой системы. Вовлечение всех стран в участие в международной системе ПОД осуществляется на добровольной и принудительной основе. Добровольно объединили свои усилия в этом направлении страны Европейского союза и США, озабоченные ростом преступности в своих странах. Начало предпринимаемым в настоящее время мировым сообществом мерам по борьбе с отмыванием теневых капиталов положено Конвенцией ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» (Вена, 1988 г. — Венская конвенция) <5>. Конвенция предусматривает обязанность государств-участников установить уголовную ответственность за совершение конверсии или перевода собственности, полученной в результате проведения незаконных операций с наркотическими средствами или психотропными веществами, а также сокрытие или утаивание подлинного характера указанной собственности. Венская конвенция ратифицирована СССР в 1990 г. ——————————— <5> Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (заключена в г. Вене 20.12.1988) // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 133 — 157.
Первым документом, содержащим в себе правовое определение понятия «отмывание доходов от преступлений» и основные принципы ПОД, стала Конвенция Совета Европы от 8 ноября 1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (Страсбургская конвенция) <6>, ратифицированная Российской Федерацией в мае 2001 г. <7>. Далее были приняты Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 2000 г.) <8> и против коррупции (Меридо, 2003 г., вступила в силу 14.12.2005) <9>, включавшие в себя меры по противодействию отмыванию преступных доходов. ——————————— <6> Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 08.11.1990) // СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 203. <7> Федеральный закон от 28.05.2001 N 62-ФЗ «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2280. <8> Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (с изм. от 15.11.2000) // Бюллетень международных договоров. 2005. N 2. С. 3 — 33. <9> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. N 10. С. 7 — 54.
Узкий круг участников Конвенций и, соответственно, низкая эффективность практической реализации их положений заставили страны Совета Европы перейти от добровольного принципа формирования состава участников системы ПОД к принудительному. Механизм принуждения стал составной частью методики самоорганизации стран в международную систему ПОД и базисом национальных систем ПОД. Основой национальных систем ПОД стало антилегализационное законодательство, налагающее на финансовых посредников обязанность по выявлению в потоке проходящих через них финансовых операций тех, которые осуществляются в целях отмывания «грязных» денег. Сведения о таких операциях и об их участниках финансовые посредники обязаны направлять в национальные подразделения финансовой разведки <10>. ——————————— <10> Зубченко Л. А. Организация борьбы с отмыванием денег в банках (сводный реферат) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 2 «Экономика». Реферативный журнал. 2011. N 1. С. 76 — 81.
Таким образом, к началу третьего тысячелетия в мире был создан механизм борьбы с отмыванием денег, не позволяющий ни одной стране избежать участия в движении <11>. Вместе с тем одномоментное практическое внедрение абсолютно всех рекомендаций ФАТФ невозможно не только в тех странах, присоединение которых к ПОД происходит в принудительном порядке, но и в самих странах-инициаторах. Финансовым учреждениям и контролирующим их органам необходимо сформировать квалифицированные кадры, а мероприятия и процедуры организовать по принципу «минимум затрат — максимум результата». Как показывает практика внедрения мер по ПОД, каждый шаг вперед в этом направлении либо ограничивает, либо отменяет тот или иной финансовый инструмент, предназначенный для определенных целей и имеющий своих потребителей. Например, одной из главных рекомендаций ПОД является запрет на открытие и ведение анонимных счетов. На сегодняшний день в большинстве стран анонимные счета законодательно запрещены. То же касается финансовых активов на предъявителя <12>. Более столетия бывшие безымянными дорожные чеки в новом тысячелетии подлежат дооформлению в части заполнения данных об их покупателях. Дополнительные процедуры при оформлении финансовых продуктов повышают стоимость финансовых услуг, снижают доходы финансовых учреждений, а в определенных ситуациях, например при дарении, наследовании и т. д., затрудняют обращение финансовых активов. Что касается банковской тайны, составляющей юридический фундамент такого важного в современных финансах института, как офшорные территории, то раскрытие информации по запросам правоохранительных органов, в том числе иностранных и международных, будет иметь еще более ощутимые последствия, нежели запрет на анонимные счета и финансовые продукты на предъявителя <13>. ——————————— <11> Колотова Е. Г. Борьба с отмыванием «грязных» денег // Сибирская финансовая школа. 2004. N 2. С. 19 — 28. <12> Хамаганова Л. Д. Роль банков в предотвращении отмывания денег и финансирования терроризма // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2007. N 4. С. 26 — 30. <13> Синявская Т. Г., Маленко В. И. Подходы к классификации рисков финансовых институтов в сфере отмывания денег или финансирования терроризма // Финансовые исследования. 2012. N 3. С. 51 — 59.
