(Трощенко Р. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2009, N 8)
О ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦАХ, ОТВЕТСТВЕННЫХ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА ПО АДРЕСАМ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ
Р. А. ТРОЩЕНКО
Трощенко Р. А., преподаватель Краснодарского ВВАУЛ, подполковник.
Вопросу регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам воинских частей различными авторами на страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» неоднократно уделялось пристальное внимание <1>. При этом компетенция командиров воинских частей, по адресам которых производится регистрация, в части наличия у них полномочий должностных лиц, ответственных за регистрацию, под сомнение не ставилась. ——————————— <1> См., напр.: Глухов Е. А., Епихин И. А. Проблемы регистрации военнослужащих по месту жительства по адресу воинской части // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 6; Молодых А. В. О правах бывших членов семьи военнослужащего на служебное жилое помещение и регистрацию по месту жительства на указанной жилой площади // Там же. 2007. N 12; и др.
В настоящей статье автором изложена несколько иная точка зрения по данному вопросу. В соответствии с п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (далее — Закон) военнослужащие — граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы указанных военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. С реализацией указанной нормы Закона встречался на практике почти каждый военнослужащий. При этом сам Закон не содержит норм о порядке регистрации военнослужащих по адресам воинских частей. Данный порядок регулируется иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основным таким актом является Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…»). Правительство Российской Федерации Постановлением от 17 июля 1995 г. N 713 во исполнение положений Закона утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее — Правила) и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (далее — Перечень). Приказом Федеральной миграционной службы Российской Федерации от 20 сентября 2007 г. N 208 утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее — Административный регламент). В соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…» гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме <2>. При этом предъявляются: ——————————— <2> Заявление о регистрации по месту жительства по форме N 6 (приложение N 6 к Административному регламенту).
— паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина; — документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение <3>, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия. ——————————— <3> При регистрации граждан по адресу воинской части под указанным заявлением, по мнению автора, следует по аналогии понимать письменное согласие командира на рапорте военнослужащего о регистрации (предоставлении военнослужащему по адресу части жилого помещения для проживания).
Указанная норма также конкретизирована п. 16 Правил и п. 17 Административного регламента. Согласно п. 17 Правил должностные лица, ответственные за регистрацию, в течение трех дней со дня обращения граждан передают указанные документы вместе с адресными листками прибытия и формами статистического учета в органы регистрационного учета. В свою очередь, орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня поступления документов на регистрацию. Таким образом, регистрация граждан по месту жительства или пребывания в соответствии с указанными нормативными правовыми актами производится при взаимодействии должностных лиц, ответственных за регистрацию, и органов регистрационного учета. При этом граждане в целях постановки на регистрационный учет должны обращаться именно к ДОЛЖНОСТНОМУ ЛИЦУ, ОТВЕТСТВЕННОМУ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ <4>, а не в орган регистрационного учета, и каких-либо изъятий из этого порядка не предусмотрено. ——————————— <4> Здесь и далее выделено мной. — Р. Т.
