(Невский С. А.) («Международное публичное и частное право», 2011, N 4)
ПОЛИЦЕЙСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ АВСТРИИ И ПРУССИИ (ПО МАТЕРИАЛАМ ОТЧЕТА КНЯЗЯ ГОЛИЦЫНА О КОМАНДИРОВКЕ В ВЕНУ И БЕРЛИН В 1884 Г.)<*>
С. А. НЕВСКИЙ
——————————— <*> Nevskij S. A. Police institutions of Austria and Prussia (in accordance with materials of report of duke Golitsyn on business trip to Vienna and Berlin in 1884).
Невский Сергей Александрович, профессор кафедры уголовного права и процесса Московского городского университета управления правительства Москвы, доктор юридических наук, профессор.
В статье, на основе отчета князя Голицына, датированного 1884 г. и содержащего сведения об организации полицейских учреждений в Австрии и Пруссии, рассмотрен ряд вопросов деятельности указанных учреждений. Особое внимание уделено освещению вопросов организации сыскной и политической полиции, дисциплинарной ответственности полицейских чиновников.
Ключевые слова: полицейские учреждения, полиция, чиновники, сыскная полиция, политическая полиция.
The article on the basis of report of Duke Golytsin dated 1884 and containing the info on organization of police institutions in Austria and Prussia considers a number of issues of organization of detective and political police, disciplinary responsibility of police officials.
Key words: police institutions, police, officials, detective police, political police.
В предлагаемой статье рассказывается об организации полицейских учреждений в Австрии и Пруссии в 80-х годах XIX в. Данное повествование основано на находящемся в фондах Государственного архива Российской Федерации отчете князя Голицына на имя товарища Министра внутренних дел генерал-лейтенанта Оржевского о командировке в Вену и Берлин летом-осенью 1884 г., в результате которой были собраны сведения о «характере устройства центральных в Австрии и Пруссии полицейских учреждений и отношениях их к провинциальным, с целью уяснить способы общаго руководства деятельностью полиции в этих государствах и степень зависимости местных полицейских установлений от центральнаго». Отчет датирован 20 декабря 1884 г. <1> ——————————— <1> См.: Отчет, составленный для представления тов. Министра внутренних дел генерал-лейтенанту Оржевскому кн. Голицыным, командированным в Берлин и Вену для ознакомления с организацией полицейских учреждений в Австрии и Пруссии // Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102. Оп. 262. Д. 194 (здесь и далее при цитировании архивных материалов сохранены по возможности их стиль и орфография).
В Австрии полицейские обязанности были распределены между правительственными и земским (провинциальных, сельских или городских общин) органами. К компетенции общинной, так называемой коммунальной, полиции в соответствии с отчетом относилось следующее: 1) охранение личности и имущества; 2) земские пути сообщения, дороги, площади, мосты, удобства сообщения по дорогам и водам, а также полевая полиция; 3) надзор за торговлею съестными продуктами, торговлею на рынках и базарах, и в особенности — за исправностью мер и весов; 4) санитарная полиция; 5) полиция над рабочим классом и поденщиками, а также комиссионерами и посыльными; 6) полиция нравов; 7) дела общественного призрения и надзор за нищенством; 8) полиция строительная, разрешающая постройки и наблюдающая за правильностью их. Управление полицейскими делами в общине возлагалось на волостного начальника, который руководствовался существующими законами и правилами, своевременно принимал необходимые меры, а также был обязан заниматься сбором средств «для ведения полицейскаго дела». В случаях, когда местные полицейские силы были недостаточны «для охранения общественнаго благосостояния» (напр., при эпидемиях и т. п.), начальник волости был обязан немедленно доложить об этом окружному (коронному) управлению и уездному совету (где его не существовало, то уездной комиссии). В некоторых городах, имевших особое общественное устройство, полицейские функции осуществлялись их магистратами под руководством бургомистров. Коронная полиция подразделялась на два вида: а) уездные полицейские управления и 2) полицейские дирекции в городах. Уездные управления осуществляли охрану спокойствия, безопасности и публичного порядка в уезде. Одновременно они наблюдали «за правильностью полицейской деятельности общин, в случае неисполнения законных обязанностей, или преступления размеров этой деятельности» принимали меры к устранению злоупотреблений. Полицейские дирекции были образованы в больших городах и местностях, где полицейская деятельность достигала значительных размеров или где этого требовали «высшия государственныя соображения». Дирекции существовали в городах: 1) Вене; 2) Брюнне; 3) Праге; 4) Кракове; 5) Лемберге; 6) Граце; 7) Триесте. Кроме того, в Триесте существовал особый полицейский комиссариат; такие же комиссариаты по необходимости могли быть учреждены вдоль границы империи. В обязанности полицейских дирекций входило: 1) охранение общественной безопасности и внутреннего спокойствия; 2) заботы об обеспечении личности и имущества; 3) мероприятия по сохранению