АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНАЯ СТАТИСТИКА И РАБОТА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Н. СУБАНОВА
Субанова Н., ведущий научный сотрудник отдела общих проблем теории прокурорского надзора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В последние годы в стране наблюдается устойчивый рост количества выявленных административных правонарушений, а также сумм наложенных административно-юрисдикционными органами административных штрафов.
Органы внутренних дел в 2006 г. выявили 69215995 административных правонарушений, в 2007 — 71846479, а в 2008 — 73712343 <1>. По результатам рассмотрения должностными лицами ОВД 47,8 млн. дел об административных правонарушениях в области дорожного движения наложено административных штрафов на сумму 9,5 млрд. руб., что на 51% больше, чем в 2007 г. <2>. Должностные лица административно-юрисдикционных органов в 2006 г. возбудили 2638043 дела об административных правонарушениях в сфере экономики, в 2007 — 2950373, а в 2008 — уже 3010467 <3>. Повсеместное неисполнение постановлений по делам об административных правонарушениях препятствует реализации общеправового принципа неотвратимости ответственности, способствует перерастанию административных правонарушений в преступные проявления, укрепляет правовой нигилизм, нивелирует цели назначения административного наказания и снижает доходы бюджета. Только неполученный государством доход в связи с неуплатой административных штрафов в сфере экономики в 2008 г. составил 17759593,3 тыс. руб. ——————————— <1> Статистическая форма 1-АП МВД за 2008 год. <2> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году: Информационно-аналитический доклад. НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2009. С. 114 — 115. <3> Статистическая форма 1-АЭ за 2008 год.
Негативная характеристика состояния законности, многочисленные нарушения прав граждан в ходе производства по делам об административных правонарушениях, повсеместные нарушения требований административно-процессуального законодательства, бездействие административно-юрисдикционных органов обусловливают необходимость прокурорского вмешательства, целенаправленная организация которого во многом зависит от грамотного использования прокурорами данных административно-деликтной статистики. Административно-деликтная статистика (об уровне, состоянии, структуре и динамике деликтности, причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений, личности правонарушителя и др.) является необходимой эмпирической базой организации прокурорского надзора в целом и конкретных прокурорско-надзорных мероприятий. Так, анализ состояния законности (включая преступность), позволяющий характеризовать общую совокупность нарушений законов на поднадзорной территории и определить конкретные направления надзорной и организационно-управленческой деятельности, осуществляется с использованием показателей административно-деликтной статистики <4>. Схема такого анализа в городе (районе) может содержать исследование состояния административной деликтности, включая динамику общего количества административных проступков (отдельных категорий правонарушений); количества лиц, привлеченных к административной ответственности (коэффициент на 1000 человек по городам и районам); а также анализ практики назначения административных наказаний <5>. ——————————— <4> См., напр.: Герцензон А. А. Учет и статистика органов прокуратуры / Под ред. А. Я. Вышинского. М.: Государственное издательство «Советское законодательство», 1936. С. 5 — 6; Чурилов А., Баранова И. Судебная статистика и аналитическая работа прокурора // Законность. 1999. N 6. С. 13 — 16. <5> См. об этом: Косоплечев Н. П., Кузнецова Э. В., Сидоренко Е. Н. Методика изучения и разработки мер предупреждения преступности в городе и районе: Методическое пособие / Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. М., 1975. С. 65.
