О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ СЕКРЕТАРЯ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. И. МЕЛЬНИКОВ
Мельников В. И., заместитель председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности.
Важнейшим для определения статуса Совета Безопасности Российской Федерации (далее — СБ) и его места в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности (далее — НБ) является вопрос о правовом статусе и иерархическом положении в этой системе его Секретаря, т. к. именно он представляет и олицетворяет эту структуру государства в целом. В статье исследуются актуальные вопросы в данной сфере. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной деятельности. Ключевые слова: Совет Безопасности, Секретарь, положение, статус, национальная безопасность.
The most important issue in determination of the status of the Security Council of the RF and its place in the state system of ensuring national security is the issue of legal status and hierarchic position of its secretary as he represents and personifies this structure of the state in general. The article considers topical issues in this sphere. The author’s conclusions might be used in law-application practice <*>. ——————————— <*> Melnikov V. I. On Legal Status of Interdepartmental Commissions of the Security Council of the Russian Federation.
Key words: Security Council, the secretary, position, the status, national safety.
Аспект правового статуса Секретаря Совета Безопасности России отражен в действующем Законе «О безопасности» 1992 г. <1>, четырех редакциях Положений о СБ <2> и разработанном проекте Закона «О национальной безопасности». ——————————— <1> Закон РФ «О безопасности» // Российская газета. 1992. 5 мая. <2> Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726; Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949; Указ Президента РФ от 1 августа 1996 г. N 1128; Указ Президента РФ от 3 июня 1992 г. N 547.
В Законе 1992 г. кратко определены лишь статус Секретаря и требования к нему (ст. 14): «В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: Председатель, Секретарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации». В первом Положении о СБ 1992 г. статус и полномочия его Секретаря были изложены гораздо более подробно. Все последующие редакции Положений в разных вариантах повторили его, внося в основном несущественные коррективы. При этом следует заметить, что попытки правового анализа этого аспекта статуса СБ в нашей литературе единичны <3>. ——————————— <3> См.: Дрейшев Б. В. О нормативной основе статуса Совета Безопасности Российской Федерации // Государственно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т, 1999.
На наш взгляд, принципиальные изменения в статус Секретаря СБ, его полномочия и место в иерархии должностных лиц государства, а следовательно, и самого СБ в системе органов обеспечения НБ внесло Положение о СБ 2004 г. Исходя из этого, сравнительная характеристика по этому разделу будет дана только по позициям двух указанных редакций Положений (в изложении).
Статус Секретаря СБ и его полномочия в Положениях о СБ
1992 г. 2004 г.
Секретарь СБ является должностным Секретарь СБ назначается на лицом, подчиненным непосредственно должность и освобождается от Президенту. должности Президентом РФ. Секретарь СБ входит в число Секретарь СБ подчиняется постоянных членов СБ, назначается непосредственно Президенту. Президентом. Секретарь СБ организует деятельность СБ и возглавляет аппарат СБ.
Задачи и функции
1) информировать Президента по 1) информирует Президента по проблемам внутренней и внешней проблемам обеспечения НБ; безопасности страны, периодически 2) подготавливает планы работы СБ и обобщать и представлять в СБ вносит их на утверждение информационно-аналитические обзоры Председателя Совета Безопасности, о состоянии безопасности; формирует повестку дня заседаний 2) осуществлять планирование работы СБ; СБ, формировать повестки дня 3) координирует работу заседаний Совета, координировать межведомственных комиссий СБ, работу по подготовке необходимых научного совета при СБ, федеральных материалов СБ, готовить проекты органов исполнительной власти и решений Совета по рассматриваемым органов исполнительной власти вопросам; субъектов РФ по подготовке 3) организовывать разработку необходимых материалов к заседаниям концептуальных подходов к СБ; формированию политики в сфере 4) подготавливает проекты решений обеспечения безопасности и СБ; подготовку ежегодного Доклада 5) представляет Председателю на Президента об обеспечении утверждение решения, а также безопасности страны; представляет проекты правовых актов 4) представлять на утверждение и поручений Президента по Президенту решения СБ и проекты реализации этих решений; нормативных актов по их реализации; 6) осуществляет контроль за 5) осуществлять контроль за исполнением решений; выполнением