О правовом статусе межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации

(Мельников В. И.) («Юридический мир», 2009, N 10)

О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

В. И. МЕЛЬНИКОВ

——————————— <*> Melnikov V. I. On legal status of interdepartmental commissions of the Security Council of the Russian Federation.

Мельников В. И., заместитель Председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности.

В юридической литературе мало освещены правовые характеристики такого важного органа управления в Российском государстве, как Совет Безопасности, практически нет публикаций о его основных рабочих органах — межведомственных комиссиях. Хотя их роль в подготовке управленческих решений в сфере национальной безопасности трудно переоценить. Правовому статусу этой структуры Совета Безопасности Российской Федерации и посвящена предлагаемая статья. Ключевые слова: национальная безопасность, Совет Безопасности Российской Федерации, межведомственные комиссии Совета Безопасности Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности.

Legal literature describes legal characteristics of such an important management agency of the Russian state as the Security Council very poorly, there practically no publications related to its basic working organs — Interdepartmental Commissions. Although their role in preparation of management decisions in the sphere of national security can hardly be overestimated. This article is devoted to legal status of this structure of the Security Council. Key words: national security, Security Council of the RF, Interdepartmental Commissions of the Security Council of the RF, strategy of national security.

Правовой основой деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности (далее — МВК СБ) являются указы Президента РФ, регламентирующие статус Совета Безопасности и его структур, МВК образуются в соответствии с основными задачами и направлениями его деятельности. Уже первым Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. «Об образовании Совета Безопасности» МВК определены как основные рабочие органы СБ, создаваемые «по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе, как главный инструмент по выработке проектов решений Президента РФ» <1>. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 3 июня 1992 г. N 547 «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации» // URL: http://document. kremlin. ru/doc. asp? ID=92379&PSC;=1&PT;=3&Page;=1.

Вопрос о создании, задачах и составе межведомственных комиссий решает СБ по представлению его Секретаря. По решению СБ постоянные и временные МВК возглавляют члены Совета Безопасности либо лица, уполномоченные Президентом Российской Федерации. Постоянные МВК осуществляют подготовку предложений и рекомендаций СБ по основным направлениям государственной политики в области безопасности, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации по выполнению федеральных целевых программ и решений СБ. МВК действуют в соответствии с положениями о них, утверждаемыми Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря СБ. Они вправе внести на рассмотрение СБ любой вопрос, входящий в их компетенцию. В случае необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства СБ могут создаваться временные межведомственные комиссии. Впервые МВК как основной рабочий орган СБ указаны в Типовом положении о МВК, утвержденном Указом Президента РФ N 1686 от 20 октября 1993 г., с изменениями 1997, 1998 гг. В последующем с уточнением задач и функций СБ, произведенных Президентом с учетом изменений, происходивших в сфере национальной безопасности (далее — НБ) в течение 90-х — начале 2000 г., соответственно этим уточнениям корректировались задачи комиссий, хотя это и не носило принципиального характера. С 1998 г. Президентом утверждается отдельно положение о каждой комиссии. Значительный интерес, на наш взгляд, представляет развитие процесса формирования Перечня МВК в сопоставлении с определенным в Законе 1992 г. статусом СБ и изменениями в оценке состояния национальной безопасности России. Первый этап создания и формирования МВК относится к 1992 — 1993 гг., тогда были созданы комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией; внешнеполитическая комиссия; комиссия по экологической безопасности, комиссия по научно-техническим вопросам оборонной промышленности. Позднее Указом Президента от 20 октября 1993 г. N 1686 «О совершенствовании деятельности МВК СБ» Перечень постоянных МВК по главным компонентам безопасности был унифицирован, и число их выросло до семи. Помимо упомянутых МВК были созданы Комиссии: по оборонной, информационной, экономической, общественной безопасности и Комиссия по охране здоровья населения. В дальнейшем на этой базе процесс их создания и изменения развивался следующим образом:

1992 — 1993 гг. 1997 г. 1999 — 2000 гг. 2005 — по н/вр.

