СТАНОВЛЕНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЕ
С. В. БЛАТИН
Блатин Сергей Васильевич, начальник кафедры N 62 Академии ФСО России, доцент, кандидат юридических наук.
В контексте реализации политики национальной безопасности вопросы совершенствования государственной охраны являются весьма актуальными. В представленной статье автором проводится анализ состояния действующего законодательства в сфере государственной охраны и осуществляется научный прогноз его развития.
Ключевые слова: национальная безопасность, государственная охрана, объекты государственной охраны.
Formation and perspectives of development of legislation of the Russian Federation on state protection S. V. Blatin
In the context of realization the policy of national security the issues of improvement of national protection are topical. In the present article the author analyzes the state of current legislation in the field of national protection and forecasts of its development.
Key words: national security, national protection, object of state guard.
Разработке научных основ правового регулирования национальной безопасности в Российской Федерации уделяется все большее внимание. Потребность в такой разработке обусловливается растущим количеством нормативных правовых актов в сфере национальной безопасности и значительным интересом к изучению проблем национальной безопасности представителями не только юридической, но и других наук. Вместе с тем до настоящего времени не существует научных работ, посвященных правовым аспектам государственной охраны. Этот пробел вполне объясним, так как на каждом из этапов развития системы обеспечения безопасности органы государственной охраны являлись «незримой частью» органов государственной безопасности. Правовая основа деятельности органов государственной безопасности, сложившаяся к концу 80-х годов прошлого века, во многом несла на себе печать советской модели правового регулирования. Закон как акт высшей юридической силы в ее структуре вообще отсутствовал <1>. Напротив, роль подзаконных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось несколько десятков нормативных актов КГБ СССР, регулировавших организационные формы, методы, средства и тактику работы органов безопасности, в том числе и вопросы, непосредственно затрагивающие права граждан. Содержание таких подзаконных нормативных правовых актов, как правило, не подлежало разглашению. ——————————— <1> Первый отечественный законодательный акт, регламентирующий деятельность органов государственной безопасности, был принят 16 мая 1991 г. См.: Закон СССР от 16 мая 1991 г. N 2159-1 «Об органах государственной безопасности в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 22. Ст. 630.
В августе 1991 г. подразделения государственной охраны впервые выводятся из системы органов безопасности СССР <2>, и за ними закрепляется статус самостоятельного государственного органа, непосредственно подчиняющегося Президенту СССР. Обострившаяся политическая борьба и распад в декабре 1991 г. Советского государства стали причиной создания в РСФСР трех самостоятельных специальных служб: Службы безопасности Президента РСФСР, Главного управления охраны РСФСР и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РСФСР <3>. ——————————— <2> Распоряжение Президента СССР от 31 августа 1991 г. N 2513 «О выводе Службы охраны из структуры КГБ СССР». <3> Указ Президента РСФСР от 14 декабря 1991 г. N 272 «О создании Главного управления охраны РСФСР»; Указ Президента РСФСР от 10 сентября 1991 г. N 157 «Вопросы Службы безопасности Президента РСФСР»; Указ Президента РСФСР от 24 декабря 1991 г. N 313 «О создании Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РСФСР».
В 1996 г. ФСО России, объединившее в своем составе Службу безопасности Президента и Главное управление охраны, наделяется статусом федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны <4>, а в 2003 г. при ФСО России формируется Служба специальной связи и информации <5>. ——————————— <4> Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1996 г. N 1136 «Об утверждении Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. N 32. Ст. 3901. <5> Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. N 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1101.
С августа 2006 г. ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам <6>. В сравнительно-правовом аспекте следует подчеркнуть, что наделение службы государственной охраны полномочиями самостоятельного исполнительного органа государства — крайне редкое явление для мировой практики, а возложение на одну специальную службу таких разнородных государственных функций, как осуществление государственной охраны, а также обеспечение государственных органов специальной связью и информацией, вообще не имеет мировых аналогов. ——————————— <6> Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3314.