В соответствии с п. 2 Правил органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы Федеральной миграционной службы, являются эти территориальные органы, в остальных населенных пунктах — органы местного самоуправления. Что же касается вопроса о том, кто такие должностные лица, ответственные за регистрацию, то в соответствии с п. 4 Правил это должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения. Согласно п. 5 Правил пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. N 415, соблюдение правил пользования жилыми помещениями контролировали жилищно-эксплуатационные организации (а при их отсутствии — предприятия, учреждения, организации, осуществляющие эксплуатацию жилых домов). Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. N 25 Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР утратили силу, однако содержание и соответственно смысл п. 4 Правил не изменились — должностные лица, ответственные за регистрацию, — это именно должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций, а в случае их отсутствия, как это следует из п. п. 9, 6 Правил, — собственники жилых помещений или представители юридического лица, на которого возложены обязанности по контролю за использованием таких помещений. При регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам воинских частей, т. е. регистрации не по адресу конкретного жилого помещения, казалось бы, необоснованно ставить вопрос о должностном лице какой бы то ни было жилищно-эксплуатационной организации. На это можно возразить, что адрес воинской части — это не абстракция. У любой воинской части, как правило, есть помещения. Находятся эти помещения (часть этих помещений) по почтовому адресу воинской части и приписаны к соответствующему подразделению квартирно-эксплуатационной службы, которая, как следует из ее названия, в частности, выполняет функции жилищно-эксплуатационной организации. Таким образом, регистрацию военнослужащих по месту жительства по адресу воинской части можно рассматривать как регистрацию по адресу помещений (одного из помещений), расположенных по адресу этой самой части. Тем более что Закон до сих пор предусматривает возможность предоставления военнослужащим неких служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания <5>, расположенных, в частности, и на территории воинской части. ——————————— <5> Как отмечает А. В. Кудашкин, можно только догадываться, что имел в виду законодатель, когда вводил в оборот новое понятие: переоборудованные казарменные жилые помещения, приспособленные для временного проживания военнослужащих с семьями, каюты на кораблях и судах или что-то другое. См.: Кудашкин А. В. О служебной жилплощади «служивых» людей // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 4.
Следует отметить, что действующее законодательство, регулирующее порядок регистрации граждан, не содержит каких-либо изъятий в части перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию по адресам воинских частей, равно как не содержит норм, определяющих в качестве таких лиц именно командиров воинских частей, по адресам которых осуществляется регистрация. Таким образом, должностные лица, ответственные за регистрацию по адресам воинских частей, должны удовлетворять признакам лиц, указанным в п. 4 Правил, и входить в Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (далее — Перечень). Поскольку в соответствии со сложившейся практикой для осуществления регистрации по месту жительства по адресам воинских частей военнослужащие обращаются к командирам этих частей и предоставляют им соответствующие документы, то исходя из вышеизложенных норм, следует полагать, что именно командиры и есть те самые должностные лица, ответственные за регистрацию, а значит, они априори удовлетворяют признакам таких лиц. Так ли это? Попробуем разобраться. Согласно Перечню должностными лицами, ответственными за регистрацию, являются: 1. Должностные лица, осуществляющие в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, жилищного фонда субъектов Российской Федерации, муниципального жилищного фонда, ответственные за регистрацию в жилых помещениях государственного и муниципального жилищного фонда. 2. Собственники, самостоятельно осуществляющие управление своими помещениями, или уполномоченные лица товарищества собственников жилья либо управляющей организации, ответственные за регистрацию в жилых помещениях частного жилищного фонда. 3. Уполномоченные лица органов управления жилищными и жилищно-строительными кооперативами, ответственные за регистрацию в жилых помещениях, находящихся в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов. 4. Уполномоченные должностные лица, ответственные за регистрацию в гостиницах, кемпингах, на туристских базах, в санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах, домах-интернатах для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиницах-приютах и других учреждениях социального назначения. Данный Перечень является исчерпывающим. Не нужно иметь глубоких познаний в юриспруденции, чтобы понять, что командиров воинских частей вряд ли можно отнести к лицам, указанным в п. п. 3 — 4 Перечня. Что касается п. 2 Перечня, то и собственником помещений ни Министерство обороны Российской Федерации, ни тем более командиры воинских частей также не являются. К тому же по смыслу данного пункта речь в нем идет о регистрации в помещениях частного жилищного фонда. Остается неясность с признаками лиц, указанных в п. 1 Перечня. Для ее устранения выясним, возложена ли, в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации, на командиров воинских частей обязанность <6> по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации. Для этого обратимся к обязанностям должностных лиц, регламентированным общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495. ——————————— <6> Следует отметить, что возложение такой обязанности на Министерство обороны Российской Федерации в целом в отношении находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций не вызывает сомнений исходя из содержания ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации и подп. «б» п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом».