1) внешнеполитическая; 1) по международной 1) по проблемам 1) по проблемам 2) по экологической безопасности; Содружества СНГ; безопасности; 2) по экологической Независимых 2) по экологической 3) по оборонной безопасности; Государств; безопасности; безопасности; 3) по оборонной 2) по международной 3) по военной 4) по информационной безопасности; безопасности; безопасности; безопасности; 4) по информационной 3) по экологической 4) по 5) по экономической безопасности; безопасности; информационной безопасности; 5) по экономической 4) по военной безопасности; 6) по общественной безопасности; безопасности; 5) по безопасности безопасности; 6) по защите прав 5) по в экономической и 7) по охране здоровья. граждан и информационной социальной сфере; Кроме того, созданы: общественной безопасности; 6) по общественной 8) Специальная безопасности, борьбе 6) по безопасности безопасности; межрегиональная с преступностью и в сфере экономики; 7) по проблемам комиссия; коррупцией; 7) по общественной стратегического 9) МВК по борьбе 7) по охране здоровья безопасности; планирования. с преступностью и населения; 8) по охране Упразднены МВК: коррупцией; 8) по федеральной здоровья; — по международной 10) МВК по научно — конституционной 9) по безопасности; техническим вопросам безопасности; конституционной — по оборонно — оборонной 9) по пограничной безопасности; промышленной промышленности. политике; 10) по пограничной безопасности; 10) по проблемам политике; — по охране оборонно — 11) по оборонно — здоровья населения; промышленного промышленной — по комплекса; безопасности; конституционной 11) 10.07.96 создана 12) по безопасности; временная МВК по мобилизационной — по проблемам развития подготовке и мобилизационной Чеченской Республики мобилизации. подготовке и и нормализации мобилизации. обстановки в Северо — Кавказском регионе. Упразднена: — Спец. межрегиональная комиссия.

Характеризуя деятельность МВК, следует отметить, что как круг рассматриваемых ими проблем, так и их результат (а главный, очевидно, результат работы МВК — это подготовленный и подписанный указ Президента либо иной нормативный или концептуальный акт) оказываются, как правило, на высоте определенных для них задач. Так, МВК по охране здоровья населения рассмотрела такие вопросы, как: о мерах по предупреждению карантинных и других особо опасных инфекционных заболеваний; о незаконном обороте наркотиков и мерах по борьбе с ним; о мерах государственной поддержки отечественной медицинской промышленности; о лекарственном обеспечении населения России и др. МВК по экологической безопасности: концепция микробиологической безопасности России; обеспечение экологической безопасности лесов; угроза экологической безопасности от загрязнения окружающей среды тяжелыми металлами; обеспечение экологической и радиационно-гигиенической безопасности регионов, пострадавших от радиационного загрязнения; экологические факторы ухудшения демографической ситуации; об экологических угрозах, связанных с техническим состоянием гидроузлов; проект федеральной целевой программы по обеспечению экологической безопасности ракетно-космической деятельности и многие другие. Отдельные решения межведомственных комиссий по охране здоровья населения и экологической безопасности послужили основой для разработки и принятия Указов Президента РФ: от 20 апреля 1995 г. N 389 «О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива»; от 1 апреля 1996 г. N 440 «О Концепции перехода РФ к устойчивому развитию»; от 8 мая 1996 г. N 676 «О мерах государственной поддержки лиц, больных сахарным диабетом», а также ряда Постановлений Правительства, в том числе: от 30 июля 1994 г. N 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»; от 23 октября 1995 г. N 1030 «О Федеральной целевой программе «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996 — 2005 гг.»; от 5 ноября 1995 г. N 1113 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 28 февраля 1996 г. N 195 «Вопросы Всероссийской службы медицины катастроф»; от 7 октября 1996 г. N 1171 «О Федеральной целевой программе «Сахарный диабет» и др. Весьма активна деятельность и МВК по экономической безопасности. В центре ее внимания основные положения политики доходов и занятости населения, страховой рынок, система мониторинга экономических показателей, определяющих угрозы и пороговые значения экономической безопасности, защита и эффективность использования научных и технологических достижений и их влияние на экономическую безопасность и др. Материалы и решения этой МВК были использованы при подготовке Государственной стратегии экономической безопасности России (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. N 608, а также Постановления Правительства от 27 декабря 1996 г. N 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений)» <2>. ——————————— <2> Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации: Материалы научного совета при Совете Безопасности РФ / Сост.: М. А. Митюков, И. К. Агеева, Г. И. Беляев и др. М.: Юридическая литература, 1996. С. 13 — 14.

