К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ РИСКОВ И УГРОЗ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
С. А. ПОЛЕЖАЕВА
Полежаева Светлана Алексеевна, начальник научного центра Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена проблемам разграничения понятий рисков и угроз национальной и миграционной безопасности. В статье приводятся авторские дефиниции стратегических рисков миграционной безопасности, миграционной безопасности. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Ключевые слова: национальная безопасность, миграционная безопасность, угрозы национальной безопасности.
On the issue of the system of risks and dangers of migration security S. A. Polezhaeva
The article is devoted to the problems of delimitation of concepts of risks and dangers of national and migration security. The article presents the author’s definitions of strategic risks of migration security, migration security. The conclusions made by the author may be used in law-making activity.
Key words: national security, migration security, dangers to national security.
В рамках проблематики, связанной с обеспечением миграционной безопасности, особое место занимает вопрос о сущности рисков и угроз безопасности. Понятие угрозы в соответствии с современной концепцией обеспечения безопасности личности, общества и государства рассматривается как одно из ключевых. Поэтому его анализ имеет принципиальное теоретическое и практическое значение <1>. ——————————— <1> Более подробно см.: Гордиенко В. В., Полежаева С. А. Эволюция парадигмы обеспечения национальной безопасности США в условиях глобализации. Актуальные проблемы юридических наук. Вып. 10. Тула: ТГУ, 2004.
Уточняя этимологию рассматриваемого понятия, обратим внимание на определение угрозы как «обещания причинить кому-нибудь вред, зло» <2>; действия или намерения «угрожать, грозить, стращать, наводить опасность либо опасение, держать под страхом, под опаскою, приграживать» <3>; «запугивания, обещания причинить кому-нибудь неприятность, зло», «намерения нанести физический, материальный или другой вред общественным интересам, а также отдельным лицам и их интересам» <4>. ——————————— <2> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 823. <3> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Русский язык, 1989. Т. I. С. 148. <4> Глебов И. Н. Правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 14.
В утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года дается следующая дефиниция понятия «угроза национальной безопасности» — это прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства. Анализ существующих определений угрозы свидетельствует о том, что в каждом из них так или иначе отражен процесс нанесения вреда в виде ущерба, помехи, негативного воздействия и т. п. Мы привыкли угрозами безопасности считать, как правило, те, которые создают чрезвычайные ситуации. Но основной вред нормальному процессу человеческой жизнедеятельности приносят повседневные негативные факторы, объективно сопровождающие нас по жизни и как бы привычные нам. Фактически любой внутренний или внешний фактор, оказывающий негативное воздействие на процесс развития и требующий для повышения уровня социального развития снижения своих количественных характеристик, — это угроза безопасности. Данное положение имеет громадное практическое значение при формировании политики обеспечения национальной безопасности. Оно позволяет «вычленить» реальные угрозы из множества мнимых, надуманных угроз, не имеющих под собой объективной основы. Оценка угрозы всегда несет в себе элементы субъективизма и уже в силу этого является искаженным отражением объективной действительности. Искажения действительности подобного рода отвлекают внимание от подлинных угроз и затрудняют организацию конкретной деятельности по защите интересов благосостояния <5>. ——————————— <5> С этой точки зрения не могут быть угрозами, к примеру, снижение производства, сокращение добычи природных ресурсов, уменьшение доходов и т. п., что часто можно видеть даже в официальной литературе. Это все показатели интересов благосостояния, а их низкий уровень — всего лишь следствие, результат действия других, подлинных угроз.
В рамках теории безопасности, наряду с понятием «угроза», достаточно широко употребляется термин «опасность». Исследователи выделяют шесть значений последнего: «1) целеустремленные враждебные намерения и действия одних субъектов против других, а также вредные следствия просчетов, ошибок, безалаберности людей в своих действиях; 2) риск; 3) вызов; 4) природные катаклизмы, наносящие ущерб самой природе и обществу; 5) оценка явлений с точки зрения возможного ущерба; 6) предчувствие событий, способных причинить вред людям и природе» <6>. ——————————— <6> Серебряников В., Дерюгин Ю. И., Ефимов Н. Н., Ковалев В. И. Безопасность и армия. М., 1995. С. 23.
