(Невский С. А.) («Международное публичное и частное право», 2011, N 2)
ПОЛИЦЕЙСКИЙ НАДЗОР В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ И В РОССИИ В XIX В. (ПО МАТЕРИАЛАМ ЗАПИСКИ, СОСТАВЛЕННОЙ Н. Д. РЫЧКОВЫМ) <*>
С. А. НЕВСКИЙ
——————————— <*> Nevskij S. A. Police supervision in the countries of the Western Europe and Russia in the XIX century (on the basis of materials of the note prepared by N. D. Rychkov).
Невский Сергей Александрович, профессор кафедры уголовного права и процесса Московского городского университета управления Правительства Москвы, доктор юридических наук, профессор.
В статье на основании архивных материалов кратко проведен анализ организации полицейского надзора за лицами, отбывшими наказания за совершение преступлений, и иными категориями лиц в ряде стран Западной Европы (Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии, Баварии и едином германском государстве) и в Российской империи в XIX в.
On the basis of achieve materials the author analyses organization of police supervision of the persons who served punishment for commitment of crimes and other categories of persons in a number of countries of the Western Europe (France, Belgium, Austria, Prussia, Bavaria and United German State) and in the Russian Empire in the XIX century.
В России в начале XXI в. велись довольно оживленные споры по поводу административного надзора за некоторыми категориями ранее судимых лиц, осуществление которого было возложено на органы внутренних дел. Высказанные точки зрения носили самый различный характер. Однако окончательно этот спор не был разрешен. Следует особо отметить, что указанный надзор не является изобретением Советского государства. Он существовал еще в дореволюционной России и многих зарубежных государствах, о чем свидетельствуют нормативные правовые акты Российской империи и материалы, имеющиеся в фондах Государственного архива Российской Федерации. МВД Российской империи придавало большое значение изучению опыта зарубежных государств. В этой связи представляет большой интерес записка «О полицейском надзоре по законодательству русскому и некоторых иностранных государств», составленная Н. Д. Рычковым и датированная декабрем 1871 г. <1>, положенная в основу статьи. В рассматриваемом документе проведен анализ законодательства Франции, Бельгии, Пруссии, Баварии, Германской империи в целом, Австрии и России. ——————————— <1> Государственный архив Российской Федерации (далее — ГА РФ). Ф. 102. Оп. 262. Д. 193.
В записке Н. Д. Рычкова отмечено, что в перечисленных государствах «особый, явный полицейский надзор за преступниками учреждается по законодательству поименованных выше государств на основании судебных приговоров и в большинстве случаев составляет дополнительную к наказанию меру, служащую как бы переходною ступенью от полнаго лишения свободы к совершенному возвращению преступнику общих прав гражданства». В России в XIX в. полицейский надзор применялся также «как и мера пресечения обвиняемому возможности уклониться от следствия и суда» <2>. ——————————— <2> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 1 об (при цитировании исторических материалов сохранены по возможности стиль и орфография документов).