Вместе с тем при рассмотрении и оценке процесса создания и реорганизации МВК обращает на себя внимание следующее: 1. Стремление законодателя пытаться при обозначении названий МВК и соответственно их функций не выйти явно за пределы норм, прописанных в устаревшем, но действующем Законе о безопасности, в котором виды национальной безопасности изложены в формулировках, признанных в ее теории и примененных позднее в Концепции НБ. Это особенно видно по первому этапу (1992 — 1993 гг.) создания МВК, когда они по своим названиям практически полностью соответствовали формулировкам Закона. 2. Стремление следовать, хотя часто и с опозданием, требованиям реальных, причем более всего негативных, процессов в различных сферах НБ, нараставших особенно в 90-е годы. Это стремление реализовывалось путем создания МВК не только по сферам (видам НБ), но и часто по более узким их составляющим. Подтверждением этому является процесс реорганизации и создания новых МВК в 1997, 1999 — 2000 гг. и отчасти даже в 1993 г. В частности, это в полной мере относится к МВК по научно-техническим вопросам оборонной промышленности (просуществовала под различными названиями с 1993 по 2005 г.), созданной по вполне понятной причине угрозы развала научного и промышленного потенциала и такой важнейшей составляющей НБ, как военная (оборонная) безопасность. Все это требовало пристального внимания и координации усилий всех структур — научных, производственных, военных и управленческих. С появлением признаков относительной стабилизации обстановки в этой сфере в начале 2000-х годов функции указанной Комиссии были переданы в МВК по военной безопасности. Межведомственная комиссия СБ по мобилизационной подготовке и мобилизации, как представляется, была создана с явным опозданием только в 1999 г. (существовала по 2005 г.), так как осуществленная в 90-х годах революционная смена форм собственности как основы экономики привела эту важнейшую сферу военной безопасности к грани развала, что особенно проявлялось на региональном уровне. В мобилизационной подготовке экономики проблемой стала рациональная реализация интересов государства в условиях, когда сформировался негосударственный сектор экономики и мобилизационные задачи оказалось необходимым устанавливать предприятиям частной и смешанной форм собственности. В регионах такие предприятия составляли до 90% их общего числа, на их долю приходилось 90 — 97% всей продукции. Связанные с этим проблемы, хотя и с опозданием, были осознаны и начата работа по их решению. На основе специального постановления Правительства РФ в целях исключения возможности сокрытия наличия установленных мобилизационных заданий, мощностей, резервов и объектов гражданской обороны в регионах был организован их учет по всем предприятиям, подлежащим приватизации и акционированию, независимо от форм собственности. В соответствии с этим осуществлялась выдача заключений на приватизацию предприятий и контролировалось заключение договоров на сохранение ранее установленных мобилизационных заданий. Использовались рычаги административного и иного правового воздействия. Все это потребовало значительных усилий федерального центра, региональных органов власти по нормализации ситуации, нормативного регулирования и согласования интересов различных хозяйствующих и управляющих субъектов. Аналогичная картина и по существовавшей в 1997 — 1999 гг. МВК по пограничной политике, создание которой связано с тем, что значительное число субъектов РФ впервые в своей новейшей истории оказались приграничными, сама граница России на значительных расстояниях, особенно на казахстанском и южном участках, была практически не обустроена, к этому времени относится рост контрабанды и формирование «афганского наркотрафика». Особенно остро в 90-е годы стояла проблема сохранения российского федерализма, обеспечения конституционной безопасности, когда процветало автономное правотворчество, создавались экономические барьеры между регионами, усиливалось неравенство между ними, ослабевала недостаточно обеспеченная законодательно вертикаль власти, перманентно сохранялась социальная напряженность. Все это создавало угрозу самому существованию Российского