(Цоколов И. А.) («Российский следователь», 2011, N 5)
ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ ЛИЦ, СОВЕРШИВШИХ КОРРУПЦИОННЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ. СТАТЬЯ 1. К ВОПРОСУ ОБ ОПТИМИЗАЦИИ ПОНЯТИЯ «КОРРУПЦИОННОЕ ПРЕСТУПЛЕНИЕ» <*>
И. А. ЦОКОЛОВ
——————————- <*> Tsokolov I. A. Problems of criminal prosecution of persons committed corruptional crimes. Article 1. On the issue of optimization of concept «corruption crime».
Цоколов Игорь Афанасьевич, начальник управления по делам об организованной преступной деятельности и коррупции Следственного комитета при МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, генерал-майор юстиции.
Одним из важнейших способов борьбы с коррупционными проявлениями является уголовно-правовая репрессия. Автор поставил перед собой две задачи: 1) определить понятие «коррупционное преступление»; 2) внести предложения по приведению норм Особенной части УК РФ в соответствие с законодательными новеллами в области противодействия коррупции и общими принципами уголовного права.
Ключевые слова: коррупция, коррупционное преступление, уголовное право, УК РФ.
One of the most important means of struggle with corruption phenomena is a criminal-law repression. The author specified two tasks: 1) to determine concept «corruption crime», 2) to introduce the proposals with regard to bringing into compliance with legislative novellas in the sphere of counteraction of corruption and general principles of criminal law the norms of the Special Part of the Criminal Code of the RF.
Key words: corruption, corruption crime, criminal law, Criminal Code of the RF.
Криминогенная ситуация в Российской Федерации свидетельствует, что коррупция стала принимать все более профессиональный характер, являясь проблемой, посягающей на основы национальной безопасности, стабильность общества, конституционные права и свободы граждан. Одним из важнейших способов борьбы с этим явлением по-прежнему остается уголовно-правовая репрессия. В данной работе автор поставил перед собой две задачи: определить понятие «коррупционное преступление» и внести предложения по приведению норм Особенной части УК РФ в соответствие с законодательными новеллами в области противодействия коррупции и общими принципами уголовного права.
Понятие коррупции
В обиходе под коррупцией понимаются мздоимство, казнокрадство, кумовство, протекционизм. В словарных источниках (от лат. corruptio — подкуп, порча) <1> — подкуп взятками, продажность должностных лиц и политиков. ——————————— <1> См.: Большой толковый словарь русского языка. СПб.: Норинт, 2008. С. 460.
Современное российское законодательство использует термин «коррупция» примерно в 50 нормативных правовых актах (законах, указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации, приказах федеральных органов исполнительной власти и Генеральной прокуратуры). Однако ни в одном из них до последнего времени не давалось законодательного определения ни самой коррупции, ни коррупционного преступления. Первые попытки определить понятие «коррупция» имели место в тексте Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятого на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 3 апреля 1999 г. <2>. Указанный документ (ст. 2) определил коррупцию (коррупционное правонарушение) как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. К уголовно наказуемым коррупционным правонарушениям Модельный закон предложил отнести получение и дачу взятки, другие коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ либо создающие условия для коррупции, ответственность за которые установлена уголовным кодексом государства. ——————————— <2> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 1999. N 21.
