(Руденко Ю. И.) («Российская юстиция», 2010, N 11)
К ВОПРОСУ О КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ю. И. РУДЕНКО
Руденко Ю. И., управляющий делами Нотариальной палаты г. Москвы.
Статья посвящена вопросам координации правоохранительной деятельности.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, координация правоохранительной деятельности.
The article deals with the coordination of law enforcement.
Основная цель координации деятельности правоохранительных органов, по мнению многих исследователей, — способствовать повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению <1>. Как считает автор статьи, эта цель носит более пространный характер и заключается в консолидации правоохранительной деятельности по обеспечению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Под координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью можно понимать согласование действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью по цели, времени, месту проведения, исполнителям и программе, с учетом компетенции каждого из этих органов <2>. ——————————— <1> Князева Е. Г. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Российский следователь. 2009. N 6. С. 43. <2> Понятие «координация» переводится как «согласование» (co — совместное, ordinatio — упорядочение) (прим. авт.).
Согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации органом государственной власти, выполняющим функции борьбы с преступностью, является Правительство Российской Федерации. Обеспечение в стране законности и правопорядка является его конституционной обязанностью, за что оно несет политическую ответственность перед Президентом Российской Федерации и Федеральным Собранием Российской Федерации. В осуществлении этой функции Правительство Российской Федерации опирается на правоохранительные органы, и прежде всего на органы прокуратуры, которые, реализуя свои полномочия по надзору за исполнением законов федеральными и региональными органами государственной власти, взаимодействуют с ними на соответствующих уровнях. Координационная функция прокуратуры вытекает из ее роли как структуры, взаимодействующей по вопросам обеспечения законности со всеми ветвями государственной власти. Координация призвана обеспечить всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ работы по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений, для определения основных направлений борьбы с преступностью. Согласованность усилий правоохранительных органов позволяет комплексно обобщать практику применения законов по противодействию преступным проявлениям и готовить обоснованные предложения по улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию ее правового регулирования. Координация действий правоохранительных органов позволяет объединить усилия по борьбе с преступностью, с тем чтобы достичь эффективных результатов в более короткие сроки, правильнее намечать главные направления этой работы, вести ее целенаправленно и наступательно, охватить профилактической работой большее число объектов, лучше использовать возможности, которыми располагает каждый из органов, ведущих борьбу с преступностью. Координация деятельности правоохранительных органов производится как по борьбе с преступностью, так и по поводу разрешения конкретного уголовного дела, криминальной ситуации, в целях обеспечения взаимодействия и взаимоконтроля каждого из субъектов координации. Координация осуществляется при решении общих для правоохранительных органов задач по борьбе с преступностью. Специфические же для каждого органа функции (тактика и методика оперативно-розыскной деятельности, надзорные функции прокуратуры) предметом координации быть не могут. Некоторые исследователи обращают внимание на то обстоятельство, что «при рассмотрении в качестве объекта исследования современной преступности в стране на фоне отечественных закономерных традиций напрашивается вывод о том, что основная причина криминализации общества и наличия высокой преступности заключается в заведомом дефекте провозглашенной мнимой справедливости, в том числе и в праве, изначально несостоятельной при образовании постсоветской государственности на базе незаконной приватизации, о чем люди не забывают и, очевидно, не скоро забудут, бюрократии, коррупции и взяточничества, приведших большую часть общества, особенно молодежь, к забвению элементарных принципов морали, а также безработица в том смысле, что каждая трудовая деятельность должна обеспечивать безбедное существование работника, чего у нас нет» <3>. Все чаще, по их мнению, передовые слои общества обращают внимание на указанные беспорядки в стране и заявляют о недопустимости дальнейшего подобного пренебрежения к уважению своих соотечественников со стороны бюрократического чиновничества» <4>. ——————————— <3> Турчин Д. А. Участковая система расследования — усиливающий фактор деятельности правоохранительных органов // Безопасность бизнеса. 2008. N 4. С. 35 — 36. <4> См.: Дворников И. Все на прополку коррупции // Российская газета. 25.11.05.
В таких крайне неблагоприятных условиях находятся правоохранительные органы страны. Несомненно, указанные условия не могут не влиять на их моральное и идеологическое состояние, а также на материальные условия жизни и деятельности. Автор статьи полагает, что такие негативные оценки не столь далеки от реальности. Так, в состоянии правоохранительной системы, как отмечено в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г., «далеко не все благополучно» <5>. Впрочем, серьезное внимание на эту проблему обратил еще В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 г., в котором он подчеркнул насущную необходимость в нахождении принципиально новых подходов в деле организации борьбы с преступностью. ——————————— <5> Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 13.11.2009. N 214.