Первыми отечественными законодательными актами о государственной охране были Законы России от 28 апреля 1993 г. «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» и «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» <7>. ——————————— <7> Закон Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. N 4884-1 «О государственной охране высших органов государственной власти и их должностных лиц» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 21. Ст. 745; Закон Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. N 4886-1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 27. Ст. 1010.
К настоящему времени законодательство о государственной охране Российской Федерации <8> насчитывает более десятка федеральных законов и более сотни подзаконных нормативных правовых актов, в том числе ведомственного характера. Это позволяет сделать вывод о фактическом наличии в отечественной системе права института государственной охраны. ——————————— <8> В настоящей статье термин «законодательство» используется в его широком понимании, указанным понятием характеризуется вся система нормативных правовых актов в области государственной охраны.
По содержанию правовые акты о государственной охране могут быть разделены на две группы — акты, полностью посвященные вопросам государственной охраны, и акты, косвенно регламентирующие отдельные вопросы государственной охраны. По юридической силе правовые акты о государственной охране делятся на федеральные конституционные законы и текущие федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства России, межведомственные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты ФСО России. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. «О государственной охране» <9> является специальным законодательным актом, определяющим предназначение государственной охраны, устанавливающим объекты государственной охраны, полномочия федеральных органов государственной охраны, а также контроль и надзор за их деятельностью. С момента его вступления в силу в Федеральный закон «О государственной охране» неоднократно вносились изменения и дополнения <10>. ——————————— <9> Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594. <10> К настоящему времени подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной охране» и иные нормативные правовые акты».
Важную роль в осуществлении государственной охраны играют Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне», Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» и др. Среди законодательных актов, регламентирующих государственную охрану косвенно, следует назвать Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и ряд иных федеральных законов. Федеральное законодательство о государственной охране распространяет свое действие только на территорию России. С момента прибытия объекта государственной охраны на территорию другого государства его безопасность обеспечивается на основе международных договоров и национального законодательства принимающего государства. При этом согласно нормам национальных законодательств субъектами обеспечения безопасности являются сотрудники специальных служб и правоохранительных органов принимающего государства. Среди международных правовых актов, регламентирующих государственную охрану, важную роль играют Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка <11> и Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка <12>. ——————————— <11> Принят на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г. // Советская юстиция. 1991. N 17. С. 22. <12> Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся 27 августа 1990 г. 7 сентября 1990 г. в Гаване.
Различия в правовом регулировании вопросов обеспечения безопасности охраняемых лиц в национальных законодательствах — достаточно распространенное явление, порождающее организационно-правовые проблемы в период подготовки и осуществления охранных мероприятий за пределами территории России. На сегодняшний день сформировались два подхода к решению указанных проблем. Первый подход характерен для взаимоотношений ФСО России и служб охраны государств — участников СНГ. В его основе лежат заключение ФСО России со службами охраны стран — участниц СНГ соглашений о сотрудничестве и взаимодействии и унификация национальных законодательств по вопросам государственной охраны. Так, в 1997 — 1998 гг. были заключены Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между ФСО России и Службой безопасности Президента Республики Беларусь, ФСО России и Службой охраны Президента Республики Казахстан. Важным этапом унификации законодательства стран СНГ в сфере государственной охраны стало принятие 19 ноября 2006 г. на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ Модельного закона «О государственной охране». Модельный закон является основой для разработки, принятия и (или) совершенствования национального законодательства в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов, создает условия для дальнейшего развития, унификации и гармонизации национальных законодательств в данной области. Принятие Модельного закона позволило сформулировать универсальные рекомендательные правовые нормы, термины и определения, способные трансформироваться в национальные нормативные правовые акты в целях гармонизации и сближения законодательств государств — участников СНГ. Распоряжением Правительства Москвы от 15 октября 2007 г. N 1415-рп ФСО России предоставлено право проведения переговоров о заключении соглашения между ФСО России и компетентными органами государств — участников СНГ о взаимодействии в области обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной охране в государствах — участниках СНГ. Второй подход