Рассмотрим особенности полицейского надзора в указанных государствах. Франция. По французскому законодательству надзор, учрежденный за преступниками по окончании главных наказаний (заключения или ссылки), в одних случаях был обязателен в силу закона, в других — зависел от усмотрения суда. Полицейский надзор, как обязательное последствие наказания, устанавливался, когда преступник приговаривался: 1) к срочной каторжной работе; 2) к заключению в крепости; 3) к заключению в смирительном доме. В перечисленных случаях преступник, освобожденный по окончании срока наказания, подлежал обязательному пожизненному полицейскому надзору в силу закона. Обязательный, но на определенный срок надзор устанавливался при следующих наказаниях: 1) изгнании из пределов государства. Преступник, возвращенный из изгнания, отдавался под надзор полиции надзору на время, равное сроку назначенного ему наказания; 2) взысканиях, установленных за преступления против внутренней или внешней безопасности государства. Продолжительность полицейского надзора после этих наказаний зависела от суда. По усмотрению суда возможна была отдача преступника под надзор полиции на срок (от 5 до 10 лет) при назначении наказаний за ряд преступлений: бунт; подделку фальшивой монеты или государственной печати; побег или содействие к побегу из тюрьмы; бродяжничество; угрозы; изготовление и ношение запрещенного оружия; изгнание плода и разврат; самоуправное лишение другого человека свободы; воровство и мошенничество; самоуправство хозяев и стачки работников; игра на бирже и искусственное увеличение цен; умышленные потравы; отравление домашних животных и рыб. Кроме того, полицейский надзор был установлен по французскому законодательству в двух случаях как самостоятельная мера, не составляющая дополнение к другому наказанию, за деяния, признанные при наличии ряда условий ненаказуемыми: за бунт или возмущение, когда участвующие не принимали деятельного участия в шайках и возвратились к порядку по первому требованию законных властей; за убийства или нанесение ран в так называемых извинительных случаях. Виновные в совершении этих деяниях могли быть освобождены от всякого наказания, но суд имел право приговорить их отдаче под надзор полиции на срок от 5 до 10 лет <3>. ——————————— <3> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 1 об, 2.
Перед освобождением из места заключения или ссылки преступник, подлежавший надзору, был обязан заявить, где намерен избрать себе место жительства. Министром внутренних дел устанавливался перечень городов и департаментов, в которых запрещалось проживание лиц, отданных под полицейский надзор по отбытии срока основного наказания. Местные административные власти в зависимости от обстоятельств имели право распространять указанное запрещение также и на другие города и округа. Правительство (по декрету от 8 декабря 1851 г.) имело право по собственному усмотрению назначить местность, обязательную для проживания находящегося под надзором полиции лица. При отправлении преступника в избранную им или назначенную местность ему выдавался особый паспорт с обозначением в нем условной литерой вида совершенного им преступления. Одновременно отправляемому вручался путевой лист, содержавший точное обозначение маршрута, который был для него строго обязательным. В путевом листе также указывалось время, на которое ему разрешалось останавливаться по пути следования для отдыха или ночлега. Лицо, отданное под полицейский надзор, на путевые издержки могло получать от правительства деньги в размере 30 сантимов (около 9 копеек серебром) на каждый мириаметр (около 10 верст), выдаваемые единовременно в количестве не более, чем необходимо на три дневных перехода. Префекты обязаны были уведомлять друг друга о передвижении состоящих под надзором из одного департамента в другой. Не позднее 24 часов по прибытии на место находящийся под надзором обязан был явиться к местному полицейскому чиновнику (мэру общины или полицейскому комиссару), который заранее уведомлялся об ожидаемом прибытии освобожденного преступника и обязан принять меры по установлению за ним постоянного наблюдения. Полиция обязывалась уведомлять префекта о всяком случае неповиновения состоящего под надзором лица и о каждом совершенном им проступке. Изменение места жительства освобожденных поднадзорных преступников зависело изначально от префекта, а с 1853 г. — только от министра внутренних дел. С 1833 г. надзор был несколько ослаблен: местным полицейским властям было предписано избегать огласки при наблюдении за поднадзорными и не требовать их периодической явки там, где личный состав полиции позволял осуществлять негласное наблюдение за ними. Во всех остальных местностях явка для удостоверения, что состоящий под надзором на месте, сохранила обязательную силу. Уклонение преступников, отданных под надзор полиции, от установленных правил строго наказывалось. Указанное уклонение получило во Франции особое название — rupture de ban, вошедшее впоследствии в текст закона. В соответствии с 1-й статьей декрета 12 декабря 1851 г. виновный в rupture de ban подлежал по решению суда ссылке в пенитенциарную колонию Каенны или в Алжир на срок от 5 до 10 лет. Он предавался суду того трибунала, в районе которого был арестован. В том случае, если виновный выдавал себя за другое лицо, он подлежал суду того судебного места, которое вынесло первоначальный приговор <4>. ——————————— <4> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 2, 2 об.
