К ВОПРОСУ О БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
В. И. МАЙОРОВ
Майоров В. И., заведующий кафедрой конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
Дорожное движение в результате роста автотранспортного парка и негативных последствий от его эксплуатации <1> заставляет говорить о себе как об одном из социальных факторов, значительно влияющих на состояние правопорядка в целом. ——————————— <1> Ежегодно в Российской Федерации регистрируется около 220 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в результате которых гибнет в среднем около 30 тыс. человек, 270 тыс. получают различные ранения. Только за последние пять лет в Российской Федерации в дорожно-транспортных происшествиях погибли 172 тыс. человек, более 1,2 млн. — получили увечья, что соизмеримо с населением крупного областного центра или последствиями масштабных катастроф и вооруженных конфликтов. С экономической точки зрения материальный ущерб от аварий ежегодно превышает 2% внутреннего валового продукта, что в абсолютном выражении составляет сотни миллиардов рублей.
В административно-правовой литературе термин «правопорядок» употребляется чаще всего как синоним общественного порядка (в узком смысле), под которым понимается система общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства, общественной нравственности <2>. ——————————— <2> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 689; Колонтаевский Ф. Е. Организационные основы общественного порядка в современных условиях: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 16.
На этой основе попытаемся проанализировать совокупность всех общественных отношений, существующих в сфере дорожного движения. В определении понятия дорожного движения, данном в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения», содержится указание на то, что эти отношения возникают «в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог». То есть сущность отношений состоит в реализации транспортной потребности граждан, общества, государства. Таким образом, для решения вопроса о характере этой совокупности общественных отношений как предмета правового регулирования и выявления метода их регулирования и тем самым отрасли права, с помощью которой должна осуществляться организация дорожного движения <3>, необходимо сформулировать основные цели их регулирования. ——————————— <3> Под организацией дорожного движения в Законе «О безопасности дорожного движения» понимаются не только организационно-технические мероприятия, но и комплекс организационно-правовых (см.: ст. 2 ФЗ «О безопасности дорожного движения»).
Специалисты по-разному определяют целевое назначение организации дорожного движения: «достаточно быстрое, безопасное и удобное движение транспортных средств и пешеходов» <4> (Г. И. Клинковштейн, М. Б. Афанасьев), «обеспечение скорости и безопасности» <5> (В. В. Лукьянов), «достижение эффективного, свободного и быстрого движения и в то же время предотвращение аварий и других происшествий на дорогах» <6> (Т. М. Метсон). Мнения специалистов и факт принятия Федерального закона «О безопасности дорожного движения» убедительно доказывают, что цель правового регулирования общественных отношений по поводу удовлетворения транспортной потребности общества — достижение безопасности участников этих отношений. ——————————— <4> Клинковштейн Г. И., Афанасьев М. Б. Организация дорожного движения: Учеб. для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Транспорт, 2001. С. 14. <5> Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. М., 1983. С. 12. <6> Метсон Т. М., Смит Т. О., Хард Ф. В. Организация движения. М., 1960. С. 28.
В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В Законе Российской Федерации «О безопасности» она определяется как степень защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внешних и внутренних угроз. При этом к интересам личности предлагается относить ее права и свободы, к интересам общества — его духовные и материальные ценности <7>. ——————————— <7> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 3.
Высказанная более 20 лет назад в административно-правовой литературе точка зрения о том, что «обеспечивать безопасность дорожного движения — это означает добиваться снижения общего количества дорожно-транспортных происшествий, числа погибших и раненных в условиях развития автомобилизации» <8>, сохраняет свое значение и сегодня. Таким образом, в отношении участников дорожного движения понятие безопасности однозначно связывается с защитой их конституционных прав на жизнь, охрану здоровья и безопасные условия труда. Учитывая чрезвычайно высокий уровень дорожного травматизма в России <9>, мы не собираемся оспаривать социальную значимость защиты этих прав, нас интересует другое: исчерпываются ли этими правами жизненно важные интересы граждан, когда речь идет об их участии в дорожном движении? Дорожное движение представляет собой один из способов удовлетворения общественной потребности в территориально-пространственном перемещении людей, а также предметов, средств и продуктов их труда. Оно составляет неотъемлемую часть материального производства, социально-культурной и административно-политической сферы, быта людей. Это вполне естественно и закономерно, так как пространство и время являются основными формами существования материи, в том числе ее социальной составляющей <10>. ——————————— <8> Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. М., 1983. С. 16. <9> В 2008 г. из каждых 100 тыс. жителей страны в ДТП пострадали 212 человек (см. сайт ГИБДД ранее). <10> См.: Фролов И. Г., Араб-Оглы Э. А., Арефьева Г. С. и др. Введение в философию: Учебник для вузов: В 2 ч. М., 1990. С. 66.
