РОЛЬ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Д. В. ГАЛКИН
Галкин Д. В., научный сотрудник филиала Всероссийского научно-исследовательского института МВД России по Дальневосточному федеральному округу, майор милиции.
В современных условиях глобального экономического кризиса деликтность в сфере финансов, представленная правонарушениями, посягающими на финансовую систему страны, рассматривается как одна из основных угроз безопасности государства. В статье, в рамках исследования проблем обеспечения финансовой безопасности России, систематизированы виды публично-правовой ответственности за финансовые правонарушения. Аргументирован вывод об отсутствии оснований для выделения финансовой ответственности в качестве самостоятельного вида, наряду с административной и уголовной ответственностью. Сформулированы предложения по систематизации норм об ответственности за правонарушения, посягающие на финансовые отношения и имеющие административно-правовой характер. В условиях глобального финансового и экономического кризиса безопасность финансовых отношений в современном обществе выходит на первый план. Анализ угроз финансовой безопасности государств показывает, что значительная их часть имеет субъективный характер. Они представляют собой намеренные деяния хозяйствующих субъектов и квалифицируются российским правом как противоправные деяния — правонарушения, за совершение которых предусмотрена юридическая ответственность. Поэтому в современных условиях развития финансового и экономического кризиса противоправные действия граждан и хозяйствующих субъектов в финансовой сфере представляют одну из основных угроз национальной безопасности России. По мнению многих исследователей, финансовая безопасность государства состоит, помимо прочего, в способности его органов нейтрализовывать воздействие преднамеренных действий мировых акторов (государств, транснациональных корпораций, субгосударственных группировок и др.), теневых (кланово-корпоративных, мафиозных и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, «бегство капитала» из реального сектора экономики; предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях <1>. ——————————— <1> Бурцев В. В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. N 1.
Несовершенство финансового, уголовного и административного законодательства позволяет иностранным государствам, их специальным службам, организациям и хозяйствующим субъектам строить свои отношения с нашей страной, исходя из интересов получения односторонней выгоды. Активная работа преступных элементов внутри страны дестабилизирует и без того сложную в экономическом и политическом отношении ситуацию. Таким образом, повышение общественной опасности финансовых правонарушений актуализирует проблемы совершенствования института публично-правовой ответственности в системе обеспечения финансовой безопасности России. Меры юридической ответственности служат задаче обеспечения законности и повышения эффективности правовых норм, регулирующих отношения между государством в лице финансовых органов и хозяйствующими субъектами. Определение видов ответственности, наступающей за правонарушения в области финансов, способствует созданию единой правовой основы обеспечения финансовой безопасности государства. Правовая природа ответственности должна учитываться как законодателем, позволяя создавать более эффективные алгоритмы регулирования финансовых правоотношений, так и правоприменителем, позволяя ему как можно точнее реализовывать предоставленные ему законом права, а также соблюдать основные принципы привлечения к юридической ответственности. Создание новых юридических конструкций ответственности, а также практическое использование уже существующих невозможно без понимания природы самого института ответственности. Правовая природа ответственности должна учитываться как законодателем, позволяя создавать более эффективные алгоритмы регулирования финансовых правоотношений, так и правоприменителем, позволяя ему как можно точнее реализовывать предоставленные ему законом права, а также соблюдать основные принципы привлечения к юридической ответственности. Дискуссионным является вопрос о выделении финансовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Полями сражений при этом были периодические издания, законодательные органы федерального уровня и субъектов Федерации, залы судебных заседаний. В соответствии с действующим законодательством за неуголовные правонарушения в финансовой сфере публичная ответственность предусмотрена следующими нормативными актами: а) Кодексом РФ об административных правонарушениях (глава 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» <2>); ——————————— <2> СЗ РФ. 2002. N 1. Ч. I. Ст. 1.
б) Налоговым кодексом РФ (раздел VI «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение» <3>); ——————————— <3> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
в) Бюджетным кодексом РФ (ч. IV «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ» <4>). ——————————— <4> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Однако проблема конкуренции административной и финансовой ответственности законодателем не разрешена, и в настоящее время продолжается многолетняя дискуссия по поводу теоретического обоснования самостоятельности финансово-правовой ответственности и ее соотношения с ответственностью административной. Отсюда вытекают и производные вопросы, в частности о правовой природе административного правонарушения в сфере финансов и его соотношении с финансовым правонарушением. В литературе высказываются различные, порой диаметрально противоположные взгляды по данной проблеме. Позиция большинства исследователей в области финансового права заключается в том, что финансовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. В связи с этим ряд известных ученых, в том числе Н. И. Химичева, М. В. Карасева, Ю. А. Крохина, признают различие в правовой природе административных и финансовых правонарушений и рассматривают последние в качестве самостоятельного вида <5>. ——————————— <5> Карасева М. В., Крохина Ю. А. Финансовое право / Под ред. М. В. Карасевой. М.: Норма, 2001. С. 71.