Бельгия. Лицо, подлежащее отдаче под полицейский надзор, было обязано перед своим освобождением из места лишения свободы указать избранное место жительства. Правительством определялись местности, проживание в которых воспрещалось освобожденным преступникам. При отправлении к месту жительства указанным лицам выдавался путевой лист, содержавший такие же сведения, что и во Франции. Срок отдачи под надзор полиции в Бельгии устанавливался от 5 до 10 лет. Поднадзорный, совершивший новое преступление, мог быть приговорен к пожизненному полицейскому надзору. Во всех остальных случаях отдача под надзор полиции ограничивалась определенным сроком. По уголовному законодательству Бельгии лицо, совершившее преступление, могло быть приговорено судом к отдаче под надзор полиции в дополнение к главному наказанию. Преступник, приговоренный к исправительному заключению, мог быть отдан судом по окончании срока заключения под надзор полиции только в тех случаях, когда это прямо устанавливалось законом. Суду во всех случаях предоставлялось принимать решение по своему усмотрению в соответствии с имевшимися обстоятельствами. Пожизненный полицейский надзор устанавливался лишь в случаях совершения повторных преступлений со стороны поднадзорных лиц, при этом суд принимал такое решение по собственному усмотрению, а не в силу закона <5>. ——————————— <5> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 3 об, 4.
Пруссия. В соответствии § 27 и 28 прусского кодекса за преступником, который отбыл назначенное наказание, мог быть учрежден надзор полиции как обязательное следствие наказания или по усмотрению суда. В обоих случаях продолжительность надзора ограничивалась сроком от 1 до 10 лет со дня освобождения преступника из заключения <6>. ——————————— <6> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 5.
Начальники тюрем и исправительных заведений обязаны были своевременно извещать местную полицию об освобождаемых лицах, сообщая о преступлениях, за совершение которых они находились в заключении. При осуществлении полицейского надзора возможно было установление ряда ограничений. В частности, воспрещение такому преступнику проживания в определенных местностях; местная полицейская власть была вправе в любое время производить в жилище поднадзорного домашние обыски. Преступнику, отбывавшему наказание за грабеж, кражу и утайку заведомо краденых вещей и отданному под полицейский надзор, полицейские власти могли воспретить покидать жилище на те часы суток, которые по прусским законам признаны ночью. За уклонение от предписанных законом ограничений виновный подвергался тюремному заключению от одной недели до шести месяцев. В прусских узаконениях прямо было установлено, что лицо, состоящее под надзором полиции ни в каком случае не могло быть подвергнуто каким-либо другим ограничениям по произволу полицейской власти, кроме указанных в законе. Противодействие таким произвольным ограничениям и неисполнение их признавались ненаказуемыми <7>. ——————————— <7> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 5.
Если лицо, состоявшее под полицейским надзором, изменяло место жительства, то местное полицейское управление сообщало об этом полиции по новому месту жительства этого лица, а также все имеющиеся о нем сведения. На полицию возлагалась обязанность приискивать работу освобожденному из места заключения преступнику, не имевшему средств к существованию и состоящему под ее надзором. В объявленных королевским правительством 25 мая 1824 г. «Правилах о полицейском надзоре за выпущенными преступниками» указывалось, «что к самым важным предметам государственнаго благоустройства принадлежит забота о преступниках после полученнаго ими наказания и что самые превосходные карательные законы и тюремныя заведения далеко еще не достигают цели, если преступники, по возвращении им свободы, не будут иметь средств для пропитания себя честным трудом». «Цель полицейскаго надзора, — сказано далее в тех же правилах, — заключается, во 1-х, в том, чтобы приучить наказанных преступников к разумному пользованию приобретенною снова личною свободою, в особенности для честнаго заработывания насущнаго пропитания; во 2-х, в предупреждении новых с их стороны уголовных преступлений и проступков. Прежде всего полиция должна заметить, чем надзираемый занимается и чем себя содержит; для сего должна расспрашивать о нем у домохозяина и того, у кого он работает. Далее следует наблюдать за образом жизни преступника, его поведением, преступными наклонностями и связями, в особенности по роду совершеннаго им преступления». Ландратам (уездным начальникам) предписывалось при совершаемых объездах по уезду строго проверять исполнение правил относительно надзора за освобожденными преступниками и снабжения их работой <8>. ——————————— <8> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 5 об.