Вместе с тем нередко понятия «угроза» и «опасность» используются в одном и том же значении. Действительно, взаимосвязь указанных категорий настолько тесная, что строго очертить параметры каждой из них довольно сложно. Общим в их содержании является возможность причинить тот или иной ущерб безопасности. Однако в настоящее время среди специалистов все более распространенным становится мнение о том, что угроза — это крайняя степень опасности (непосредственная опасность), а опасность — есть возможная (потенциальная) угроза. К примеру, можно встретить такую трактовку: угроза есть непосредственная опасность причинения ущерба жизненно важным интересам и безопасности <7>. В свою очередь, опасность рассматривается как нанесение ущерба тем или иным интересам, для реализации которого необходимо создание соответствующих условий (накопление возможностей и формирование намерений). ——————————— <7> Манилов В. Л. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. 1996. N 1. С. 17.
Таким образом, опасность предполагает наличие либо намерения, либо возможности нанесения ущерба, тогда как угроза заключает в себе и то и другое. При этом опасности могут исходить из многих источников и действовать по отношению ко многим объектам, часто имея безадресный характер, а угроза, имея конкретный источник и объект, всегда носит персонифицированный, адресный характер <8>. ——————————— <8> Общая теория безопасности. Актуальные методологические и социально-политические проблемы: Учебное пособие / Под ред. А. И. Позднякова. М.: ВАГШ, 1994. С. 13.
Поскольку каждая объективно существующая опасность может рассматриваться в качестве потенциальной угрозы, т. е. при определенных условиях способна стать конкретной угрозой и нанести реальный ущерб интересам государства, общества или личности, то данные явления принято рассматривать в совокупности. Специалисты исходят из того, что существуют не отдельно взятые угрозы и опасности, а имеет место определенная система опасностей и угроз безопасности. Нелишне заметить, что граница между угрозой национальной безопасности и состоянием неопасности, а соответственно, объем применяемых при этом юридических норм не представляют собой что-либо неизменное, постоянное. Они изменяются непрерывно под влиянием не только социально-экономических факторов общественной и государственной жизни, но и в связи с изменениями культуры, психологии и даже моды. Наряду с терминами «угроза» и «опасность», в теории безопасности также достаточно широко употребляются и такие категории, как «вызов» и «риск», заимствованные у американских специалистов. Существует три основных варианта интерпретации понятия риска, который является наиболее родственным термину «угроза»: как возможности негативного для объекта или субъекта события, как количественной меры такой возможности и как комбинации этих двух толкований. В последнем варианте риск квалифицируется как потенциальная возможность нанесения вреда данному объекту или субъекту, обычно выражаемая в количественных параметрах. В свою очередь, опасность определяется как источник риска <9>. ——————————— <9> Kaplan S., Garrik B. J. On the quantitative definition of risk // Journal of risk analysis. 1981. N 1. P. 12.