Осознанные обществом, социальными классами, группами, индивидами потребности выступают в качестве их интересов. Транспортная потребность осознанно трансформируется в интерес. Притом не просто в интерес, а в различные интересы: у одних социальных групп интерес связан с возможностью получения материальных благ, у других — достижения социального комфорта, у третьих — самоутверждения. Процесс удовлетворения транспортной потребности, т. е. пространственное перемещение людей, средств и продуктов их деятельности, имеет свою качественную характеристику. Основным качеством удовлетворения транспортной потребности является время, затраченное на перемещение людей и продуктов их деятельности. Именно время является основной сущностной определенностью, которая отличает процесс перемещения в пространстве от других процессов, а так как он является средством удовлетворения социальной потребности в передвижении людей и перемещении грузов, то ему, как и потребности, свойственна важнейшая особенность — динамический характер, изменчивость, развитие на базе удовлетворения более высокого уровня, т. е. отслеживается тенденция минимизации временных затрат. Человек, участвуя в дорожном движении, не прекращает, естественно, связи с теми общественными структурами, функционирование которых обусловило само это участие. Поэтому каждый участник дорожного движения является носителем множества интересов, удовлетворение которых достигается, в частности, и участием в дорожном движении. Интересы могут быть различными, но после включения в дорожное движение один из них объективно становится практически для всех определяющим. Таковым является минимизация времени, которое вынужденно тратится на перемещение. Время участия в дорожном движении — это те затраты овеществленного или живого труда, которые являются для абсолютного большинства субъектов вынужденными и потому непроизводительными. Отсюда практически единое для всех участников дорожного движения стремление максимально уменьшить время пребывания в этой социальной роли. Интерес к экономии времени дорожного движения может иметь различную социальную окраску. Независимо от конкретного мотива реализация этого интереса выражается в стремлении к движению с возможно большей скоростью по территории наименьшей протяженности, а также при максимально полном использовании грузоподъемности и вместимости транспортных средств. Объективность минимизации времени пространственного перемещения обусловила применение уже на ранних стадиях существования человечества транспортной техники и само возникновение процесса, именуемого в настоящее время дорожным движением. Согласно законам физики движение механических транспортных средств потенциально опасно при любой скорости и вероятность его неблагоприятного разрешения существует в любой момент времени участия в дорожном движении, т. е. участие в дорожном движении есть деятельность в условиях постоянного риска, степень которой возрастает по мере того, как реализуется интерес минимизации времени. Причем люди сознательно идут на это, ибо по-другому у них нет возможности удовлетворить насущную, жизненно важную потребность в пространственном перемещении. Это так называемый добровольный риск, когда люди мирятся с существованием возможных негативных последствий из-за того, что им необходимо или выгодно получить тот результат, который с этим риском связан. В дорожном движении имеет место ситуация, когда наличие постоянной угрозы, избежать которой невозможно, приводит к пренебрежению ею. Действующее в сфере дорожного движения законодательство нормативно закрепляет за участником дорожного движения обязанность разрешать противоречие «время — безопасность» в пользу последней. Законодатель однозначно предписывает не считаться со временем передвижения во имя безопасности. Это абсолютно оправданно, ибо жизнь и здоровье людей являются общественной ценностью. Не может быть ситуации, когда бы участнику дорожного движения даже по неосторожности было разрешено совершать действия, приводящие к происшествию. Тем более само происшествие прерывает, как правило, процесс движения и, следовательно, им не достигается главная его цель — пространственное перемещение. Сочетание свойств активной и пассивной безопасности транспортных средств, состояния дорожных условий, подготовленности участников дорожного движения и организации дорожного движения в подавляющем большинстве дорожно-транспортных ситуаций таковы, что для предотвращения дорожно-транспортных происшествий требуется снизить скорость по сравнению с максимально возможной, увеличить расстояние, а в итоге — больше потратить времени. Таким образом, возможности удовлетворения интереса к сбережению времени ограничиваются необходимостью сохранить жизнь и здоровье себе и другим людям, личную свободу, материальные ценности. Налицо конфликт интересов, благоприятное разрешение которого — суть стратегии поведения участников дорожного движения <11>. Острота конфликта при прочих равных условиях тем больше, чем в большей степени ограничена свобода передвижения. Как уже было отмечено, законодательство закрепляет за участниками дорожного движения обязанность разрешать противоречие «время — безопасность» в пользу последней. Но нормативное предписание обеспечивать при любых условиях безопасность участников дорожного движения далеко не устраняет причину анализируемого противоречия, хотя и делает его менее антагонистическим. Стремление к сбережению времени — главная побудительная причина, обусловливающая для большинства правонарушителей в дорожном движении невыполнение ими нормативных предписаний о режимах движения, за что они в дальнейшем расплачиваются материально, свободой, здоровьем, жизнью. ——————————— <11> См.: Туник Ю. Н. Административно-правовые отношения в сфере контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 26.