Бавария. По баварскому уложению о наказаниях взятие под полицейский надзор преступника совершалось не по решению суда, а по его разрешению, в дополнение к срочному лишению свободы. По баварскому законодательству указанная мера не составляла обязательного следствия наказания. Всякое лицо, совершившее преступление, могло быть признано подлежащим полицейскому надзору по окончании главного наказания. За проступок приговор об отдаче под надзор полиции мог последовать только в указанных законом случаях. Приговор о полицейском надзоре был постановляем в баварских судах без обозначения срока надзора и в условной форме, т. е. в постановлении суда указывалось, что «преступник может быть по освобождении из места заключения взят под особый надзор полиции» <9>. ——————————— <9> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 6.
Все дальнейшие решения предоставлялись на усмотрение окружного полицейского управления того места, в котором виновный родился. Окружное полицейское управление в соответствии с обстоятельствами или учреждало за преступником надзор, или освобождало его от него. Местная полиция также определяла и срок надзора, который не мог превышать 2 лет. На усмотрение полиции предоставлялось и сокращение первоначально определенного ею срока надзора. Состоявшему под надзором лицу мог быть воспрещен доступ в те местности, где присутствие его считалось вредным, исключая родные места, куда доступ для него был всегда свободным. В любое время допускалось производство домашних обысков в жилище поднадзорного. Лицам, осужденным за грабеж, вымогательство, воровство и утайку заведомо краденых вещей, могло быть воспрещено выходить в ночное время не только из города или селения, в которых они проживали, но даже из жилища <10>. ——————————— <10> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 6 об.
Германия. После войны 1866 г. был образован Северо-Германский Союз, затем в 1871 г. — Германская империя. Это обусловило издание нового уголовного кодекса для всей Германии, который был введен в действие с 1 января 1871 г., а с 1 января 1872 г. был переименован в Уложение о наказаниях Германской империи <11>. ——————————— <11> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 1.
Преступник не мог быть взят под особый надзор полиции «иначе, как по приговору суда и по выслушании отзывов тюремнаго начальства». Суд приговаривал к этому дополнительному взысканию, предоставляя дальнейшие распоряжения на усмотрение полицейских властей, лишь в случаях, предусмотренных законом. Полицейский надзор в Германии всегда представлял собой последствие главного наказания — тюремного заключения. Срок полицейского надзора не мог превышать 5 лет со дня освобождения преступника из заключения <12>. ——————————— <12> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 4.
По § 325 Уложения о наказаниях Германской империи полицейский надзор мог быть по приговору суда установлен как дополнение к заключению в следующих случаях: за поджог (§ 306, 307 и 308); за уничтожение имущества порохом или другим легко воспламеняющимся веществом (§ 311); за умышленное наводнение какой либо местности (§ 312 и 313); за умышленное повреждение полотна железной дороги или деяние, которыми проезд по железной дороге был поставлен в опасность (§ 315); за умышленное повреждение шлюзов, мостов, фарватеров, дорог и т. п. (§ 321); за повреждение маяка, погашение его или устройство фальшивого маяка (§ 323); за торговлю ядовитыми или вредными для здоровья веществами, умышленное отравление или порчу колодцев и т. п. (§ 324). Несовершеннолетним моложе 18-летнего возраста полицейский надзор не мог быть назначен (§ 57). Для иностранцев полицейский надзор заменяется высылкой из пределов Северо-Германского Союза. Высшая полиция имела право воспретить такому преступнику пребывание в определенных местностях; местная полицейская власть была вправе в любое время производить в жилище поднадзорного домашние обыски <13>. ——————————— <13> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 4, 4 об.