Очевидно, этот акт стал результатом влияния подписанной в начале 1999 г. Россией и некоторыми другими странами бывшего СССР (Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Литвой, Латвией, Молдавией, Украиной, Эстонией) Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) и, по своей сути, свел понятие коррупции к получению и даче взятки, не раскрыв содержания «других коррупционных правонарушений». 25 июля 2006 г. Россия ратифицировала названную Конвенцию Совета Европы, а 25 декабря 2008 г. приняла Федеральный закон N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В ст. 1 этого Закона коррупция впервые получила законодательное определение как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний <…> от имени или в интересах юридического лица». Как видим, такое определение коррупции близко по своему смыслу к содержащимся в упомянутых Модельном законе и Европейской конвенции 1999 г. Вместе с тем несколько ранее, 8 марта 2006 г., Федеральным законом N 40-ФЗ Россия ратифицировала Конвенцию ООН (Нью-Йорк, 31 октября 2003 г.). Следствием ратификации обеих названных Конвенций явился Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Данный Закон ввел ряд ограничений для государственных служащих, расширил перечень оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Коснулись законодательные новеллы и УК РФ. В частности, в нем был расширен перечень статей, предусматривающих преступления, за которые может быть назначена конфискация имущества, расширено действие примечаний к ст. 201 УК РФ (в него вошли ст. 304 (провокация взятки либо коммерческого подкупа) и ст. 199.2 (сокрытие денежных средств либо иного имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов). Но главное — существенно увеличена санкция ст. ст. 201 и 204 УК РФ, в результате чего по степени общественной опасности эти преступления сравнялись со ст. ст. 285, 286 и 290 УК РФ, перейдя при наличии квалифицирующих обстоятельств в категорию тяжких и особо тяжких преступлений. Однако и этот Закон понятийный аппарат Уголовного кодекса существенно не расширил, поскольку определения коррупции в нем так и не появилось. Вернемся к Федеральному закону о ратификации Конвенции ООН против коррупции 2003 г. Ратифицировав этот международно-правовой акт, Россия в п. 1 ст. 1 указанного Закона констатировала, что внутренним законодательством она признает коррупционными и уголовно наказуемыми деяния, предусмотренные следующими статьями Конвенции: — ст. 15 (подкуп национальных публичных должностных лиц, под которым, на наш взгляд, следует понимать дачу и получение взятки государственными служащими, — ст. ст. 290 — 291 УК РФ); — п. 1 ст. 16 (совершение этих же деяний должностными лицами международных организаций — ч. 3 примечания к ст. 285 УК РФ); — ст. ст. 17 — 19, 21 и 22 (хищение, присвоение, нецелевое использование имущества должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, протекция и вымогательство с использованием должностного положения, корыстное предоставление преимуществ, вымогательство и хищение в частном секторе управляющим лицом негосударственной организации — ст. ст. 160, 285, ч. 4 ст. 290, ст. 201, п. «б» ч. 4 ст. 204 УК РФ); — п. 1 ст. 23 (отмывание доходов от преступлений — ст. ст. 174 — 174.1 УК РФ); — ст. 24 (сокрытие или непрерывное удержание имущества, если лицу известно, что такое имущество получено в результате любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, — ст. 175 УК РФ); — ст. 25 (воспрепятствование осуществлению правосудия по коррупционным или иным преступлениям — на усмотрение государства — путем насилия или угроз — ст. ст. 296, 302, 303, 309 УК РФ); — ст. 27 (приготовление к коррупционному или иному — на усмотрение государства — преступлению, покушение на преступление и соучастие в нем в качестве «сообщника», пособника или подстрекателя — ст. ст. 30, 33 УК РФ). Таким образом, ратифицировав данную Конвенцию, российский законодатель, хотя и косвенно, обозначил те основные, на наш взгляд, перечисленные преступления (по приведенным ссылкам — 11), которые следует считать коррупционными. Но это количество, очевидно, приблизительное. В практической деятельности круг коррупционных преступлений определяется произвольно и учеными, и практиками. Количество составов преступлений, имеющих коррупционную направленность, варьируется от 7 до 40. Традиционно таковыми принято считать преступления, предусмотренные гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» и гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ, а также ряд преступлений, совершенных с использованием служебного положения в корыстных целях. Помимо этого, по многим главам УК РФ разбросаны статьи, в диспозиции которых прямо указывается, что субъектами обозначенных в них преступлений могут быть только должностные лица, например ст. 140 (отказ в предоставлении гражданину информации), ст. 169 (воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности), ст. 170 (регистрация незаконных сделок с землей). Тем не менее определение понятия должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, содержится в примечаниях к ст. ст. 201 и 285 УК РФ и распространяется (за небольшим исключением) на преступления, перечисленные в гл. 23 и гл. 30 УК РФ. Такое сужение понятия «специальный субъект» законом как бы не замечается правоприменительными органами, и оно фактически распространяется на все составы, где в качестве квалифицирующего или обязательного признака содержится признак «совершение преступления лицом, использующим свое служебное положение». Наверное, поэтому попытки как-то нормативно закрепить понятие субъекта коррупционных преступлений не прекращаются до настоящего времени. Так, в Приказе Генеральной прокуратуры России от 11 февраля 2008 г. N 23 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» в разделе 7 в качестве таковых перечислены со ссылками на нормы УК РФ: мошенничество с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159); присвоение или растрата (ч. ч. 3 и 4 ст. 160); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (п. «б» ч. 3, ч. 4 ст. 174); легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (п. б ч. 3, ч. 4 ст. 174.1); недопущение, ограничение или устранение конкуренции (ч. ч. 2, 3 ст. 178); контрабанда (п. «б» ч. 3, ч. 4 ст. 188); уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ч. 2 ст. 198); злоупотребление полномочиями (ст. 201); коммерческий подкуп (ст. 204); организация преступного сообщества (преступной организации) (ч. 3 ст. 210); злоупотребление должностными полномочиями (ч. 2 ст. 285); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1); нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2); превышение должностных полномочий (ч. 2 ст. 286); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки лицом, занимающим государственную должность (ч. 3 ст. 290); дача взятки (ст. 291); служебный подлог (ст. 292); воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования (ч. 3 ст. 294) <3>. ——————————— <3> См.: СПС «КонсультантПлюс».