Общие обязанности командиров (начальников) и основных должностных лиц полка (корабля) содержатся в гл. 3 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (УВС). Из анализа содержания должностных обязанностей командира полка, по мнению автора, следует, что он не наделен контрольными функциями по использованию и сохранности жилых помещений. Аналогичный вывод можно сделать и проанализировав должностные обязанности начальника гарнизона, регламентированные ст. ст. 23 — 24 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации (УГ и КС). Таким образом, командиров полков (воинских частей) в общем случае нельзя считать должностными лицами, ответственными за регистрацию, как не соответствующих признакам лиц, указанным в п. 4 Правил, и не входящих в Перечень. Обязанность по проверке правильности эксплуатации воинскими частями зданий, принятию мер по их сохранению и своевременному ремонту, а также обеспечению воинских частей всеми видами квартирного довольствия и ПРОВЕРКЕ ПРАВИЛЬНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ в соответствии со ст. 48 УГ и КС возложена на начальника квартирно-эксплуатационной части района (гарнизона), т. е., по сути, именно на начальника КЭЧ района и возложены обязанности по КОНТРОЛЮ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И СОХРАННОСТЬЮ закрепленных за КЭЧ зданий, в том числе входящих в состав жилищного фонда. Правда, есть одно «но» — указанные обязанности начальник КЭЧ осуществляет не в соответствии с жилищным законодательством, как того требуют нормы Перечня, а в соответствии с нормами Устава гарнизонной и караульной служб, т. е. в соответствии с законодательством о военной службе. Поэтому формально, казалось бы, и начальник КЭЧ района не в полной мере удовлетворяет признакам должностного лица, ответственного за регистрацию. Однако в соответствии со ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) жилищное законодательство включает в себя принятые в соответствии с ЖК РФ иные федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Согласно ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и данному Федеральному закону. В настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации действует Положение о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота (далее — Положение о КЭЧ), введенное в действие Приказом Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. N 75, которое в соответствии со ст. 5 ЖК РФ можно отнести к нормативному правовому акту жилищного законодательства. КЭЧ осуществляет КОНТРОЛЬ ЗА ЭКСПЛУАТАЦИЕЙ, СОДЕРЖАНИЕМ И СВОЕВРЕМЕННЫМ РЕМОНТОМ КАЗАРМЕННО-ЖИЛИЩНОГО ФОНДА, коммунальных сооружений и оборудования, находящихся в пользовании воинских частей (п. 16 Положения о КЭЧ). Начальник КЭЧ района вправе давать указания воинским частям по вопросам технической эксплуатации, сохранности, содержания и сбережения казарменно-жилищного фонда, коммунальных сооружений и оборудования, квартирного имущества и ПРОВЕРЯТЬ ИХ ИСПОЛНЕНИЕ (ст. 28 Положения о КЭЧ), т. е. осуществляет, помимо прочего, контроль за использованием и сохранностью находящегося в его ведении жилищного фонда Российской Федерации. С учетом изложенного автору представляется, что именно начальник соответствующей КЭЧ и является должностным лицом, ответственным за регистрацию военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам приписанных к этой КЭЧ воинских частей. Тем не менее данный вопрос требует своего уточнения путем внесения изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации. Представляется, что для военнослужащего не суть важно, кто является этим самым должностным лицом — командир воинской части, начальник КЭЧ или иное лицо. Важно, чтобы регистрация по месту жительства по адресу воинской части, предусмотренная Законом, происходила в точном соответствии с тем правовым механизмом, который детализирован в настоящее время в Административном регламенте и иных подзаконных актах, с минимальными временными и материальными затратами самих военнослужащих. Однако на практике зачастую все происходит с точностью до наоборот. Военнослужащий, получив «добро» командира на регистрацию по адресу воинской части, вынужден в служебное время (если начальник отпустит) сам обивать пороги подразделения ФМС России, стоять в очередях, заполнять всякого рода листки «прибытия-убытия» либо платить за их оформление неким организациям, пристроившимся тут же и оказывающим посредством оргтехники «добровольно-принудительные» услуги по этому самому оформлению. И это при том, что в соответствии с вышеперечисленными нормативными актами, регулирующими порядок регистрации, обязанность оформления разного