В записке Н. Д. Рычкова отмечено: «Разумное основание особаго надзора полиции за освобожденным преступником может заключаться в стремлении достигнуть двоякаго рода цели: во 1-х, как бы поверки действительности главнаго наказания и постепенности при возвращении преступника в общество свободных граждан, во 2-х, ограждения общества от преступных покушений лица, оказавшегося виновным в преступных деяниях, которыя по свойству своему легко могут быть повторяемы. Германское законодательство в течение 5 лет сохраняет за правительством, в определенных законом случаях, право чрез особый надзор удостоверяться, что наказанный преступник исправился, вместе с тем оно постепенно возвращает его от полнаго лишения свободы к полному же пользованию ею. Сверх того ограничения, которым подвергается поднадзорное лицо (воспрещение жить в назначенных местностях и право обысков), в известной степени ограждают общество от преступных покушений» <14>. ——————————— <14> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 4 об.
Австрия. По австрийскому уголовному законодательству того времени отдача под надзор полиции мола быть постановлена только компетентным судом. Решение о полицейском надзоре во всех случаях было предоставлено на усмотрение суда. Срок применения к преступнику этой меры не мог быть более четырех лет. Полицейский надзор применялся только к лицам, виновным «в повторении» преступных деяний против имуществ, лиц или общественной нравственности. Начинался полицейский надзор со дня окончания срока главного наказания. Кроме того, полицейскому надзору подлежали все преступники, условно освобожденные из тюремного заключения ранее окончания назначенного срока. Такое условное освобождение допускалось в Австрии не иначе, как с разрешения императора и при соблюдении особых условий. Сущность ограничений и условий надзора полиции состояла в том, что лицу, отданному под надзор, могло быть воспрещено пребывание в отдельных местах и округах. Кроме того, поднадзорному могла быть воспрещена отлучка из избранного им самим места жительства без особого разрешения. Домашний и личный обыск лица, состоявшего под надзором, допускался в любое время, но ночью только в случае крайней необходимости. Срок полицейского надзора мог быть сокращен или надзор полностью снимался, если преступник очень хорошим поведением давал «полную уверенность в том, что он исправился» <15>. ——————————— <15> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 7.
Российская империя. Н. Д. Рычков отметил, что отличительные черты полицейского надзора в России состояли в том, что, во-первых, надзор за преступником, отбывшим главное наказание, во многих случаях мог быть вверен не только полицейской власти, но и тому обществу, к которому принадлежало данное лицо, «если оно пожелает принять его»; во-вторых, полицейский надзор по российскому законодательству был установлен как одна из мер пресечения обвиняемому возможности уклоняться от следствия и суда. «Сверх того, лица неблагонадежныя (большею частью в политическом отношении) могут быть отдаваемы под надзор полиции и по административным распоряжениям. В таком случае мера эта обыкновенно соединяется со ссылкою на житье» <16>. ——————————— <16> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 7 об.
Особый надзор, учреждаемый над преступниками в силу судебных решений, являлся в соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных обязательным дополнением к главному наказанию, когда обвиняемые приговаривались: а) к содержанию в исправительных отделениях (ротах) (ст. 48); б) к заключению в рабочем доме (ст. 49); в) к заключению в крепости или смирительном доме, когда оно сопровождалось лишением осужденных некоторых особенных прав и преимуществ (ст. 51). В первом случае освобожденный преступник подлежал особому надзору в течение 4 лет, во втором — в течение 2 лет, в третьем — в течение 1 года <17>. ——————————— <17> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 8.