Всего в этот перечень включена 21 статья из 6 глав УК РФ: гл. 21 «Преступления против собственности» — 2 преступления, гл. 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» — 6 преступлений, гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих организациях» — 2 преступления, гл. 24 «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» — 1 преступление, гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» — 9 преступлений, гл. 31 «Преступления против правосудия» — 1 преступление. Позже Приказом СК при прокуратуре от 19 марта 2009 г. N 7 «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности «Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» дан несколько иной перечень, который по сравнению с первым расширен еще несколькими составами. В него дополнительно вошли статьи УК РФ: ст. 145.1 «Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат»; ст. 169 «Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности»; ст. 178 «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции»; ст. 183 «Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну»; ст. 202 «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами»; ст. 293 «Халатность»; ст. 304 «Провокация взятки либо коммерческого подкупа»; ст. 305 «Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта»; ст. 309 «Подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу». Еще через год, 30 апреля 2010 г., совместным Указом Генеральной прокуратуры и МВД России N 187/86 перечень статей УК РФ, используемых при формировании статистической отчетности, был дополнен Перечнем N 23 «Преступления коррупционной направленности» <4>. ——————————— <4> См.: СПС «КонсультантПлюс».
В этот перечень, но с определенными комментариями вошли со ссылкой на УК РФ: — ст. ст. 141.1, 184, п. «б» ч. 3 ст. 188, ст. ст. 204, 289, 290, 291 УК РФ (без каких-либо условий); ст. ст. 174, 174.1, 175, ч. 3 ст. 210, ст. ст. 294, 295, 296, 302, 307, 309 УК РФ (в соответствии с международными актами при наличии в статистической карточке основного преступления отметки о его коррупционной направленности); — п. п. «а», «б» ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 142, ст. ст. 170, 201, 202, 285, 285.1, 285.2, 286 (за исключением п. п. «а», «б» ч. 3), 292, 305 УК РФ (при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления с корыстным мотивом); — ч. 4 ст. 188, п. «в» ч. 3 ст. 226, ч. 2 ст. 228.2, п. «в» ч. 2 ст. 229 (при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации); — ч. ч. 3, 4 ст. 183, п. «б» ч. 3 ст. 228.1 (при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, и с корыстным мотивом); — ч. ч. 3, 4 ст. 159, ч. ч. 3, 4 ст. 160 (при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, с использованием своего служебного положения); — а также «преступления, которые могут способствовать совершению преступлений коррупционной направленности должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации». Как видим, этот перечень, из 27 составов, очень сложный даже для следователя, существенно отличается от двух предыдущих. Сказанное свидетельствует о неизбежном субъективизме и широком поле для дальнейшего ведомственного нормотворчества в этой области, ибо в нем отсутствует единый системный и, прежде всего, законодательный принцип. При этом, однако, следует с положительной стороны отметить, что Перечень Генпрокуратуры и МВД России ввел в понятие «коррупционное преступление» несколько существенных критериев. Так, в преамбуле к Перечню N 23 сказано: «…к преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния только при наличии всех перечисленных ниже критериев: — наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечании к статье 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечании к статье 201 УК РФ; — связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей; — обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); — совершение преступления только с прямым умыслом». Далее отмечено, что исключением из этого правила являются лишь «преступления, хотя и не отвечающие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды». Вероятно, в данном случае (по смыслу названных международных Конвенций) речь может идти о соучастии в коррупционных преступлениях и противодействии органам власти в борьбе с этим видом преступности. Но безусловно, такой вывод из приведенной цитаты не следует и требует дополнительных пояснений. Обозначенные в данном указании критерии — большой шаг в сторону унификации понятия «коррупционное преступление», позволяющий вплотную приблизиться к идее о введении в уголовный закон, его Общую часть, дополнительной нормы. Эта идея автором высказывалась на ведомственных (МВД России) форумах в сентябре 2006 г. и в октябре 2010 г. Аналогичное предложение внесено и СК при прокуратуре, так как его реализация «позволит объективно оценивать состояние и уровень коррупции и выработать адекватные меры реагирования» <5>. ——————————— <5> Материалы Комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, направленные в МВД России от 18 ноября 2010 г. N 4.2-9/691.