решений; 7) организует работу, направленную 6) координировать работу по на формирование стратегии развития подготовке и реализации федеральных государства по различным программ обеспечения безопасности; направлениям и аспектам обеспечения 7) представлять СБ предложения по НБ, а также обеспечения координации деятельности сил и конкурентоспособности РФ; средств обеспечения безопасности в 8) организует представление связи с чрезвычайными ситуациями; Президенту доклада об обеспечении 8) вносить в СБ предложения по национальной безопасности при созданию, функциям и персональному подготовке ежегодных посланий составу межведомственных комиссий Президента Федеральному Собранию; СБ, координировать их деятельность; 9) организует проведение экспертизы 9) осуществлять взаимодействие с проекта бюджетного послания органами государственной власти и Президента в части, касающейся управления; экономической безопасности; 10) организовывать экспертизу 10) участвует в выработке и проектов решений органов реализации внешнеполитического государственного управления по курса; вопросам безопасности, подготовку и 11) координирует научно — представление по ним обоснований и исследовательские работы и работу заключений для рассмотрения в СБ; по подготовке федеральных программ 11) выступать с разъяснениями по обеспечения НБ и осуществлению принятым СБ решениям в сфере контроля за их реализацией в обеспечения безопасности личности, порядке, установленном Президентом; общества и государства; 12) участвует в выработке 12) запрашивать у государственных и государственной кадровой политики, иных органов, учреждений и политики в области государственной организаций, должностных лиц и военной службы в интересах необходимую для осуществления обеспечения НБ; деятельности СБ и его аппарата 13) представляет СБ предложения по информацию, документы и материалы; координации деятельности сил 13) привлекать для выполнения обеспечения НБ в связи с исследовательских, экспертных работ чрезвычайными ситуациями; государственные и негосударственные 14) участвует в заседаниях организации, учреждения и отдельных коллегий, военных советов, в их сотрудников; рабочих совещаниях федеральных 14) вступать в контакты с органов исполнительной власти и международными организациями и субъектов РФ при рассмотрении ими иностранными государственными вопросов обеспечения НБ; органами безопасности по вопросам, 15) представляет СБ предложения об входящим в его компетенцию; образовании, реорганизации, 15) определять задачи и функции упразднении межведомственных структурных подразделений аппарата комиссий СБ, о функциях этих СБ, представлять на утверждение комиссий и их составе по Президенту положения о должностям, а также об образовании, подразделениях аппарата СБ, реорганизации и упразднении представления о назначении своих научного совета при СБ и его заместителей, подписывать составе; контрактные и трудовые соглашения 16) вносит Президенту проекты со специалистами аппарата и положения о научном совете при СБ и привлекаемыми экспертами, принимать его состава; на работу и увольнять сотрудников 17) организует и координирует аппарата СБ; деятельность межведомственных 16) выполнять другие поручения комиссий СБ и научного совета при Президента и СБ, относящиеся к СБ; сфере обеспечения безопасности 18) организует проведение личности, общества и государства; экспертизы проектов решений 17) Секретарь СБ организует федеральных органов государственной взаимодействие аппарата СБ с власти и субъектов РФ по вопросам Администрацией Президента и обеспечения НБ и подготовку аппаратами Верховного Совета и заключений на эти проекты для Правительства Российской Федерации, рассмотрения на заседаниях СБ; руководителями федеральных 19) запрашивает и получает от министерств и ведомств, высшими федеральных органов исполнительной должностными лицами субъектов РФ, власти и субъектов РФ, организаций функциональными и региональными и должностных лиц материалы, ассоциациями и объединениями, необходимые для осуществления представителями трудовых деятельности СБ и аппарата СБ; коллективов и предпринимательских 20) привлекает для осуществления кругов, политическими партиями, отдельных работ ученых и общественными и религиозными специалистов, в том числе на организациями по вопросам, входящим договорной основе; в компетенцию СБ. 21) представляет Президенту Секретарь СБ несет персональную кандидатуры для назначения на ответственность за обеспечение должность заместителей Секретаря деятельности СБ. СБ, помощников Секретаря СБ и вносит Президенту предложения об освобождении их от должности; 22) выступает с разъяснениями принятых СБ решений по вопросам обеспечения НБ; 23) организует исполнение поручений Президента и решений СБ, относящихся к сфере обеспечения НБ. Секретарь СБ несет ответственность за обеспечение деятельности СБ и исполнение принятых им решений.