На фоне такой неблагоприятной обстановки общественного правопорядка правоохранительным органам надлежит искать и применять более эффективные формы и методы борьбы и сдерживания дальнейшего распространения антиобщественных и тем более преступных проявлений, которые, как считают некоторые авторы, стали представлять угрозу основам государства. В данное время, до принятия закона о полиции в Российской Федерации, законопроект о которой активно обсуждается с августа 2010 г., в МВД происходят кардинальные кадровые изменения его аппарата. Сменяются и назначаются заместители главков, управлений, отделов и т. д. Изменяются и уточняются их права и обязанности <6>. Будут ли от этого положительные результаты, покажет время. «Впрочем, — как замечает Д. А. Турчин, — опыт прошлого подсказывает, что от бесконечных перестановок в верхах мало положительных результатов. Представляется, что следовало бы начать с низов, где отмечается длительный застой, являющийся причиной многих ошибок и просчетов в деятельности правоохранительных органов, и не только Министерства внутренних дел. В частности, обращает на себя внимание, пожалуй, самая важная структура названных органов — следственная система с ее компонентами, специально предназначенными обеспечивать нормальную деятельность следственного аппарата: специалистами, экспертами, оперативно-розыскной службой и так далее» <7>. ——————————— <6> См.: Дворников И. Указ. соч. <7> Турчин Д. А. Указ. соч.
В настоящее время следственный аппарат в основном сосредоточен в МВД, ФСБ и прокуратуре <8>. Многие теоретики считают, что основные недостатки следствия заключаются в их разрозненности по различным ведомствам, что требует их трансформирования и всеобщего единения. По мнению многих исследователей, необходимо создать самостоятельный федеральный следственный комитет, который объединит все существующие следственные структуры, по их мнению, сделает их независимыми от ведомственного влияния, улучшит научно-техническое и материальное состояние, а также повысит эффективность их деятельности <9>. Действительно, разобщенность органов расследования в стране не способствует необходимой координации сил, затрудняет должное деловое взаимоотношение между ними и, более того, как ни досадно, порождает нездоровые настроения к соревнованию в показателях своих заслуг <10>. ——————————— <8> См.: Кузнецова Н. Ф. Проблемы изучения эффективности уголовно-правовых норм и институтов // Эффективность применения уголовного закона. М., 1973. С. 27; Каминская В. И. Теоретические проблемы социальной обусловленности и эффективности уголовного правосудия // Там же. С. 59 — 69. <9> Турчин Д. А. Указ. соч. <10> Там же.
Важную роль в координации деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации играет, безусловно, прокуратура. Прокуратура выступает координирующим звеном в борьбе с преступностью <11>. Осуществляя координацию, прокуратура объединяет усилия всех правоохранительных органов и имеет здесь главенствующее положение. Координирующая роль прокуратуры имеет немаловажное значение в расследовании преступлений. ——————————— <11> См.: Шобухин В. Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов // Безопасность бизнеса. 2007. N 1. С. 22.
В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Вместе с тем в п. 9 ст. 3 Закона о прокуратуре СССР 1979 г. было зафиксировано, что органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Таким образом, законодатель не ограничивал рамки координации только борьбой с преступностью. Направление координационной деятельности прокуратуры оставалось востребованным и жизненно необходимым. Координация осуществляется в целях повышения активности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. В связи с этим справедливо высказывается мнение, что «борьба с иными, непреступными, правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные» <12>. ——————————— <12> Настольная книга прокурора / Коллектив авторов. М.: Экслит, 2002. С. 789.