Показатели административно-деликтной статистики освещают распространенность отдельных видов правонарушений, их движение и жизнеспособность, свидетельствуют об эффективности конкретных норм закона, необходимости изменения подходов к устранению нарушений законов. Поэтому анализ этих показателей, имеющихся в материалах прокурорского надзора, следует активно использовать в рамках правотворческой деятельности (п. 2.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»). Статистический анализ — основа для последующего целенаправленного, конкретного и углубленного анализа состояния законности с использованием иных материалов. В этих целях статистические показатели используются наряду с другими сведениями, характеризующими состояние законности и правопорядка (материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, арбитражных, административных дел, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения средств массовой информации и т. п.). В настоящее время административно-деликтная статистика составляется значительным количеством административно-юрисдикционных органов как в официальном, так и в ведомственном порядке. Официальная статистическая информация составляется в соответствии с планом федеральных статистических работ, который содержит перечни субъектов такого учета и выполняемых ими работ с указанием периодичности их выполнения, сроков предоставления пользователям (ст. 5 ФЗ от 29 ноября 2007 г. «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»). Так, п. п. 1.7.1., 1.7.2. Федерального плана статистических работ, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г., предусмотрено ежегодное формирование уполномоченными органами статистической информации об административных правонарушениях в сфере экономики, ежеквартальной информации о результатах проверок по выявлению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции (по РФ, субъектам Федерации, федеральным округам, федеральным органам исполнительной власти). Оперативная (ведомственная) статистическая информация (в том числе составляемая в виде различного рода отчетов, докладов, сборников, перечней показателей), как правило, формируется во исполнение требований нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и представляет собой обобщение результатов их деятельности (включая работу по выявлению и пресечению административных правонарушений). Например, Приказом Росздравнадзора от 18 июля 2006 г. «Об учете показателей исполнения государственных контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержден перечень показателей исполнения государственных контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, в соответствии с которым ведется статистический учет количества протоколов об административных правонарушениях, составленных и направленных центральным аппаратом и территориальными управлениями в суд в связи с выявлением фактов несоблюдения лицензионных требований и условий; количества принятых судом решений о наложении административных штрафов. В настоящее время существуют статистические формы государственных органов, содержащие информацию по учету дел об административных правонарушениях. К их числу относятся: — 1-АП «Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях»; — 1-АП «Сведения об административной практике органов внутренних дел»; — 1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики»; — N 3-АЛК (прав) «Сведения о результатах проверок по выявлению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»; — N 1-ЗЕМ «Сведения о государственном земельном контроле»; — N 1-КЧ (рынок) «Сведения о качестве проинспектированных потребительских товаров и нарушениях норм и правил торговли на розничных рынках»; — N 1-07 «Сведения о деятельности территориальных органов Роспотребнадзора»; — Годовой отчет о деятельности территориальных (межрегиональных) управлений по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора и полугодовые справки о состоянии регулирующей деятельности и безопасности на поднадзорных объектах по направлениям деятельности Ростехнадзора; — формы отчетных документов территориальных (межрегиональных) управлений по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора: УТЭ-ПБ «Показатели деятельности по надзору в сфере промышленной безопасности и охраны недр»; УТЭ-Э «Сведения о надзорной и контрольной деятельности на объектах, подконтрольных государственному энергетическому надзору»; УТЭ-ОС «Показатели деятельности в сфере ограничения негативного техногенного воздействия на окружающую среду»; УТЭ-С «Показатели деятельности по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства»; УТЭ-К «Сведения об административных наказаниях»; — N УИС-СЗЧП «Сводный статистический отчет о состоянии законности и соблюдении прав человека в уголовно-исполнительной системе»; — N 4 — 1 «Сведения об административной практике территориальных органов ФССП России»; — N 16-прок «Отчет о результатах рассмотрения жалоб лиц и актов прокурорского реагирования на постановления по делам об административных правонарушениях»; N 18-прок «Сведения об обжалованных и опротестованных постановлениях по делам об административных правонарушениях и принятых по ним решениях»; N 3-ГУТРД «Отчет об административных правонарушениях»; N 18-«контроль» «Сведения о результатах валютного контроля»; — N 21-ГИТ «Отчет о работе государственной инспекции труда»; N 22-ГИТ «Отчет о работе государственной инспекции труда по осуществлению надзора и контроля за соблюдением законодательства об оплате труда»; — N 2-НТП «Сведения о количестве выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»; — N 1-РД «Результаты деятельности территориального органа ФМС России»; N 1-АП «Сведения об административных правонарушениях и преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства»; — N 2-НК «Отчет о результатах контрольной работы налоговых органов»; — N 9 «Отчет о применении мер административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и законодательства о размещении заказов»; N 10 «Отчет о проведении проверок» (ФАС России). Истребование статистической документации органами прокуратуры производится в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре. Необходимо иметь в виду, что п. 15 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано исключить факты возложения на контролирующие и иные органы, а также организации и их должностных лиц обязанности по предоставлению статистических данных, не предусмотренных Законодательством. Отсутствие