Эта точка зрения нашла свое отражение в действующем налоговом и бюджетном праве. Законодатель, не формулируя комплексного понятия финансового правонарушения, закрепил такие его разновидности, как налоговое правонарушение и нарушение бюджетного законодательства. Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом РФ установлена ответственность. Статья 281 БК РФ относит к нарушениям бюджетного законодательства неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Определение финансового правонарушения является, таким образом, обобщающей (собирательной) категорией, отражающей совокупность юридических признаков внутриотраслевых правонарушений. Исследователи финансового права признают, что финансовому правонарушению присущи те же признаки, что и административному, а именно: общественная опасность (вредность), противоправность, виновность, наказуемость. Таким образом, понятие и признаки финансового правонарушения не позволяют определить его место в системе правонарушений, поскольку перечисленные черты свойственны всем его видам. Поэтому некоторыми авторами выделение финансовых правонарушений в самостоятельный вид дополнительно мотивируется некоторыми различиями в специфическом содержании каждого из вышеуказанных признаков. Отталкиваясь от положений Налогового кодекса РФ, закрепившего понятия «налоговое правонарушение» и «налоговая ответственность», некоторые авторы пошли дальше и выдвинули тезис о самостоятельности налоговой ответственности наравне с ответственностью финансовой и административной. Другая точка зрения, прежде всего правоведов-административистов, сводится к тому, что правовая природа финансового правонарушения, в том числе налогового и бюджетного, не отличается от природы административного правонарушения, поэтому ответственность за их совершение должна квалифицироваться как административная ответственность. Сторонники этой точки зрения — А. Ф. Галузин, А. В. Гончаров, Е. С. Ефремова, А. В. Передернин и другие исследователи — рассматривают финансовые правонарушения как разновидность административных и указывают на необходимость включения норм бюджетного и налогового законодательства об ответственности в КоАП РФ. Так, например, Л. А. Калинина отмечала: «Если рассматривать финансовую и налоговую ответственность как разновидность административной, то очевидно, что принятие того или иного отраслевого закона, в том числе и кодифицированного, которым регулируется указанная сфера общественных отношений, не влечет возникновения нового подвида юридической ответственности. В противном случае следует признавать предпринимательскую, земельную, бюджетную, экологическую, аграрную, таможенную ответственность» <6>. ——————————— <6> Калинина Л. А. Некоторые современные проблемы административной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательства // Законодательство. 1999. N 8.
Более того, дробление деликтного права по отраслевому признаку не соответствует принципам российского законодательства, прежде всего потому, что в теории права выделяется четыре вида юридической ответственности, которые могут быть применены к правонарушителю: уголовная, гражданско-правовая, административная и дисциплинарная. Кроме этого, не разрешен должным образом вопрос о критериях разграничения административной и налоговой ответственности. В настоящее время за совершение одних и тех же неправомерных действий индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами наступает налоговая ответственность, гражданами и должностными лицами — административная ответственность. То есть единственным критерием разграничения является субъектный состав правонарушения. Полагаем, это связано с тем, что КоАП РСФСР 1984 г. предусматривал привлечение к административной ответственности лишь физических лиц, а современные условия рыночного хозяйствования требовали создания института административной ответственности юридических лиц, что и нашло отражение в Налоговом кодексе РФ. Однако с введением в действие нового КоАП РФ дублирование составов правонарушений одновременно в двух кодифицированных актах утратило актуальность. Предполагалось, что после введения в действие нового КоАП РФ восстановится выработанный и обоснованный наукой административного права единообразный подход к административной ответственности как института, охватывающего все правоотношения, независимо от их отраслевой принадлежности, в которых находит свое выражение административно-правовой метод регулирования <7>. Частично это произошло, поскольку, например, нормы о нарушении таможенных правил, содержащиеся в главе 16 КоАП РФ, исключили возможность применения аналогичных составов, ранее предусмотренных таможенным законодательством. То же самое можно сказать о нормах, предусматривающих ответственность за нарушения в области рынка ценных бумаг. Однако это почти не коснулось налоговой ответственности, существование которой законодатель признал наряду с административной ответственностью в области финансов, налогов и сборов. ——————————— <7> Басарев Е. Ф. Выявление и пресечение милицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Москва, 2002.
Очевидно, что термин «налоговая ответственность» применен законодателем в п. 2 ст. 108 НК РФ как синоним понятия «ответственность за совершение налогового правонарушения». Взыскания, установленные главой 16 НК РФ, являются мерами административной ответственности. Основанием такой ответственности служит налоговое правонарушение как вид административного проступка. Меры воздействия за нарушения налогового законодательства сводятся к применению типичного административного наказания — штрафа <8>. ——————————— <8> Пепеляев С. Г. Комментарий к главе 15 «Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений» части первой НК РФ // Ваш налоговый адвокат. 2000. N 1.