Координация действий позволяет, как отмечает В. Ю. Шобухин, «объединить усилия в борьбе с преступностью, с тем чтобы достичь эффективных результатов в более сжатые сроки, правильнее намечать главные направления этой борьбы, вести ее целенаправленно и наступательно; охватить профилактической работой большее число объектов; лучше использовать возможности, которыми располагает каждый из органов, ведущих борьбу с преступностью; правильнее распределить силы; установить надлежащие отношения между работниками этих органов; устранить разнобой и параллелизм в их работе; создать единый фронт борьбы с любыми преступлениями» <13>. С учетом специфики правовых средств и методов выявления, пресечения, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений координировать такие действия в силу своего статуса в состоянии и обязаны исключительно лишь прокуроры. Кроме того, в современном государстве, основанном на принципе разделения властей, координационная функция прокуратуры объективно вытекает из ее роли как элемента системы «сдержек и противовесов», взаимодействующего со всеми ветвями единой государственной власти. Прокуратура в определенной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной, исполнительной и судебной властей в сфере борьбы с преступностью <14>. ——————————— <13> Шобухин В. Ю. Указ. соч. <14> Там же.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др. Претворяя в жизнь согласованные мероприятия, каждый из правоохранительных органов решает в первую очередь свои задачи. Цель координации — улучшить организацию работы всех этих органов, повысить ее эффективность. В ходе координационной деятельности правоохранительные органы осуществляют совместный анализ состояния преступности, разрабатывают предложения о предупреждении преступлений, обобщают практику применения законов о борьбе с преступностью, разрабатывают предложения о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью, выполняют иные мероприятия, направленные на оптимизацию деятельности правоохранительной системы в борьбе с преступностью. Рассматривая вопрос о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, следует обратить внимание на тот факт, что в последнее время все большую актуальность приобретают дискуссии о создании единого следственного комитета (службы расследований). Учреждение такой организации призвано обеспечить консолидацию оперативно-следственных кадров в одном ведомстве, под единым руководством, исключить межведомственные споры о подследственности, являющиеся серьезным пороком современной правоохранительной системы, а также повлечь иные не менее важные последствия, имеющие позитивный характер <15>. ——————————— <15> Там же.
Вместе с тем создание такой организации в Российской Федерации, по мнению В. Ю. Шобухина, нецелесообразно и положение дел должно оставаться на прежних местах <16>. Это обусловлено, по его мнению, прежде всего тем, что, во-первых, установлен отлаженный механизм деятельности следственных подразделений различных ведомств; во-вторых, деятельность следственных подразделений напрямую перекликается с деятельностью самих ведомств, и в таком случае работникам следственного подразделения легче найти общий язык со своими коллегами из других подразделений этого ведомства, что позволяет наиболее оперативно решать стоящие перед ними задачи. К тому же для самого работника, например следственного отдела органов внутренних дел, легче перейти в другое подразделение в рамках одного органа внутренних дел, если возникнет такая потребность, нежели увольняться из единого следственного комитета (службы расследований) и трудоустраиваться в органы внутренних дел <17>. ——————————— <16> Там же. <17> Там же.
Создание федеральной службы расследований на практике может вылиться в ведомственную борьбу с крайне негативными последствиями. Неизбежно руководство прокуратуры и других правоохранительных органов постарается оставить у себя наиболее опытных работников. Более того, осуществление надзора за законностью расследования, как правило, является более профессиональным и результативным тогда, когда этим занимается прокурор, который в прошлом сам занимал должность следователя. Но если допустить, что учреждение единой следственной службы неизбежно, то наиболее приемлемой представляется позиция тех авторов, которые утверждают, что предварительное следствие непременно должно быть сконцентрировано под эгидой прокуратуры <18>. Такая позиция обусловлена спецификой правового статуса прокуратуры, значение которой в системе правоохранительных органов, а равно в расследовании преступлений высоко и свидетельствует об исключительности компетенции органов прокуратуры в сфере борьбы с преступностью. ——————————— <18> См.: Назаренко В. Практическое значение и перспектива предварительного следствия // Законность. 2001. N 6. С. 40; Назаренко В. Предварительное расследование в современном уголовном процессе // Законность. 2002. N 8. С. 41; Темираев О. Реформа следствия нужна // Законность. 2004. N 1. С. 34.
По мнению автора статьи, формирование какого-либо «единого» центра (бюро и т. п.) расследования либо координации правоохранительной деятельности нецелесообразно. Такой своеобразный эксперимент уже апробирован на системе органов прокуратуры и не дал правоохранительной практике никаких положительных результатов. Как думается, создание Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации не обусловило большую независимость последней (как это предполагалось), а существенно затруднило осуществление прокурорского надзора за качеством расследования уголовных дел в силу отсутствия права прокурора давать обязательные указания следователям, а также лишило прокурора такого действенного механизма в борьбе с правонарушениями, как право возбуждения уголовных дел.