Росту масштабов организованной преступности во многом способствовал режим благоприятствования зарубежным финансовым потокам, созданный и поддерживаемый правительствами отдельных стран и даже групп стран — офшорных территорий. Если в 1960 — 1980-е гг. основной причиной, по которой зарубежные собственники капиталов предпочитали пользоваться услугами финансовых учреждений офшоров, были налоговые льготы, то за последние 20 лет их больше привлекает закрытость информации об их операциях. Для таких стран доходы от финансовых услуг составляют весомую часть их национального дохода. Вовлечение в процедуры ПОД неминуемо сократит эти доходы, что, безусловно, негативно отразится на экономике этих стран, в большинстве своем не имеющей других источников развития. Непреклонное стремление развитых стран к борьбе с преступностью не допускает исключений для отдельных стран и регионов. Однако последствия одномоментного применения мер финансовой изоляции могут оказаться разрушительными для экономик этих достаточно многочисленных стран. В офшорных финансовых центрах (население составляет 1,2% мирового, ВВП — 3%) сосредоточено 26% финансовых активов мира и более 30% прибыли транснациональных компаний США. Учитывая данное обстоятельство, ФАТФ приняла решение предоставить возможность этим странам самостоятельно найти методы их вовлечения в международную систему ПОД. На практике такая возможность реализуется через региональный подход <14>. ——————————— <14> Юсупов Н. В. Политико-правовой механизм противодействия отмыванию денег, полученных незаконным путем в Российской Федерации: проблемы теоретического анализа // Бизнес в законе. 2008. N 2. С. 215 — 217.
Региональный подход предусматривает объединение ряда соседних, связанных между собой экономическими и политическими связями государств, имеющих общие черты в экономике, культуре, национальном менталитете, в региональные организации по типу ФАТФ. При этом ФАТФ входит в состав почти всех региональных организаций по типу ФАТФ, обеспечивает им методологическую поддержку и участвует во взаимных проверках. Региональные объединения по ПОД создаются не только странами, ищущими пути сохранения своих финансовых систем в условиях ужесточения антилегализационных мер, но и теми странами, которые стали инициаторами создания международной системы ПОД. Консолидация таких стран позволяет им объединять усилия и тем самым настойчиво и целеустремленно проводить политику ПОД <15>. ——————————— <15> Литвинцева Г. П. Отмывание денег в России и ее регионах: экономический анализ // Журнал экономической теории. 2008. N 4. С. 97 — 114.
В 2011 г. все страны мира, осуществляющие национальные программы по ПОД, объединены в восемь региональных групп по типу ФАТФ. К ним относятся ЕСААМЛГ (Группа по борьбе с отмыванием денег в Восточной и Южной Африке, основанная в 1999 г.), ГАФИСУД (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег в Южной Америке, основанная в 2000 г.), МЕНАФАТФ (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег на Ближнем Востоке и в Северной Африке, основанная в 2004 г.), КФАТФ (Карибская группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, основанная в 1990 — 1992 гг.), АТГ (Азиатско-Тихоокеанская группа по борьбе с отмыванием денег, основанная в 1997 г.), ЕАГ (Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма, основанная в 2004 г.), МАНИВЭЛ (Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, основанный в 1997 г.), ГИЯБА (Межправительственная группа по борьбе с отмыванием денег в Западной Африке, основанная в 1999 г.). Современная роль региональных организаций по типу ФАТФ неоднозначна. Особенно тех организаций, которые объединяют офшорные государства или страны, активно используемые транснациональными преступными организациями в отмывании своих доходов или для финансирования террористов. Фрагментарная, не нацеленная на реальные результаты в расширении их участия в обмене информацией о перемещении «грязных» денег имплементация рекомендаций ФАТФ была бы подвергнута экономическим санкциям, если бы речь шла об одной или нескольких странах. Но целая группа стран имеет возможность использовать региональное представительство в ФАТФ для затягивания процесса расширения на их территориях процессов ПОД <16>. ——————————— <16> Кабиров Д. Э. Международный научно-практический семинар «Транснациональная организованная преступность. Отмывание денег, розыск финансов и изъятие незаконной прибыли» (26 — 27 сентября 2012 г.) // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2012. N 4. С. 159 — 160.
