(Сараев Н. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 6)
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Н. В. САРАЕВ
Сараев Николай Вячеславович — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Ростовского отделения Научного центра противодействия коррупции НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
В статье рассматриваются проблемы применения законодательства о противодействии коррупции, анализируются новые положения, направленные на минимизацию коррупционных рисков в деятельности государственных и муниципальных служащих.
On some questions of enforcement of Russian anti-corruption legislation N. V. Saraev
The article studies the problems of enforcement of the existing legislation on anti-corruption measures and analyzes the main positions aimed at minimization of corruption risks in the sphere of state and municipal service.
Коррупция в последние годы стала практически неотъемлемой частью социальной, экономической и правовой действительности современной России. Многие ожидания нации, связанные с демократическими преобразованиями, оказались обманутыми в результате неспособности государства и общества найти в себе силы для преодоления механизма коррупционного разложения <1>. ——————————— <1> См.: Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М., 2009. С. 3.
Коррупция как общественно опасный социально-правовой феномен является следствием негативных тенденций, которые присущи общественно-политической и экономической жизни многих современных государств, в том числе и России. Приоритетным направлением борьбы с коррупцией должно быть ее предупреждение, которое в современных условиях требует системного подхода, т. е. реализации комплекса мер политического, экономического, психологического, правового и организационного характера, направленных на устранение, минимизацию, нейтрализацию криминогенных факторов, порождающих это разрушительное и опасное явление. Эффективное противодействие коррупции возможно только при комплексном использовании экономических, политических, социальных, информационно-пропагандистских и правовых мер. Однако можно констатировать, что многие из запланированных антикоррупционных мер, содержащихся в различных нормативных правовых актах, не носят комплексного характера. Основная причина заключается в том, что такие меры были предложены без проведения глубокого анализа взаимосвязи норм действующего законодательства. Одним из важных и наиболее обсуждаемых антикоррупционных механизмов Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» стала установленная ст. 8 обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанная обязанность существовала для государственных гражданских и муниципальных служащих и ранее, однако касалась она только сведений об имуществе самих служащих. Закон о противодействии коррупции внес здесь следующие новеллы: — установил обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; — распространил эту обязанность на все виды государственной службы; — определил, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень. Обязанность представления сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся субъектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера закреплена за гражданским служащим в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» (ст. 15), равно как и общий порядок выполнения этой обязанности (ст. 20). Это отвечает сложившейся международной практике. К примеру, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (ООН, 12 декабря 1996 г.) содержит следующее правило: Государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и с тем, как это разрешено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также по возможности сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев. Законодательства зарубежных стран закрепляют это правило в более императивной форме. В США супруги служащих подают декларации наравне с самим чиновником, а запреты касаются получения подарков и близкими родственниками служащих. Федеральная государственная служба РФ призвана обеспечить стабильное государственное управление. Вполне очевидно, что система государственной службы находится пока в процессе становления. Здесь все еще идет поиск наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных государственных органов. Совершенствование деятельности института государственной службы — первостепенная задача и необходимое условие реформирования общественных отношений. От того, насколько результативным в позитивном плане будет ее функционирование, во многом зависит успех проводимых в стране реформ <2>. ——————————— <2> См.: Молчанов С. В., Спектор А. А., Туманов Э. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». М., 2009. С. 97.
