(Трофимов Е. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 8)
К ВОПРОСУ ОБ ОГРАНИЧЕНИИ РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ, ПРОЖИВАЮЩИХ В СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЯХ
Е. Н. ТРОФИМОВ
Трофимов Е. Н., юрист, подполковник юстиции запаса.
Анализируются положения договора найма служебного жилого помещения, заключаемого с военнослужащим, в том числе пункты, исключающие регистрацию военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам предоставленных служебных жилых помещений.
Ключевые слова: военнослужащий, служебные жилые помещения, договор найма, регистрация.
The question of restricting the residence registration service members and their families residing in the official accommodation E. N. Trofimov
Analyzes the provisions of the contract of employment service premises, concluded with the military, including items for refusal of registration of servicemen and their families in the community at the addresses provided by the office premises.
Статьей 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» определено, что военная служба — это особый вид федеральной государственной службы <1>. ——————————— <1> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=146307.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба определяется как вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства <2>. ——————————— <2> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=SOJ;n=491510.
Такого рода деятельность, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляется в публичных интересах, а лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции <3>. ——————————— <3> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2013 г. N 6-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2013 г. N 693-О; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 12-П и т. д.
Особый характер военной службы как отдельного вида федеральной государственной службы обусловлен ее специфическим назначением — защищать государственный суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации, обеспечивать безопасность государства, отражать вооруженное нападение и выполнять задачи в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, что, согласно ст. 26 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», составляет существо воинского долга. Этим, а также самим характером военной службы, предполагающей выполнение военнослужащими задач, которые сопряжены с опасностью для их жизни и здоровья, и иными специфическими условиями прохождения службы определяются особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от федерального законодателя введения как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы, дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений. Приведенная правовая позиция выражена в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П, от 3 февраля 2010 г. N 3-П и от 27 февраля 2012 г. N 3-П. Так, Федеральным законом «О статусе военнослужащих», закрепляющим основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, а также граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абз. 1 п. 1 ст. 15). При этом абз. 2 п. 1 ст. 15 указанного Федерального закона предусмотрено, что военнослужащим — гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь. Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах — в других близлежащих населенных пунктах. При этом во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487 «Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба» <4> Приказом Министра обороны Российской Федерации от 7 июня 1999 г. N 244 «Об условиях и порядке заключения военнослужащими жилищного договора с Министерством обороны Российской Федерации» <5> предписано заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов, флотами, армиями и флотилиями, командующему Воздушно-десантными войсками, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, командирам соединений, воинских частей, начальникам (руководителям) организаций Вооруженных Сил Российской Федерации обеспечить обязательное заключение жилищных договоров с военнослужащими, которым предоставляются служебные жилые помещения. ——————————— <4> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=22987. <5> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=EXP;n=280155.
В связи с новым порядком обеспечения военнослужащих как жилыми помещениями по договорам социального найма, так и служебными жилыми помещениями, установленным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений» <6>, полномочиями по заключению соответствующих договоров найма жилых помещений наделены структурные подразделения уполномоченного Министерством обороны Российской Федерации органа, каковыми на сегодняшний день являются региональные управления жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации. Полномочиями по заключению договоров найма жилых помещений на основании соответствующих доверенностей наделены также руководители территориальных отделов и отделений региональных управлений жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации. ——————————— <6> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=145223.
До осени 2012 г. заключаемые с военнослужащими формы договоров найма служебного жилого помещения разрабатывались региональными управлениями жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации на основании типового договора найма служебного жилого помещения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений» <7>, и типовой формы жилищного договора, являющегося приложением к Положению об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487. ——————————— <7> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=58133.
В соответствии с указаниями Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 205/2/585 в дополнительных условиях жилищного договора, предусмотренного Положением об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487, следует устанавливать положения по регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей до получения ими жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма по нормам, определенным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На основании вышеназванных указаний Министра обороны Российской Федерации органами, уполномоченными заключать договоры найма служебного жилого помещения, в эти договоры были включены пункты, исключающие регистрацию военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам предоставленных служебных жилых помещений. Видится, что такого рода ограничения не основаны на действующем законодательстве и прямо противоречат ему. Действительно, в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» <8> предусмотрена возможность ограничения некоторых прав и свобод военнослужащих, но из содержания п. 2 ст. 1 указанного Федерального закона следует, что такого рода ограничения могут быть установлены лишь данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами и федеральными законами. ——————————— <8> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=133509.
В части, касающейся ограничения регистрации по месту жительства военнослужащих и членов их семей, проживающих в служебных жилых помещениях, следует отметить, что ни Федеральный закон «О статусе военнослужащих», ни иные федеральные конституционные законы и федеральные законы таких ограничений не предусматривают. Так, в соответствии с требованиями ст. 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <9> гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются как документы, удостоверяющие личность, так и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ). ——————————— <9> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=140260.
Таким образом, регистрация по месту жительства является одной из обязанностей гражданина Российской Федерации. При этом в соответствии со ст. 10 вышеназванного Закона нарушение его требований влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <10> проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей. ——————————— <10> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=146236;fld=134;dst=101650;rnd=0.7903229189441083.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» установлено, что местом пребывания является место, где гражданин временно проживает, — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение. Из указанного следует, что служебное жилое помещение, в котором постоянно проживают военнослужащий и члены его семьи, по определению является местом их жительства, следовательно, последние имеют право и обязаны регистрироваться по адресу предоставленного служебного жилого помещения в качестве места их жительства. Следует также указать, что в соответствии с п. 2 Административного регламента, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службы Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 288 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» <11> граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы указанных граждан, включены в категорию заявителей и регистрируются по месту жительства на общих основаниях. ——————————— <11> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=144598;fld=134;dst=100011;rnd=0.2713719220028348.
Предусмотренная п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» возможность регистрации по месту жительства военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей является правомерной лишь до получения ими соответствующих жилых помещений для постоянного проживания. Так, п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гласит, что военнослужащие — граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Указанным военнослужащим-гражданам и членам их семей до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития. Даже если, с учетом формулировки п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации), допустить, что здесь речь идет о предоставлении военнослужащим и членам их семей жилых помещений в собственность либо по договору социального найма, то их регистрация по адресам воинских частей возможна лишь по их просьбе. Из анализа вышеприведенных нормативных правовых актов следует, что указания Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 205/2/585 не основаны на действующем законодательстве. В результате ограничений регистрации по месту жительства для военнослужащих и членов их семей по адресам предоставленных служебных жилых помещений, в которых они фактически постоянно проживают, граждане указанной категории вынуждены претерпевать и иные ограничения прав, которые напрямую связаны с их регистрацией по месту жительства. Таковыми являются: — право на получение кредитов (во многих случаях условием предоставления кредита является наличие регистрации по месту жительства); — право на получение медицинской помощи по фактическому месту жительства; — право на получение места в детском саду для детей военнослужащих по фактическому месту жительства; — право на регистрацию личного транспортного средства и т. д. Сложившаяся в результате рассмотренных ограничений регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства в предоставленных служебных жилых помещениях ситуация может быть разрешена путем отмены указаний Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 205/2/585.