Наряду со специализированными противолегализационными группами многие иные международные организации проводят активную работу по имплементации норм ПОД в национальные законодательные акты своих стран-участников и по их практической реализации. Так, за последние два десятилетия антилегализационная деятельность — одна из основных функций Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Таким образом, на сегодняшний день в структуре международной системы ПОД присутствуют три уровня: национальный, региональный и международный (табл. 1).
Таблица 1
Структура международной системы ПОД
Структура Национальный уровень Региональный Международный уровень уровень
Право и Финансовый Региональное Международное правоохранительная мониторинг взаимодействие взаимодействие в деятельность стран в сфере сфере ПОД ПОД
Институты 1. Законодательная 1. Законодательная 1. Региональные 1. Методологический база. база. организации по орган — ФАТФ. 2. Правоохранительные 2. Финансовые ПОД 2. Международные органы. посредники. договоренности — 3. Судебная система 3. Финансовая конвенции, разведка соглашения и т. п. 3. Организация, осуществляющая взаимодействие финансовых разведок всех стран (Группа Egmont)
Основные 1. Выделение 1. Обязанность стран 1. Вовлечение 1. Вовлечение в принципы отмывания денег в создавать стран — международную отдельное от национальные системы участниц систему ПОД всех основного ПОД. региональных стран мира. преступления 2. Конфиденциальность организаций в 2. Обязанность самостоятельное проводимых международную государств деяние. мероприятий. систему ПОД и формировать 2. Уголовная 3. Вовлечение в сохранение при национальные ответственность систему ПОД всех этом финансовых системы ПОД, за него. финансовых систем этих отвечающие 3. Конфискация посредников. стран принципам ФАТФ. имущества, 4. Невозможность 3. Применение мер и использовавшегося в уклониться от участия наказаний к процессе отмывания в мероприятиях по странам, не преступных доходов, ПОД под предлогом соблюдающим а также полученного в банковской тайны. международные нормы результате 5. Передача сведений ПОД отмывания таких о подозрительных доходов операциях клиентов в подразделение национальной финансовой разведки. 6. Наделение финансовой разведки правом передавать информацию о подозрительных сделках и их участниках в правоохранительные органы. 7. Ответственность участников финансового мониторинга за несоблюдение требований по ПОД
Основные 1. Внесение изменений 1. Создание 1. Признание 1. Разработка меры в уголовное органа, выполняющего рекомендаций принципов ПОД. законодательство функции финансовой ФАТФ. 2. Выработка разведки. 2. Взаимные способов доведения 2. Проведение оценки принципов ПОД до финансовыми всех государств. посредниками 3. Контроль за идентификации соблюдением своих клиентов и государствами выгодоприобретателей. принципов ПОД. 3. Обеспечение 4. Применение мер к финансовыми странам, не посредниками соблюдающим прозрачности международные информации об принципы ПОД участниках операций на всем пути перемещения денежных средств. 4. Сбор сведений о подозрительных операциях клиентов. 5. Передача информации о подозрительных операциях в подразделение финансовой разведки. 6. Анализ финансовой разведкой сведений, поступающих от финансовых посредников, их обобщение и передача в правоохранительные органы
Подобная конструкция, безусловно, замедляет процессы унификации подходов к реализации противолегализационных рекомендаций, соответственно, затраты финансовых учреждений и национальных бюджетов до сих пор не приносят ожидаемых результатов. Представляется, что мировой финансовый кризис, последствия которого все еще не преодолены, показал, что неэффективные нагрузки на финансовые институты рано или поздно выливаются в серьезные проблемы. Пришло время, когда мировому сообществу в вопросах ПОД следует переходить от этапа опытной модели к полноценно действующему механизму, существенно в значительных масштабах ограничивающему отмывание денег.