Можно высказать мнение, что полной безопасности в дорожном движении для всех его участников нет и в принципе быть не может, а во всех странах существуют дорожно-транспортные происшествия и травматизм. Однако масштабы травматизма, соотнесенные с объемом выполненного перемещения людей и грузов, существенно различны. По нашему мнению, они производны от степени обеспечения свободы передвижения, поскольку чем меньше реальных ограничений (именно реальных, а не только и не столько нормативно установленных) на скорость и направление движения, в том числе и определенных недостаточной подготовленностью участников дорожного движения, тем меньше риск совершения ими действий, не учитывающих или игнорирующих эти ограничения и приводящих к дорожно-транспортным происшествиям. Поэтому позволим себе высказать гипотезу, что генеральный путь повышения безопасности в сфере дорожного движения — максимально возможное устранение действия факторов, ограничивающих свободу передвижения, определяющих необходимость увеличения затрат времени участия в дорожном движении сверх того, которые считаются оптимальными. Это путь, который позволяет, естественно, не устранить, но в значительной мере ослабить остроту имманентно присущего движению противоречия «время — безопасность». Ведущая роль среди участников дорожного движения принадлежит водителям транспортных средств. В реальной жизни водители осуществляют свою деятельность в условиях постоянного риска, при этом ведут постоянный контроль за процессом движения транспортного средства с целью обеспечения его устойчивости и целостности в движении, а также безопасности жизни и здоровья участников дорожного движения. Иначе водитель не может осуществлять удовлетворение транспортной потребности. Следовательно, в содержание понятия «безопасность дорожного движения» как состояние защищенности жизненно важных интересов следует включать и защиту интереса участника дорожного движения в безусловной реализации собственной потребности в перемещении, а не только сохранении его жизни и здоровья. Учитывая масштабы дорожного движения, защита данного интереса имеет и общественное, и государственное значение. Введение в понятие «безопасность дорожного движения» этого признака определяет необходимость внесения изменений в оценочные критерии уровня безопасности, т. е. в этом случае следует учитывать вероятность возникновения состояния, приводящего к неуправляемому движению транспортного средства. В качестве еще одного признака определения порядка дорожного движения следует назвать минимизацию затрат материальных ресурсов, технологически необходимых для осуществления пространственного перемещения транспортных средств и пешеходов. Сюда же необходимо включать и ресурсы, которые должны быть затрачены на осуществление мер по организации дорожного движения. Следовательно, целью регулирования дорожного движения как сферы общественных отношений является, во-первых, минимизация вероятности нарушения устойчивости и автономности движения механического транспортного средства вследствие потери водителем контроля над ним, во-вторых, потерь времени и затрат материальных ресурсов при выполнении общественно необходимого объема перемещения людей и грузов. Все вышеперечисленные характеристики хотя и имеют социально-экономическое содержание, но обусловливаются технологическими свойствами дорожного движения. Вместе с тем дорожное движение имеет и сугубо социальную составляющую. Порядку дорожного движения, установленному благодаря правовому регулированию, присущи все признаки общественного порядка, но в специфическом выражении, производном от особенностей общественной потребности, обусловливающей возникновение и развитие данной совокупности общественных отношений, способа ее удовлетворения. Установление и поддержание порядка дорожного движения предполагают использование различных методов регулирования, но основным является административно-правовой метод. Для административно-правового режима характерно прежде всего правовое воздействие в виде позитивных обязываний и запретов, которое осуществляется на властно-императивных началах, когда юридическая энергия поступает от наделенного властными полномочиями субъекта, создавая тем самым «отношения субординации, подчинения» <12>. ——————————— <12> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 280.