публичного порядка. В городах Вене, Праге и Лемберге существовали особые полицейские чины в помощь прокуратуре по делам печати, количество которых определялось по соглашению прокуратуры с полицейской дирекцией. В общинах в качестве исполнительного органа полиции, для охраны общественного спокойствия и безопасности, существовала земская жандармерия, входившая в состав австрийской территориальной армии. В городах, где охранительная и судебная полиция находились в руках общины или магистратов, существовала общественная стража, содержавшаяся за счет городов. В Кракове и Лемберге в качестве исполнительной полиции существовала военно-полицейская стража. В городах Вене, Праге и Триесте существовала собственная охранительная стража, которая содержалась отчасти за счет общин. Общее руководство деятельностью полиции в Австрии осуществлялось Министерством внутренних дел. Из всех полицейских дирекций Венская Императорско-Королевская дирекция была наиболее обширная и сложная. Во главе Венской Императорско-Королевской дирекции находился Президент. Следует отметить, что такой титул имел лишь директор Венской полиции. При этом Президент не назначался из числа военных лиц, но к данному лицу предъявлялось обязательное требование — наличие юридического образования. В полицейский район входил не только г. Вена с предместьями, но и прилегающие к ним некоторые окрестности. На территории района (с 34 пригородными деревнями) проживало население численностью 1168000 жителей. Все полицейские учреждения и служащие были подчинены Президенту полиции. Однако, независимо от полицейской власти, г. Вена и пригороды в хозяйственно-полицейском отношении управлялись выборными общинными властями (город был разделен на десять общин). Во главе общинного управлении стоял общинный совет, выбиравший из своей среды бургомистра и двух его помощников, а в качестве исполнительного органа — магистрат. В каждом городском округе имелся начальник общинного управления и выборный комитет. Самоуправление также ведало определенными функциями полицейского характера: части пожарную, строительную, санитарную, торговую полицию, призрение нищих. Дирекция полиции осуществляла высшее наблюдение за этим и, в случае необходимости, была вправе вмешаться. К ведению Дирекции полиции относилось: «государственная полиция, агентурная полиция, наблюдение за печатью, театрами, увеселениями, ассоциациями, полицейская и исполнительная стража, статистика населения, железнодорожная полиция, паспорты, хранение и ношение оружия, отношения прислуги к нанимателям, депозиты, заявления о потерях и находках, преследование фальшивых монетчиков, исправительныя заведения, полицейския высылки, общий полицейский надзор, наблюдение за тишиною и порядком и т. п.». Выбор личного состава управления Директора полиции (или его канцелярии) зависел от него лично. Все служащие в главном штате полиции, от Директора до кандидатов производителей включительно, должны были иметь юридическое образование, «признаваемое в настоящее время столь необходимым для компетентности в полицейской деятельности». Директору полиции подчинялась охранительная стража, представлявшая собой гражданский институт. Для охраны торгующих помещений по ночам существовала особая ночная торговая стража, содержавшаяся за счет торгующих. Обязанности санитарной полиции исполняли в каждом участке участковый полицейский врач, участковый фельдшер и участковая повивальная бабка. В главных чертах учреждение остальных полицейских дирекций было сходно с Венской. Сыскная («агентурная») полиция с давнего времени представляла очень важное направление полицейской деятельности в Австрии. Свои обязанности она исполняла на основании особой инструкции; ее члены носили официальный титул полицейского агента. Обер-инспектор полицейского агентурного института имел, по официальным данным, под своим началом до 10 инспекторов и 130 агентов, но, как отмечено в отчете, их численность в действительности была больше. Сыскная полиция включала в себя также деятельность государственной (или политической) полиции. Следует отметить, что как в Вене, так и в провинциях не существовало специально организованной государственной (политической) полиции. Эти функции находились в ведении наместников и директоров полиции. При наместнике Верхней Австрии, губернаторе в Зальцбурге и наместнике Тироля состояли особые чиновники по этой части, командируемые временно из Вены. В соответствии с законодательством Австрии министр внутренних дел, с разрешения императора, в случае беспорядков в провинции в один день мог временно приостановить деятельность общинной полиции (или ограничить ее права) и заменить ее коронной полицией. Особое значение в отчете уделено служебной дисциплине полицейских чиновников. В частности, указано, что в «Австрии существует, в служебном мире, известная дисциплина между подчиненными и во взаимных отношениях высших начальствующих лиц. А при этой дисциплине, трудно бы даже создать почву для возможности этих пререканий, конфликтов, недоразумений, партий… В Австрии чиновничество выработалось как бы в особое сословие — Beamtenstand. В числе его традиций