рода дополнительных документов (адресные листки, листки статистического учета, карточки регистрации и др.) и их передачи в орган регистрационного учета лежит на должностном лице, ответственном за регистрацию, т. е., если исходить из сложившейся практики, формально на командире воинской части. Никаких документов, кроме указанных в ст. 6 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…», гражданин оформлять и представлять не должен. Следует отметить и то, что в соответствии с п. 8 Административного регламента регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации производятся БЕСПЛАТНО. Для гражданина процедура регистрации начинается с момента подачи документов должностному лицу, ответственному за регистрацию, и заканчивается получением у этого же лица (либо непосредственно в органе регистрационного учета) готовых документов, подтверждающих регистрацию: свидетельства о регистрации или паспорта с соответствующей отметкой (п. 49 Административного регламента). Максимальное время выполнения процедуры по принятию указанным должностным лицом у гражданина заявления и документов, перечисленных в ст. 6 Закона, и их проверки не должно превышать 15 минут (п. 56 Административного регламента). При этом с момента приема у гражданина документов и до момента документального оформления регистрации должно пройти не более шести дней, не считая времени на пересылку документов в орган регистрационного учета. Сама регистрация после принятия у гражданина документов производится без его участия. Аналогичные нормы содержались и в ранее действовавшем Приказе МВД России от 23 октября 1995 г. N 393 «Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», согласно которому явка граждан в паспортно-визовую службу органов внутренних дел для оформления регистрации была не обязательна, за исключением лиц, имеющих судимость <7>. ——————————— <7> Пункт 4.8 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 23 октября 1995 г. N 393.
Понятно, что при отсутствии в воинской части соответствующего специалиста, непосредственно занимающегося выполнением процедуры регистрации (командир (начальник), рассматриваемый в качестве должностного лица, ответственного за регистрацию, сам заниматься процедурой регистрации не может и не будет), соблюсти указанные выше требования Административного регламента вряд ли возможно. В штате эксплуатационно-жилищных организаций (домоуправления, жилищно-эксплуатационные конторы, жилищно-коммунальные отделы и т. п.) такие специалисты предусмотрены: это паспортистки (паспортисты). Представляется, что аналогичная должность в обязательном порядке <8> должна быть предусмотрена в КЭЧ района (в домоуправлении, подчиненном КЭЧ района, либо в домоуправлении, подчиненном воинской части) либо при отсутствии КЭЧ — в иной жилищно-эксплуатационной организации Министерства обороны Российской Федерации <9> по месту нахождения воинской части либо в самих воинских частях. ——————————— <8> Следует отметить, что Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 ноября 2008 г. N 555 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 г. N 583» предусмотрено наличие в воинских частях и подразделениях Вооруженных Сил Российской Федерации должности паспортиста, подлежащей замещению гражданским персоналом (таблица 82 приложения N 1 к указанному Приказу). Предусмотрена такая должность и Перечнем должностей (профессий), замещаемых лицами гражданского персонала, в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 13 октября 2008 г. N 520, как и ранее — аналогичным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 6 мая 1996 г. N 175. <9> В соответствии с положениями Приказа Министра обороны Российской Федерации от 29 мая 1997 г. N 215 «О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в статьи 15 и 23 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» (в настоящее время утратил силу) под жилищно-эксплуатационными организациями Министерства обороны Российской Федерации понимались жилищно-коммунальные отделы, домоуправления, комендантские участки, общежития органов квартирно-эксплуатационной службы и воинских частей, а также воинские части, учреждения, военно-учебные заведения, предприятия и организации Министерства обороны Российской Федерации, военные комиссариаты, осуществляющие эксплуатацию жилищного фонда самостоятельно.
При этом регистрация военнослужащих и членов их семей по месту жительства, в том числе по адресам воинских частей, должна осуществляться в обязательном порядке через таких специалистов, что позволит производить ее в полном соответствии с действующим законодательством, регулирующим порядок регистрации граждан.