Первое, что обращает на себя внимание, — это «дух времени», присутствующий как в содержании позиций Положения 1992 г., так и особенно в его стилистике. Что касается различий по содержанию, то в Положении о СБ 2004 г. более широко закреплено взаимодействие Секретаря СБ с органами власти субъектов Федерации. Кроме того, в функции Секретаря СБ автоматически перенесен из функций самого СБ п. 7, относящийся к обеспечению конкурентоспособности и разработке «стратегии развития государства в различных сферах НБ». Эти новации представляются весьма существенными, однако более пристального внимания заслуживают функциональные обязанности Секретаря СБ, изложенные в Положении 2004 г., где, в частности, указано, что: — проекты указов, распоряжений и поручений Президента, а также проекты федеральных законов, выносимые на заседания СБ, предварительно рассматриваются на рабочем совещании постоянных членов СБ и членов СБ, проводимом Секретарем СБ; — подготовку и организацию заседаний Совета Безопасности и обеспечение подготовки проектов его решений осуществляет Секретарь Совета Безопасности; — в целях оперативного обсуждения вопросов обеспечения НБ Председатель СБ проводит с постоянными членами СБ оперативные совещания, как правило, один раз в неделю; — повестка дня оперативных совещаний и состав лиц, приглашаемых на них, определяются Председателем СБ по представлению Секретаря СБ; — решения оперативных совещаний оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. Для реализации решений оперативных совещаний могут издаваться указы, распоряжения или даваться поручения Президента Российской Федерации; — подготовку материалов к оперативным совещаниям осуществляет Секретарь. Таким образом, этим нормативным актом в круг обязанностей Секретаря СБ внесены такие стратегически важные сферы управления государством, как: организация формирования стратегии развития и обеспечения НБ и конкурентоспособности РФ; организация экспертизы проекта бюджетного послания Президента в части экономической безопасности РФ; участие в разработке и реализации внешнеполитического курса страны; участие в выработке государственной кадровой политики в области государственной и военной службы; право участия в заседаниях военных советов, коллегий, федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ. Особо выделена роль Секретаря СБ в подготовке решений по стратегическим направлениям развития РФ, он наделен полномочиями по проведению совещаний в этой сфере с постоянными членами СБ, которые, как известно, являются высшими должностными лицами государства. Исходя из этого, представляется обоснованным вывод о том, что Секретарь СБ по своему статусу выведен на уровень таких конституционных должностных лиц, как Президент, председатели палат Федерального Собрания, Председатель Правительства РФ. Характеризуя в целом развитие нормативной базы СБ от Закона «О безопасности» 1992 г. до во многом, как уже указывалось, принципиально нового Положения о нем 2004 г., следует отметить внутреннюю противоречивость законодателя (в данном случае — Президента РФ), его стремление, с одной стороны, привести это законодательство в соответствие с требованиями глобальных изменений XXI в., а с другой — не выйти за рамки устаревшего, но действующего Закона «О безопасности» 1992 г. В проекте Закона «О национальной безопасности» статус Секретаря СБ прописан в достаточно общем плане, но весьма содержательно по формулировкам: «Статья 21. Секретарь Совета Безопасности 1. Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, обеспечивающим реализацию возложенных на Совет Безопасности задач и функций. Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации, которому подчиняется непосредственно. 2. Секретарь Совета Безопасности организует работу Совета Безопасности и возглавляет аппарат Совета Безопасности. 3. Полномочия Секретаря Совета Безопасности определяются настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации». Представляется, что статус Секретаря СБ, прописанный в Положении о СБ 2004 г. и уже в значительной мере расширивший рамки действующего Закона «О безопасности» 1992 г., является добротной основой для реализации соответствующих статей законопроекта «О национальной безопасности», особенно с учетом компетенции и полномочий Совета Безопасности в сфере стратегического планирования, анализа, координации и организации государственной системы обеспечения НБ, изложенных в утвержденной в мае с. г. Президентом РФ Стратегии национальной безопасности России <4>. ——————————— <4> См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, п. 97, 99, 102, 105, 107, 111 // URL: http://www. scrf. gov. ru/documents/99.html.