Некоторые авторы указывают на наличие специфической финансово-правовой санкции — пени, не известной административно-деликтному праву. Однако санкция в виде взыскания пени носит несомненно гражданско-правовой, правовосстановительный характер. Возможность взыскания пени предусмотрена гражданским законодательством не только на основании договорных обязательств права, но и в силу императивных норм публичного права. Так, в соответствии со ст. 332 ГК РФ кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законом (законной неустойки), независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон. Поэтому применение пени в нормах финансового права не может являться основанием разграничения административной и финансовой ответственности. Фактически в бюджетном и налоговом законодательстве законодатель применят административно-правовые санкции (штраф) и гражданско-правовые санкции (пеню). Вряд ли можно поставить под сомнение, что именно институт административной ответственности является средством защиты в налоговых правоотношениях, в которых присутствует и административный контроль, и надзор. Принимаемые в налоговых отношениях меры административного принуждения имеют целью прежде всего предупреждение и пресечение налоговых правонарушений, а также соблюдение установленного законом порядка управления <9>. ——————————— <9> Масленников М. Я. Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. N 1. С. 13 — 18.
К разрешению спора о правовой природе налоговых взысканий в виде штрафа был привлечен и Конституционный Суд РФ, который занял позицию тех юристов, которые не признают налоговую ответственность как новый вид юридической ответственности <10>. ——————————— <10> Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. N 130-О «По запросу Омского областного суда о проверке конституционности положения пункта 12 статьи 7 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 1.
В соответствии с правовыми позициями, выраженными Конституционным Судом РФ, различного рода штрафы, взимаемые налоговыми органами с физических лиц за нарушение ими требований налогового законодательства, выходят за рамки налогового обязательства как такового и этим отличаются от недоимок и налоговой пени. Полномочие же налогового органа, действуя властно-обязывающим образом, налагать штрафы за нарушение требований налогового законодательства означает, что им применяются санкции, по сути являющиеся административно-правовыми, а не уголовно-правовыми или гражданско-правовыми, т. е. имеет место административно-правовая ответственность за налоговые правонарушения. Конституционным Судом РФ также неоднократно отмечалось, что ответственность за нарушение таможенных правил носит публичный и именно административно-правовой характер <11>. Здесь, в отличие от гражданско-правовой ответственности, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности. ——————————— <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.1998 N 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова» // СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.
На наш взгляд, поиски теоретического обоснования самостоятельности финансовой ответственности и ее обособленности от административной связаны именно с производным характером молодой науки финансового права от материнской административно-правовой науки и вполне понятным, но недостаточно объективным стремлением представителей формирующейся науки провести грань между финансовым и административным правом по всем разделам и институтам, в том числе и по институту ответственности. Закрепление в законодательстве понятий «налоговое правонарушение» и «налоговая ответственность» связано с тем, что, выполняя фискальные задачи, законодатель постарался завуалировать административную ответственность за налоговые правонарушения, применяя понятие «налоговые санкции». Это позволило в упрощенном порядке (по сравнению с процессуальным порядком, предусмотренным КоАП РФ) решать вопросы привлечения к ответственности налогоплательщиков. На основе проведенного анализа различных точек зрения на рассматриваемую проблему можно сделать вывод, что на данном этапе развития правовой науки, законотворчества и правоприменительной практики обособлять финансовую ответственность от административной нет достаточных оснований. Кроме того, что для этого нет теоретических предпосылок, данные новации повлекут негативные последствия и в практике государственного управления. Дальнейшее параллельное развитие в рамках публичного права институтов административной и финансовой ответственности скажется на эффективности правового регулирования финансовой деятельности государства в целом. Прежде всего это затруднит выработку единой концепции государственной политики по противодействию правонарушениям <12>. Необходимость таковой очевидна, поскольку речь идет о выработке общих политических ориентиров деятельности по защите общественных отношений от правонарушений. Последние нередко имеют одни и те же причины, однотипен и механизм совершения многих из них <13>. ——————————— <12> Шергин А. П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 24. <13> См. подробнее: Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. М.: Наука, 1976.
В случае дальнейшего развития деликтного законодательства по пути выделения новых самостоятельных видов ответственности потребуется разработка отдельного процессуального порядка привлечения к каждому виду ответственности. Представляется, что это приведет к целому комплексу негативных явлений в правовой сфере, общественной жизни и экономике. Чрезмерное усложнение и нагромождение процессуального права обострит и без того серьезную проблему правового нигилизма российских граждан. Увеличение видов ответственности создаст значительные препятствия в защите законных прав и интересов физических и юридических лиц и вряд ли будет способствовать росту деловой активности организаций и предпринимателей в российской экономике. В целях совершенствования действующего законодательства целесообразно сосредоточить все положения об ответственности за правонарушения в области финансов (на основании ее административно-правового характера) в соответствующей главе КоАП РФ, устанавливающей ответственность за правонарушения в финансовой сфере. В Налоговом кодексе РФ возможна реализация положений о налоговой ответственности с помощью бланкетных норм, по аналогии с Бюджетным кодексом РФ. Кодификация норм, устанавливающих административную ответственность за финансовые правонарушения, в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ, несомненно, приведет к повышению эффективности противодействия уполномоченными органами правонарушениям в сфере финансов в рамках обеспечения финансовой безопасности России.