В случае поддержки такого предложения законодателем модернизация УК РФ могла бы идти двумя путями: формированием в Особенной части УК РФ отдельной главы, посвященной коррупционным преступлениям, с перечнем статей с конкретными составами (менее предпочтительный вариант, о чем свидетельствуют не вполне успешные попытки на подзаконном уровне решить эту задачу); внесением в Общую часть УК РФ специальной нормы, например в качестве ст. 14.1 «Понятие коррупционного преступления». Данная статья могла бы состоять из трех пунктов (частей, разделов). Пункт первый мог бы содержать общее определение коррупционного преступления, основанное на следующих критериях: — со стороны объекта посягательства — это публичные интересы государства, а также интересы граждан и организаций, находящиеся под гарантированной защитой государства; — с объективной стороны — действия или бездействие субъекта с использованием служебного положения, которые наносят или могут нанести ущерб вышеперечисленным интересам; — со стороны субъекта — любое лицо, наделенное властными, организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями в силу закона, временного распоряжения или лицензии либо находящееся на службе в публичных или коммерческих организациях; — с субъективной стороны — только умышленное преступление, одним из обязательных признаков которого является корысть или иная личная заинтересованность. Пункт второй — содержать самостоятельную группу деяний, направленных на умышленное противодействие уголовному преследованию коррупционных преступлений. Пункт третий — группу деяний, связанных с отмыванием, сокрытием, приобретением имущества, приобретенного в результате совершения коррупционного преступления, т. е. структурно соответствовать ратифицированной Конвенции 2003 г. Эта норма могла бы выглядеть примерно следующим образом: «Статья 14.1. Коррупционное преступление Коррупционным преступлением признается запрещенное статьями настоящего Кодекса под угрозой наказания общественно опасное деяние: а) совершенное с прямым умыслом из корыстной или иной личной заинтересованности лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные частью первой примечания к статье 201 или частями первой — пятой примечания к статье 285 настоящего Кодекса, с использованием своего служебного положения и вопреки интересам службы, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; б) совершенное с прямым умыслом и сопряженное с применением насилия или угрозой применения насилия либо подкупом в отношении лица, осуществляющего правосудие, или представителя власти предварительное расследование с целью воспрепятствования осуществлению указанными лицами законной деятельности; в) умышленно совершенная легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного в результате преступления, предусмотренного пунктом «а» настоящей статьи, как самим лицом, совершившим данное преступление, так и другими лицами, а равно приобретение, сокрытие, хранение либо перевозка такого имущества лицом, осведомленным о его происхождении». Введение данной нормы в Уголовный кодекс Российской Федерации могло бы послужить его дальнейшему развитию и внесению других дополнений, например в ст. 63 «Обстоятельства, отягчающие наказание», п. «г» ч. 3 ст. 79 «Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания», п. «а» ч. 1 ст. 104.1 «Конфискация имущества». Но данные предложения — хотя и насущная, но несколько отдаленная перспектива.
(Окончание см. «Российский следователь», 2011, N 6)