Важным этапом формирования антикоррупционного законодательства в России можно считать принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции), который по своей природе является программным. В то же время он содержит и нормы прямого действия, рассчитанные на непосредственное применение в рамках государственной и муниципальной службы. Одним из существенных и наиболее обсуждаемых антикоррупционных механизмов Закона о противодействии коррупции стала установленная ст. 8 обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Понятия «доход», «имущество» и «обязательства имущественного характера» раскрыты в налоговом и гражданском законодательстве (ст. 38 Налогового кодекса РФ, ст. ст. 128 и 307 ГК РФ). Поэтому доходом считается любой доход, подлежащий налогообложению (по основному месту работы; от педагогической и научной деятельности; от вкладов в банках и ценных бумаг), имуществом — недвижимость, транспортные средства, ценные бумаги, обязательствами — обязательства по пользованию недвижимым имуществом и пр. В соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. В соответствии со ст. 307 Гражданского кодекса «Понятие обязательства и основания его возникновения» в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п. либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. В Российской Федерации с учетом изменений в законодательстве гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. На федеральном уровне имеется Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять соответствующие сведения. Как отмечалось исследователями, в установленном варианте рассматриваемая обязанность вообще мало способна выполнять задачи, на решение которых она направлена, так как в большинстве случаев имущество можно передать совершеннолетним детям, братьям, сестрам, родителям и так далее. Так зачем вводить норму, которая не способна ограничить коррупционные проявления, но при этом требует для своей реализации определенных финансовых и организационных усилий? Сложность в применении рассматриваемой нормы связана и с тем, что после принятия Закона о противодействии коррупции наметилось некоторое противоречие между его положениями и нормами российского законодательства. Так, например, возникает закономерный вопрос об источнике получения государственным или муниципальным служащим информации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Обратимся к действующему законодательству. Согласно п. 3 ст. 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 17.07.2009) обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости могут предоставляться только самим правообладателям (их законным представителям) и ряду должностных лиц, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей. Данный перечень носит закрытый характер и не определяет право супруга, имеющего статус государственного или муниципального служащего, на получение такой информации в отношении своего супруга (супруги). Пунктом 52 Правил регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ, утвержденных Приказом Министерства внутренних дел РФ от 24 ноября 2008 г. N 1001, установлен перечень лиц и органов, которым предоставляются сведения о собственниках и владельцах транспортных средств, опять же без упоминания государственного или муниципального служащего, имеющего право на получение такой информации. Не менее важной информационной составляющей декларации государственного или муниципального служащего являются сведения о доходах не только его самого, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Получить такие сведения можно в налоговом органе. Однако, согласно ст. 102 Налогового кодекса РФ (часть первая) (ред. от 24.07.2009), предоставление таких сведений (налоговая тайна) допускается только с согласия гражданина, а в отношении его супруга (супруги) — исключительно избирательными комиссиями в соответствии с законодательством о выборах. Таким образом, можно сделать вывод о том, что получение государственным или муниципальным служащим сведений в отношении своего супруга (супруги) и их достоверность возможны только при согласии супруга. А если такое согласие отсутствует? Супруги могут находиться в зарегистрированном браке, но совместно не проживать или не поддерживать отношения в силу разных причин. Пунктом 3 ст. 1 Семейного кодекса РФ (ред. от 30.06.2008) закреплено, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципом разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию. При этом семейное законодательство предусматривает судебную защиту прав членов семьи в случаях, предусмотренных законодательством, по правилам гражданского судопроизводства. Однако в случае обращения государственного или муниципального служащего в суд с требованием обязать супруга (супругу) представить достоверные сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера может возникнуть непростая ситуация, связанная с тем, что законом не установлена обязанность супруга (супруги) государственного или муниципального служащего представлять указанные сведения. Неисполнение же упомянутых выше обязанностей государственным или муниципальным служащим согласно Закону о противодействии коррупции должно рассматриваться как дисциплинарный проступок и может привести к привлечению его к дисциплинарной ответственности. Рассматривая правовую природу установленной дисциплинарной ответственности, следует отметить смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ») <3>. ——————————— <3> См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству РФ о противодействии коррупции. М., 2010. С. 87.
При этом следует помнить, что во всех подобных случаях необходимое условие привлечения служащего к ответственности — установление его вины. Применительно к проанализированной выше ситуации и возможностям исполнения такой обязанностям это выглядит довольно сложно в силу отсутствия у государственного или муниципального служащего права на истребование подобной информации. Таким образом, устанавливая обязанность государственного или муниципального служащего по предоставлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своего супруга (супруги), законодатель не предусмотрел право служащего на истребование указанной информации. Для преодоления данного пробела представляется необходимым внести в упомянутые выше законодательные акты норму, устанавливающую право государственного или муниципального служащего на обращение к представителю нанимателя (работодателю) с соответствующим заявлением об истребовании в компетентных органах сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которые сам служащий не имеет возможности получить, установив при этом обязанность органов и лиц, располагающих указанными сведениями, представлять их по запросу представителя нанимателя (работодателя) в порядке, предусмотренном п. 6 ст. 8 Закона о противодействии коррупции. Преодоление коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права. В связи с этим первоочередные меры противодействия коррупции должны пронизывать многие, если не все отрасли права. Для противодействия коррупции необходим взаимосвязанный комплекс антикоррупционных норм в гражданском, семейном, налоговом и других отраслях законодательства РФ, поскольку противодействие коррупции предполагает совместную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества. Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления сведений о доходах в процессе прохождения государственной службы является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ. В случае отказа служащего от представления сведений его увольнение будет оформлено по п. 11 ч. 1 ст. 77 и п. 5 ч. 1 ст. 84 ТК РФ. Рассматривая правовую природу установленной дисциплинарной ответственности, следует отметить, что происходит смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ»).
Библиографический список
1. Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». М., 2009. 2. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. 3. Молчанов С. В., Спектор А. А., Туманов Э. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». М., 2009. 4. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству РФ о противодействии коррупции. М., 2010. 5. Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М., 2009.