государства. Поэтому существование МВК, созданной под названием «Комиссия по федеральной конституционной безопасности», было совершенно оправданным. Принципиально важным этапом развития этого института при СБ стала его реорганизация, проведенная Президентом РФ в 2005 — 2006 гг. Характерными чертами этого этапа нормативного регулирования, действующего и в настоящее время, данного института СБ, на наш взгляд, являются следующие: 1. Вновь продемонстрировано стремление законодателя в более полной мере вернуться в наименованиях комиссий и их назначении к нормам, установленным Законом 1992 г., и видам НБ, выработанным ее теорией. Так, установленные Президентом наименования МВК практически полностью соответствуют формулировкам, использованным в разделе 3 Закона. 2. Сама реорганизация МВК стала результатом оценки процессов, протекающих в первую очередь во внутренней сфере НБ России, т. е. происходящей с начала 2000-х годов стабилизации в экономической, социальной, общественно-политической сторонах российской действительности. Это, как указывалось выше, было причиной создания в 90-е годы МВК по более узким направлениям НБ, чем ее виды (по оборонно-промышленной, конституционной безопасности, по мобилизационной подготовке и мобилизации, по пограничной политике). Их функции в настоящее время включены в МВК соответственно по военной и общественной безопасности. 3. Продолжающаяся реализация возможностей деятельности комиссий СБ по более узким, но и более обособленным и актуальным направлениям обеспечения НБ, таким, как действующие сейчас комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, и по военно-техническому сотрудничеству. 4. Особенно важным представляется то обстоятельство, что впервые со времени существования СБ и принятия Закона «О безопасности» отдельно создана МВК по проблемам стратегического планирования, функциями которой определены: а) подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности: по выработке основных направлений развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу и определению приоритетных задач в области обеспечения национальной безопасности; по созданию общегосударственного механизма стратегического планирования развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, в том числе по разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов; по выработке государственной политики в области реализации стратегии развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности; б) оценка внутренних и внешних угроз и факторов, влияющих на развитие Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности; в) прогнозирование развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу с учетом реальных финансовых и ресурсных возможностей страны; г) рассмотрение предложений по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности; д) организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных целевых программ по проблемам стратегического планирования развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Указанные функции, и это особенно важно, полностью соответствуют и нормам действующего Закона, и позициям Концепции, а теперь и Стратегии НБ, Положению о СБ, и разработанному законопроекту «О национальной безопасности», через все из них эта функция СБ проходит как одна из главных. Вместе с тем, на наш взгляд, этот, как указывалось выше, принципиальный этап в развитии института МВК оказался не лишенным пробелов. В чем они заключаются? 1. Немотивированным, по нашему мнению, представляется упразднение из перечня МВК Комиссии по международной безопасности, хотя такая функция СБ, как анализ и оценка внешних угроз, содержится во всех нормативных документах по проблемам НБ. Более того, последние события на международной арене (Косовский, Кавказский, «газовый» кризисы и т. д.) еще раз подтверждают необоснованность отсутствия такого координирующего и аналитического органа в системе СБ. Актуальность международной проблематики подчеркнута и в Стратегии НБ <3>, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537. ——————————— <3> См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, п. 8 — 19 и раздел 9 // URL: http://www. scrf. gov. ru/documents/99.html.