Статья 416 Устава уголовного судопроизводства в числе других мер для воспрепятствования обвиняемым уклоняться от следствия предусматривала отдачу его под особый надзор полиции <18>. Всякое подозреваемое лицо могло по решению следователя быть отдано под надзор полиции. Указанная мера пресечения имела до 1870 г. в следственной практике частое применение. Из отчета Министерства юстиции за 1868 г. следует, что в течение одного этого года было отдано под надзор полиции по округам судебных палат: С.-Петербургской — 1541 лицо, Московской — 3488 и Харьковской — 2998; только в трех указанных судебных округах данная мера пресечения применялась в отношении 8027 человек. Автор записки отмечает, что в следующем году следователи реже применяли эту меру <19>. ——————————— <18> Уголовные законы, действующие в Империи и Царстве Польском. Изд-е Л. Ротванда и С. Шифера. Варшава, 1883. С. 91 — 92. <19> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 8.
Отдельную разновидность отдачи под надзор полиции составляли случаи, когда эта мера имела или значение самостоятельного наказания, или применялась к виновным не в виде обязательного дополнения к арестантским ротам, заключению в крепости, рабочем или смирительном домах, а в виде последствия других специальных наказаний, или когда срок надзора определен на особом основании. Случаи эти были немногочисленны и прямо предусматривались в законе. Например, в ст. 122 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных полицейский надзор предусматривался как самостоятельная мера наказания: «Если все, согласившиеся учинить какое-либо преступление, впоследствии, прежде всякаго на оное покушения, сами, по собственной воле, отступили от своего намерения, и сие преступление не принадлежит к числу тех, в коих законом полагается наказание и за один на них умысел, то они освобождаются от всякаго наказания; но, смотря по обстоятельствам, могут быть отданы на определенное, более или менее продолжительное время под особый надзор полиции» <20>. ——————————— <20> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 11.
Полицейский надзор заменялся другими мерами в следующих случаях: а) по ст. 75 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных иностранные подданные, не освобожденные от телесных наказаний, после окончания определенного срока работ в рабочем доме, вместо отдачи под особый надзор местной полиции, высылались за границу с воспрещением возвращаться в пределы российского государства; б) в соответствии со ст. 951 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных после отбытия срока наказания в исправительных арестантских ротах осужденные за бродяжничество не отдавались под надзор полиции, а подлежали направлению на жительство в сибирские или другие отдаленные губернии; в) преступники, перечисленные в ст. 1085 Устава о содержании под стражей (преступники из киргизов, конокрады, членовредители и т. д.), не могли быть возвращаемы на прежнее место жительства, и после отбытия заключения в арестантской роте получали «особое назначение» <21>. ——————————— <21> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 12.
Лица, состоявшие под надзором полиции или общества после содержания в арестантских ротах, были «не вправе переменять местажительства и удаляться от онаго без особеннаго на каждый раз дозволения полиции или общества, иногородным пребывание в столицах и губернских городах совершенно воспрещается во все продолжение надзора»; для отлучки в ближайшие места губернии, не далее десяти верст, и на срок, не превышающий семи дней, им выдавались «виды на простой бумаге» <22>. ——————————— <22> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 12.
Высланным под надзор полиции, если они не имели никаких средств к существованию, выплачивалось из казны пособие в размере, необходимом для их содержания, которое определялось Министром внутренних дел по согласованию с Министром финансов <23>. ——————————— <23> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 12 об.
В записке было отмечено, что «русское законодательство о порядке осуществления полицейскаго надзора, разбросанное в различных томах Свода Законов, не отличается ни полнотою, ни определенностью, вследствие чего самая мера эта применяется на деле в высшей степени разнообразно» <24>. Статистика свидетельствовала, что число лиц, отданных в России под особый надзор полиции, было весьма значительным. В частности, в 1871 г. под надзором полиции в России находилось 30413 лиц, из них: по суду — 10653, по административным распоряжениям — 19760 человек. Из общего числа поднадзорных находится: в Европейской России — 23855 чел., в Сибири — 6558 чел. <25>. ——————————— <24> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 17. <25> ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 193. Л. 17.