оперативного доступа к результатам статистического учета контрольно-надзорных органов зачастую порождает неполноту информационной базы органов прокуратуры. Перспективным с точки зрения восполнения указанного пробела представляется использование прокурорами-предметниками и научными сотрудниками в аналитической практике интернет-технологий. Речь идет, в частности, об использовании возможностей государственных информационных порталов и сайтов общественных организаций, организующих вертикальный обмен различного рода правовой информацией (включая статистическую). Например, подробно структурирован и удобен в использовании сайт Верховного Суда РФ (http://www. supcourt. ru), раздел «Справочная информация» которого содержит в том числе рубрики: «Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» (с 1961 г.); «Бюллетени Верховного Суда Российской Федерации» (с 1995 г.); а также тематические обзоры судебной практики, комментарии и обзоры статистических данных о рассмотрении уголовных, гражданских и административных дел. Есть ссылки на веб-адреса судов субъектов Федерации и судов общей юрисдикции. К сведениям о деятельности федеральных органов исполнительной власти, обязательным для размещения в сети Интернет, отнесена в том числе официальная статистическая информация, собранная и обработанная федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами. Содержание информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет, закреплено ст. 13 ФЗ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Вместе с тем органы власти традиционно неэффективно размещают информацию о своей деятельности на официальных сайтах в сети Интернет, что противоречит основополагающему для демократических государств принципу свободы информации (ст. 29 Конституции РФ; ст. 3, п. 4 ст. 8 ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Необходимая статистическая информация либо не публикуется вообще, либо публикуется в таком виде, что поиск нужных сведений крайне трудоемкий. Исходя из ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре соответствие содержания информационных ресурсов органов публичной власти требованиям законов (в том числе наличие на сайтах федеральных органов исполнительной власти обязательной для размещения в сети Интернет статистической информации) входит в предмет прокурорского надзора и должно быть обеспечено его средствами. В этой связи можно учитывать практику использования судебных процедур правозащитными организациями. Например, 18 октября 2005 г. Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга удовлетворил жалобу Института развития свободы информации и обязал Федеральную службу охраны создать свой официальный сайт и наполнить его социально значимой информацией в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. Суд также учел, что к моменту рассмотрения дела 6 других федеральных органов исполнительной власти не обеспечили наполнение своих сайтов обязательной к размещению информацией, и обязал их привести информационные ресурсы в соответствие с требованиями Законодательства. Решение суда вступило в законную силу <6>. ——————————— <6> Ефремова Г. Х., Пантелеев Б. Н. Использование органами прокуратуры Российской Федерации ресурсов сети Интернет для повышения эффективности правоохранительной деятельности и взаимодействия с общественностью / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 2007. N 5 (165). С. 24.
Еще одна проблема, затрудняющая аналитическую работу органов прокуратуры, — отсутствие единого федерального статистического учета по делам об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционные органы формируют статистическую отчетность на ведомственных началах, исходя из своих оперативных нужд, в связи с чем показатели ее, как правило, несопоставимы, а возможность единообразного и целенаправленного применения практически исключена. Необходимо введение на территории страны единой системы статистического учета административных правонарушений <7> (включая учет результатов административно-юрисдикционной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации). Создание такой системы учета послужит предпосылкой в том числе для максимальной реализации задач административного производства, полного рассмотрения всех обстоятельств дела. ——————————— <7> В разные годы на необходимость таких изменений административно-правовой политики указывали многие авторы. См., напр.: Константинов П. Ю., Соловьева А. К., Стуканов А. П. Административно-деликтная политика как одно из направлений административной реформы в Российской Федерации // Правоведение. 2007. N 1; Остроумов С., Панченко С. Роль статистики в борьбе с пережитками прошлого // Социалистическая законность. 1964. N 6; Стуканов А. Практика подсказывает // Законность. 2000. N 7. С. 23 — 24.
Следует согласовать показатели административно-деликтной статистики всех органов сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях. В частности, в целях оценки эффективности и качества деятельности органов административной юрисдикции необходим более детальный учет движения дел об административных правонарушениях. Исходя из приведенных соображений возможно дополнение прокурорской статистики по форме «П» показателем количества возвращенных судьями и органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, постановлений прокуроров о возбуждении дел об административных правонарушениях для устранения недостатков; количества прекращений производства по делам об административных правонарушениях, возбужденных прокурорами, и т. п., что, думается, положительно сказалось бы на качестве актов прокурорского реагирования и способствовало повышению эффективности прокурорского надзора. Кроме того, с учетом негативной характеристики состояния законности в сфере административных правонарушений, отсутствия единой методической основы осуществления прокурорского надзора на этом участке, непрерывного развития, усложнения и детализации административно-процессуального законодательства представляется по-прежнему актуальным ранее высказанное в литературе предложение о позиционировании надзора за исполнением законодательства органами административной юрисдикции в качестве самостоятельного направления прокурорско-надзорной деятельности <8>. Возможно также создание соответствующих структурных подразделений в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов Федерации. ——————————— <8> Стуканов А. Опасность административных правонарушений // Законность. 2005. N 11. С. 52 — 53.