2. Передача функций упраздненных комиссий не всегда сопровождалась их полным (или достаточным) включением в реорганизованные МВК. Так, функции существовавшей МВК по конституционной безопасности в конкретном изложении в Положении о МВК по общественной безопасности вообще не просматриваются, хотя, например, задача обеспечения единого правового пространства в РФ решена еще не в полной мере. Так, изменения, предусматривающие в качестве вопросов местного значения участие в профилактике терроризма и экстремизма, были внесены в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще 27 июля 2006 г. и вступили в силу 1 января 2007 г., однако, по материалам Генеральной прокуратуры РФ, в целом ряде субъектов РФ до сих пор вносятся акты прокурорского реагирования по фактам отсутствия в уставах муниципальных образований названных положений <4>. ——————————— <4> Информация заместителя Генерального прокурора Э. А. Валеева на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по правовым вопросам на тему: «О состоянии законности и правопорядка в Приволжском федеральном округе и мерах по их укреплению». М., 24.03.2009.

Только за 9 месяцев 2008 г. в Дальневосточном федеральном округе прокурорами оспорено свыше 6800 муниципальных правовых актов из-за их несоответствия федеральным законам. Еще в 2001 г. Верховный Суд Республики Саха — Якутия признал противоречащими федеральному законодательству ряд положений республиканской Конституции, однако в полном объеме это решение суда до сих пор не исполнено <5>. ——————————— <5> Информация заместителя Генерального прокурора Ю. А. Гулягина на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по правовым вопросам на тему: «Исполнение в Дальневосточном федеральном округе законодательства в сфере государственного строительства и федерализма». М., 26.01.2009.

Сама функциональность МВК по общественной безопасности представляется перенасыщенной и противоречивой, так как при наличии главной задачи «выработки и реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности общества и государства от преступных и иных противоправных действий» функция «анализа внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам общества, его материальным и духовным ценностям» видится инородной. Здесь, видимо, налицо смешение понятий «общественная безопасность» и «безопасность общества». Функция упраздненной комиссии по охране здоровья населения в такой формулировке в Положении о преобразованной МВК по безопасности в экономической и социальной сфере не упоминается. Видимо, подразумевается, что это входит в содержание используемого в этом документе термина «социальная сфера», расшифровки которого не дается. 3. Обращает на себя внимание также излишняя, как представляется, особенно в настоящее время закрытость в работе МВК (как, впрочем, и самого СБ в целом), в их составах, кроме руководства Российской академии наук, представителей гражданского общества фактически нет, в открытой печати практически отсутствует информация о деятельности и результатах их работы. 4. Наряду с отмеченными выше положительными факторами создания МВК по стратегическому планированию следует обратить внимание на то, что по возложенным на нее функциям она во многом дублирует сам Совет Безопасности, т. е. появляется повод говорить о подмене ею этого президентского органа. 5. Дискуссионной, по нашему мнению, представляется практика назначения председателями МВК руководителей федеральных министерств и ведомств, так, председателями МВК по общественной, экологической безопасности и безопасности в экономической и социальной сферах являются соответственно Министр внутренних дел, вице-президенты РАН. Более предпочтительным может быть путь назначения председателями комиссий заместителей Секретаря СБ, что позволит проявить более комплексный подход в работе МВК, исключить в них возможную односторонность. Тем более что этот подход отчасти уже реализован (заместители Секретаря СБ являются председателями МВК по информационной, военной безопасности и СНГ, а сам Секретарь СБ — председателем МВК по стратегическому планированию). 6. В отдельном рассмотрении, по нашему мнению, нуждается региональный аспект обеспечения НБ в деятельности МВК и СБ в целом. В работах некоторых авторов <6> дается неоднозначная оценка правовых форм принимаемых МВК решений. ——————————— <6> См.: Дрейшев Б. В. О нормативной основе статуса Совета Безопасности Российской Федерации // Государственно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т, 1999. С. 84 — 85.

Во всех Положениях о МВК указывается, что решения комиссии принимаются большинством голосов и оформляются протоколом, утверждаемым Секретарем СБ, и являются обязательными для рассмотрения федеральными органами исполнительной власти. Исходя из этого, решения МВК якобы становятся действующими нормативными актами, не облеченными, однако, в надлежащую правовую форму и, следовательно, не имеющими правовой силы. Представляется, однако, что данная позиция слабо обоснована, так как протокольная запись и не претендует на статус правового акта, это типично исполнительно-распорядительный акт, имеющий «порученческий» или «запрашивающий» характер, не предполагающий наложения каких-либо правовых обязанностей на орган власти, которого касается запись в протоколе. Эти записи, кроме того, не требуют от упомянутого органа совершения каких-либо юридически значимых действий. Думается, что изложенные соображения окажутся полезными при обновлении нормативной базы деятельности СБ и его МВК в ходе реализации утвержденной Президентом Стратегии НБ и готовящегося к внесению в Государственную Думу проекта Закона «О национальной безопасности» после его принятия.

——————————————————————