По мнению некоторых авторов, первичным в ряду дестабилизирующих факторов (риск, вызов, опасность или угроза) является риск. Вызов, опасность и угроза трактуются как различные степени риска причинения конкретного ущерба интересам безопасности, т. е. выступают в качестве вторичных рисков. В последние годы ученые и специалисты Совета Безопасности РФ, РАН, МЧС России и ряда других министерств и ведомств активно разрабатывают концепцию стратегических рисков, основанную на системном понимании характера угроз национальной безопасности. В отличие от устоявшейся и приведенной нами в настоящем исследовании понятийной цепочки от опасности к угрозе, в которой риск иерархически предваряет последнюю, специалисты МЧС рассматривают стратегические риски как совокупность угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны. Исходя из предмета настоящей статьи, считаем возможным и необходимым применить данный подход к сфере миграционной безопасности, учитывая комплексный характер указанного феномена. Таким образом, под стратегическими рисками миграционной безопасности следует понимать такое сочетание миграционных процессов и их возможных последствий, проявление которых ведет к существенному снижению уровня защищенности коренного населения, дестабилизации равновесного общественного развития, а также ослаблению конституциональных основ национальной безопасности государства-реципиента. При этом характерными чертами стратегических рисков миграционной безопасности являются: — вероятностный характер угроз, которые обусловлены не только существующими или потенциальными источниками опасности, но и неэффективной системой защиты от них; — измеримость, т. е. возможность количественного анализа угроз; — выделение только тех рисков, которые представляют угрозу миграционной безопасности на средне — и долгосрочную перспективу (свыше пяти лет). «Разработка» угроз является одной из основных управленческих функций в системе миграционной безопасности. Как правило, управление в сфере безопасности, «завязанное» на угрозах, представляют в виде следующих подсистем: прогнозирования, выявления, локализации и использования внутренних и внешних опасностей и угроз; снижения неопределенности (разработка прогнозов, сценариев, стратегий противодействия выявленным опасностям и угрозам); разработки программ действий в условиях того или иного развития ситуации. Применительно к выявлению угроз и опасностей в сфере миграционной безопасности наиболее актуальной проблемой сегодня является повышение «чувствительности» этой системы. Она призвана не только выявлять фактические угрозы, реализуя так называемый защитный подход к безопасности, а работать на опережение, т. е. отслеживать и прогнозировать развитие всех значимых социальных процессов и явлений, которые могут в конечном итоге представлять опасность для жизненно важных интересов личности, общества и государства. Если система безопасности не обладает достаточной степенью чувствительности, то она невольно будет доводить общество до постоянного столкновения с возникающими угрозами, которые могли бы быть учтены, когда находились еще на стадии формирования, а затем локализованы, минимизированы или даже использованы в качестве стимулов развития. Таким образом, в обеспечении миграционной безопасности очень важна своевременная и конкретная оценка состояния опасностей и угроз в ее внутренних и внешних аспектах. В ходе подобной оценки необходимо иметь в виду два момента. Во-первых, постоянно меняется роль внутренних и внешних факторов безопасности; динамика этого процесса зависит от конкретных исторических условий. Так, например, сегодня основными угрозами миграционной безопасности России мы считаем внешние (прежде всего нелегальная иммиграция) угрозы, острота которых прямо зависит от уровня социально-экономического развития как нашей страны, так и стран исхода. Во-вторых, несмотря на вышесказанное, и внутренний, и внешний аспекты безопасности оказывают друг на друга значительное влияние. Проблема оценки уровня миграционной безопасности исключительно сложна и пока еще слабо разработана; реально применимых методов его измерения пока не существует. И сегодня для решения задачи создания системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения угроз весьма актуальной является разработка определенного набора индикаторов, позволяющих с достаточной степенью достоверности оценить уровень текущего состояния миграционной безопасности. То есть мы говорим о выявлении постоянных величин, нарушение которых ведет к потере устойчивости социальной системы, возникновению дисфункций органического свойства, разрушающих сложившуюся систему общественных отношений и коренные условия эффективной коллективной и индивидуальной жизнедеятельности. В целях недопущения хаотичных, стихийных процессов, ведущих к такого рода нарушениям, эта область общественных отношений нуждается в особых мерах регулирования в интересах обеспечения динамического равновесия, сохранения стабильности, целостности и согласованности основных элементов общественной системы и их защищенности от негативных внешних и внутренних воздействий. Индикативный анализ состояния и развития системы безопасности применительно ко всему спектру ее угроз является важнейшим элементом механизма защиты жизненно важных интересов в данной сфере. В качестве главного инструмента осуществления такого анализа используются специальные количественные индикаторы, получившие в теории безопасности название пороговых значений. Отметим, что безопасность общества следует связывать не с изменениями его составляющих, а с параметрами этих изменений, амплитудой их колебания. На этот счет американские исследователи А. Холл и Р. Фейджин отмечали, что стабильность и безопасность системы определяются тем, что рассматриваемые переменные остаются в определенных пределах <10>. Пороговые значения — это предельные величины, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу развития социума, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в сфере общественной безопасности. ——————————— <10> Исследования по общей теории систем: Сборник переводов. М., 1969. С. 277.