Применительно к общественному порядку в целом административно-правовое регулирование выполняет прежде всего правоохранительную функцию <13>. Соглашаясь с этим положением, тем не менее отметим, что дорожное движение есть сфера общественных отношений, опосредованных использованием техники, а так как это искусственно созданные отношения, то они нуждаются в гораздо большем позитивном регулировании, нежели другие виды отношений общественного порядка. ——————————— <13> См.: Веремеенко И. И. Указ. соч. С. 57.
Как же регулируются общественные отношения между участниками дорожного движения? Они определяются прежде всего характером выполняемой ими работы — принятием и реализацией решений о режимах движения (скорость, направление — нами это определено как управление вектором скорости). Ввиду того что для участников дорожного движения характерна очень высокая степень неопределенности, которая может привести к конфликтам по поводу использования площади, переходящим в неуправляемое движение транспортных средств, вероятность принятия оптимального решения зависит от полноты, точности, своевременности используемой для этого информации. Административное воздействие на участников дорожного движения осуществляется, во-первых, системой специальной информации, которая информирует о последующих условиях движения, во-вторых, регламентацией их решений в различных ситуациях путем специальных предписаний на позитивное обязывание или запрет действий. В этих условиях все более очевидной становится необходимость совершенствования правоохранительной системы, основу которой составляют охранительные правовые нормы, в которых регламентируется система мер административного принуждения. Из вышеизложенного следует, что обеспечение безопасности участников дорожного движения в административно-правовом выражении должно представлять собой комплекс мер, направленных на реализацию норм, регламентирующих порядок возникновения, развития и охраны образующих его общественных отношений. Таким образом, существующее понятие «безопасность дорожного движения», по нашему мнению, не отражает всего многообразия общественных отношений, возникающих в связи с удовлетворением транспортной потребности общества. Они значительно шире, так как процессу транспортного перемещения предшествуют процессы его подготовки. С учетом этого предлагаем расширить понятие «дорожное движение» за счет включения в его содержание совокупности общественных отношений, складывающихся на этапах подготовки и организации процесса непосредственно пространственного перемещения. На этом основании вместо термина «дорожное движение» использовать термин «сфера дорожного движения». Безопасность участников дорожного движения зависит от многих факторов: состояния правопорядка, развития автомобилизации, особенностей взаимодействия человека с техникой, благоустройства дорог и населенных пунктов, организации дорожного движения, уровня жизни людей и культуры общества. В настоящее время она обеспечивается в разной степени несколькими публичными механизмами государственного регулирования (лицензирование, сертификация, стандартизация, аттестация), в которых объединяются различные по своей природе отрасли и институты законодательства. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что под безопасностью в сфере дорожного движения как разновидностью общественной безопасности понимается специфическое состояние упорядоченных в результате нормотворчества и правореализации общественных отношений с целью исключения реальных и потенциальных угроз для участников дорожного движения, степень и качество их защищенности от дорожно-транспортных происшествий и их последствий при осуществлении общественно необходимого перемещения людей, предметов их труда.