характерен при взаимодействии ФСО России и служб охраны государств, не входящих в состав СНГ. В его основе лежит достижение ФСО России взаимной договоренности со службами охраны иностранных государств по вопросам обеспечения безопасности охраняемых лиц. При анализе отечественной системы нормативных правовых актов о государственной охране представляется принципиально важным ответить на вопрос: «Вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять нормативное правовое регулирование по вопросам государственной охраны?» Почва для рассуждений, казалось бы, в таком простейшем вопросе заложена Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. по делу N 49-Г02-101. В кассационном протесте заместителя Генерального прокурора России на решение Верховного Суда Республики Башкортостан в том числе было поставлено требование о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению ч. 2 ст. 13 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан», согласно которой Президенту Республики Башкортостан предоставляется государственная охрана. По мнению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по регулированию вопросов государственной охраны, а исчерпывающий перечень объектов государственной охраны приведен в ст. 6 Федерального закона «О государственной охране» и не предусматривает должностных лиц субъектов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в удовлетворении этого пункта протеста отказала, указав в мотивировочной части Определения, что «вопросы осуществления деятельности, направленной на предотвращение и устранение ситуаций и явлений, которые создают угрозу жизни и здоровью людей, касаются в том числе и вопросов защиты прав человека, общественной безопасности, обеспечения безопасности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, то есть касаются вопросов, находящихся в том числе и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Однако в рамках уголовного права общепризнано, что непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 277 УК (посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля), являются основы политического строя, а жизнь государственного или общественного деятеля — дополнительным объектом преступления. Следовательно, предотвращая и устраняя ситуации и явления, создающие угрозу жизни и здоровью объектов государственной охраны, сотрудники органов государственной охраны в первую очередь обеспечивают беспрепятственное осуществление политических функций государственными деятелями, а согласно п. «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы обороны и безопасности относятся к исключительному федеральному ведению. Федеральные законы, правовые акты Президента и Правительства России не могут отразить всего многообразия общественных отношений, которые возникают в сфере государственной охраны. По этой причине возникает необходимость издания межведомственных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов ФСО России, которыми являются приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения <13>. ——————————— <13> Приказ ФСО России от 19 мая 2005 г. N 188 «Об утверждении Инструкции о подготовке нормативных правовых актов ФСО России и их государственной регистрации».
Судебная практика и опыт практической деятельности свидетельствуют, что сложившаяся система нормативных правовых актов эффективно обеспечивает деятельность органов государственной охраны. Вместе с тем в современных условиях общественного развития формируются новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства. По этой причине в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г., отмечается, что Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности. В зависимости от степени осознанного влияния человека все факторы, определяющие содержание правового регулирования государственной охраны, делятся на две группы — объективные и субъективные. Вместе с тем ни один из факторов не действует в чистом, «рафинированном» виде. Объективными факторами являются: 1. Неоднородный предмет регулирования законодательства в сфере государственной охраны, обусловленный спецификой общественных отношений и порождающий наличие в рамках законодательства о нормах конституционного, административного, уголовного, трудового, финансового и других отраслей права. Это обусловливает понимание правового института государственной охраны как комплексного правового института. В силу сказанного развитие правового института государственной охраны должно обеспечиваться принятием нормативных правовых актов, носящих комплексный характер. 2. Фактор, связанный с глобализацией процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, влекущий увеличение количества официальных визитов объектов государственной охраны за пределы территории Российской Федерации. Это порождает необходимость приоритетной разработки международно-правовых основ обеспечения безопасности объектов государственной охраны. Субъективными факторами являются: 1. Совершенствование системы государственного управления в Российской Федерации, в том числе изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и формирование новых федеральных округов. 2. Возникновение новых угроз безопасности объектов государственной охраны. К числу важнейших угроз будут относиться: разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц; деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя России, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей); экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности России, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ. 3. Низкий уровень теоретической разработки организационно-правовых основ деятельности органов государственной охраны.