При определении перечней индикаторов следует исходить из того, что они должны отражать сущностные, а не второстепенные черты состояния миграционной безопасности, а кроме того, охватывать жизненно важные интересы личности, общества и государства в данной сфере. Кроме того, необходимо учитывать фактор объективности/субъективности. Так, в качестве объективных показателей и индикаторов могут выступать зафиксированные явления и процессы — предвестники опасностей и угроз, а также комплекс обработанных объективных данных о динамике их развития (получаемых, например, с помощью статистического анализа). К субъективным же индикаторам следует отнести обобщенные сведения о представлениях индивидов, социальных групп и общества в целом по поводу того или иного аспекта рассматриваемого вида безопасности. То есть субъективные показатели — суть отражение реальных опасностей и угроз в сознании людей. При этом субъективные и объективные индикаторы периодически находятся в противоречии друг с другом. А поскольку оценка любого сложного социально-правового феномена, коим является миграция, основывается не только и не столько на количественных, измеримых характеристиках, возможно снижение достоверности представлений о пороговых значениях индикаторов угроз миграционной безопасности. Дабы избежать подобного, следует определить основные принципы построения показателей искомой безопасности, коими должны являться: объективность (научность), системность (комплексность, единство внешних и внутренних связей, факторов), необходимость и достаточность, сопоставимость данных, утилитарность (прикладной характер), соответствие правовым нормам, а также требованиям равновесных систем. Наряду с этими принципиальными положениями перечень индикаторов пороговых значений миграционной безопасности должен удовлетворять следующим практическим требованиям: — возможность использования данных индикаторов в федеральных органах исполнительной власти и органах власти субъектов Российской Федерации; — достаточная степень конкретности и определенности, позволяющая давать однозначную оценку фактическому состоянию данной сферы; — совместимость данного перечня с действующей в нашей стране системой учета, статистики и прогнозирования. Перечень индикаторов миграционной безопасности может включать в себя большое число показателей и в конечном счете служить ориентиром для исследований, направленных на выявление состояния миграционной безопасности в конкретный момент времени. Но в этом случае все угрозы требуют ранжирования по степени приоритетности разработки мер обеспечения безопасности. Вместе с тем целесообразно иметь достаточно ограниченный перечень пороговых значений, способных в то же время достаточно полно отразить состояние рассматриваемой области. Исходя из предложенного выше определения миграционных стратегических рисков, миграционную безопасность возможно категорировать как способность институтов государства и общества управлять стратегическими рисками в целях их предотвращения или снижения до приемлемого уровня их пороговых значений на основе оценки и прогноза развития миграционных процессов.
Список использованной литературы
1. Гордиенко В. В., Полежаева С. А. Эволюция парадигмы обеспечения национальной безопасности США в условиях глобализации. Актуальные проблемы юридических наук. Вып. 10. Тула: ТГУ, 2004. 2. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 823; Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Русский язык, 1989. Т. I. С. 148. 3. Глебов И. Н. Правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 14. 4. Серебряников В., Дерюгин Ю. И., Ефимов Н. Н., Ковалев В. И. Безопасность и армия. М., 1995. С. 23. 5. Манилов В. Л. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. 1996. N 1. С. 17. 6. Общая теория безопасности. Актуальные методологические и социально-политические проблемы: Учебное пособие / Под ред. А. И. Позднякова. М.: ВАГШ, 1994. С. 13. 7. Kaplan S., Garrik B. J. On the quantitative definition of risk // Journal of risk analysis. 1981. N 1. P. 12. 8. Исследования по общей теории систем: Сборник переводов. М., 1969. С. 277.