входит издавна — понятие о служебной дисциплине и исключены, по возможности, понятия о соперничестве и интригах. Класс чиновников не многочислен; сознание долга сдерживает их в должных рамках». В Австрии, как отметил автор отчета, не действует принцип увольнения чиновников: «Кто назначает, тот имеет право и уволить». Чиновник пользовался несменяемостью до приговора дисциплинарного суда. За любой проступок он мог быть предан административному суду, существовавшему в трех инстанциях. Лишение чиновника должности считалось важным наказанием, своеобразным исключением из сословия. Пока чиновник находился под судом по более важным делам, он отстранялся от должности, при этом ему сохранялось до 2/3 денежного содержания. В случае признания чиновника неспособным продолжать службу в прежней должности, он переводился на нижестоящую должность или ему назначалась умеренная пенсия. Организация полицейских учреждений в Пруссии также во многом связана с системой органов управления административно-территориальными единицами. В административном отношении Пруссия делилась на области, округа и уезды. Эльзас-Лотарингия составляла особую административную единицу, управлявшуюся под личным руководством императора. Во главе области находился обер-президент (всего 12), во главе округа — областной президент; во главе уезда — ландрат. Высшим начальником полиции в Пруссии был министр внутренних дел. Как указано в отчете, «к его единоличной власти и инициативе примыкают все разветвления деятельности администрации, охранения порядка и безопасности». Власть прусского министра внутренних дел не распространялась на другие земли Германской империи, и одной общей всей Германии в указанный период «имперской полиции» не существовало, но при этом в отчете была высказана надежда на образование единой для Германской империи полиции. Каждым округом управляло административно-полицейское учреждение — окружное правление (сходное с губернскими правлениями в России), состоявшее под единоличной властью областного президента. Обер-президент области председательствовал в провинциальном совете, состоявшем из вице-президента, члена по назначению министра внутренних дел и пяти членов, по выбору провинциального ландтага. При окружном правлении существовало коллегиальное учреждение — окружная комиссия. Округа подразделялись на уезды, в которые входили сельские общины и города. Города с населением свыше 25 тыс. чел. назывались уездными и имели бургомистров. Провинциальная единица управления носила название Amts-Bezirk (аналогично стану в России). Они состояли из Gemeinde-Bezirke (волости) и Guts-Bezirkе — территории одного рыцарского имения. Волостью управлял особый начальник (Gemeinde-Vorsteher), не получавший денежного содержания, так как эта должность считалась почетной. Начальником стана был Amts (также не получавший содержания), назначавшийся обер-президентом области из списка, составленного уездным сеймом. Обер-президент мог требовать дополнения этого списка, если усматривал, что он составлен из не подходящих для интересов правительства кандидатов. Если подходящего кандидата и впоследствии не находилось, то Amts-Vorsteher назначался от короны с содержанием за счет общины и тогда он именовался — Commissarischer Amts-Vorsteher. В его ведении находилась вся исполнительная полиция в пределах стана, в его распоряжении находились нижние полицейские служители (Amts-Diener). Владелец рыцарского имения считался помощником Amts-Vorsteher (zweiter Amts-Vorsteher). В каждом уезде существовала особая уездная комиссия из представителей различных ведомств, разрешавшая жалобы на нижние инстанции. Начальником всех полицейских учреждений в уезде являлся ландрат, назначавшийся королем. Наблюдение за порядком на всей территории Пруссии, за исключением городов, возлагалось на земскую жандармерию (конную и пешую). В «отношении хозяйства, дисциплины и остальных внутренних распоряжений» жандармерия представляла собой военную организацию, под главным начальством шефа земской жандармерии подчинявшуюся военному министру; «в отношении же ея деятельности повышения по службе» она подчинялась подлежащим гражданским властям и министру внутренних дел. Корпус жандармов состоял из 11 жандармских бригад, располагавшихся в следующих провинциях: 1-я бригада в восточных и западных прусских провинциях; 2-я бригада в Померании; 3-я в Бранденбурге; 4-я в Саксонии; 5-я в Познани; 6-я в Силезии; 7-я в Вестфалии; 8-я в Прирейнской; 9-я в Шлезвиг-Гольштейне; 10-я в Ганновере; 11-я в Гессене и Нассау. Бригады разделялись поуездно, уезды на объезды, объезды на патрульные округа. Во главе каждой уездной команды находился офицер. В каждом уезде имелось от 2 до 9 старших вахмистров для объездов территории размеров в 20 — 60 квадратных миль, в которых числилось от 10 до 40 жандармов. Объездом распоряжался конный старший вахмистр, каждому жандарму для несения службы определялась местность, площадью от 1 до 3 квадратных миль, при этом для конного жандарма назначался участок больший, чем для пешего. О назначении жандармов корпуса земской жандармерии в отчете было сказано следующим образом: «…жандармы имеют назначение оказывать содействие полицейским властям для поддержания наружнаго спокойствия, порядка и безопасности внутри государства и для соблюдения имеющихся на этот предмет законов и распоряжений». В этих целях жандармы подчинялись гражданским властям, главным образом ландратам, в остальных случаях другие власти имели право обращаться за содействием к жандармам лишь как за услугой. В городах, не входивших в состав юрисдикции Amts-Vorsteher, с населением свыше 10000 жителей существовали бургомистры — старший (Erster) и второй (Zweiter, в качестве помощника). Первый из них назначался королем и управлял городом от имени короля. В городах с населением менее 10000 жителей бургомистр утверждался окружным президентом. В городах Берлине, Кенигсберге, Бреславле, Франкфурте-на-Майне, Франкфурте-на-Одере, Штеттине, Данциге, Бромберге и Кельне существовали обер-бургомистры, что являлось почетным титулом, который присваивался королем. Если город насчитывал менее 25000 жителей, то он входил в состав уезда, при этом полиция состояла в ведении окружного президента. В королевских резиденциях (Берлин, Потсдам, Шарлоттенбург), в городах, где было областное правление, окружной суд (Land-Gericht) или крепость, бургомистр не осуществлял полицейских дел, занимаясь лишь делами общественными и хозяйственными. Бургомистры получали содержание от городского общества. Кроме помощника бургомистра в состав его управления входили полицейский советник (Polizei-Rath), полицейский комиссар (Polizei-Commisar) и полицейские сержанты. Полицейская стража (Schutz-Leute) образовывалась только там, где существовала полиция от короны. В больших городах, где была учреждена коронная полиция, существовали должности директоров полиции (в главных городах — президенты полиции) и полицейские управления. Президент Берлинской полиции одновременно являлся президентом Берлинского округа. Он председательствовал в окружном совете (Bezirk-Auschuss), состоящем из двух пожизненных членов (по назначению Короля) и четырех выборных членов. Президент Берлинской полиции объединял обязанности начальника округа и начальника полиции. Жалобы на его действия как начальника округа приносились обер-президенту Бранденбургской провинции, а несогласия его с ним разрешались Верховным административным судом. Как начальник полиции он подчинялся министру внутренних дел, которому могли быть обжалованы его действия. Сыскная полиция отличалась, по мнению князя Голицына, превосходной организацией и состояла из 1 инспектора, 29 уголовных комиссаров, 1 полицейского офицера, 7 вахмистров и 168 уголовных стражников. Город был разделен на 8 округов для деятельности сыскной полиции. Частные лица не привлекались для агентурной службы, но получали вознаграждение из общего агентурного фонда. Политическая или тайная (государственная) полиция (Staas-Polizei) была организована при Берлинском полицейском управлении в 1878 г. Это было единственное учреждение, распространявшее свою деятельность на всю Германию, деятельностью которого непосредственно распоряжался президент Берлинской полиции, в том числе и за пределами Берлина. Исполнение дел по линии политической полиции в провинции возлагалось в общем порядке на лицо, заведовавшее там полицией. При политической полиции существовала секция по делам печати, в которую представлялось по одному экземпляру всех издававшихся периодических изданий. Личный состав политической полиции состоял из 1 гауптмана, заведовавшего охраной короля, 12 участковых комиссаров, 9 вахмистров и 120 стражников (всего 142 лица). Каждое действие полицейского чиновника могло быть обжаловано в дисциплинарный суд (разных специальных видов и составов), что служило гарантией правильной деятельности административного аппарата. На действия провинциальной полиции жалобы подавались в уездную комиссию. Апелляция на принятое ей решение подавалась в окружной совет, состоявший под председательством президента округа. Третьей и окончательной инстанцией был Высший административный суд. Для высших чиновников в Берлине существовала Дисциплинарная судебная палата. Обвиняемый чиновник в определенных случаях отстранялся от должности и переводился на половинное содержание; в более важных случаях он непосредственно отдавался под уголовный суд, при этом ему выплачивалось также половинное содержание. Увольнения «по усмотрению начальства» не существовало, но при усмотрении, что какое-либо лицо неспособно к исполнению определенных обязанностей, оно могло быть отстранено от должности начальством и состояло «в распоряжении» с сохранением уменьшенного денежного содержания. Взаимоотношения между центральными и провинциальными полицейскими учреждениями были построены на основании строжайшей дисциплины. Делая краткие выводы об организации полицейских учреждений в Пруссии, в числе прочих автор отчета отметил, что «самая твердая дисциплина лежит в основании организации и взаимодействия центральных и провинциальных административно-полицейских учреждений, — дисциплина, поддерживаемая традициями прусскаго чиновничьяго сословия, а также внутренними свойствами германской национальности».
