(Мигачев Ю. И., Молчанов Н. А.) («Административное право и процесс», 2014, N 1)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ)
Ю. И. МИГАЧЕВ, Н. А. МОЛЧАНОВ
Мигачев Юрий Иванович, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.
Молчанов Николай Андреевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, руководитель Научно-образовательного центра правового обеспечения национальной безопасности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор военных наук, профессор.
В статье рассматриваются основные особенности правового регулирования национальной безопасности Российской Федерации, влияния административного права на содержание информационной безопасности как компонента национальной безопасности. На основании проведенного анализа нормативно-правовой базы Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года формулируются авторские предложения по совершенствованию административно-правового регулирования национальной безопасности.
Ключевые слова: национальная безопасность, национальные интересы и ценности, административное право и информационная безопасность, оборона, общественная и государственная безопасность.
Legal fundamentals of national security (administrative and information aspects) Yu. I. Migachev, N. A. Molchanov
Migachev Yurij Ivanovich, professor of the Chair of Administrative Law and Procedure of the Moscow State Law University named after O. E. Kutafin, doctor of juridical sciences, professor.
Molchanov Nikolaj Andreevich, Honored Scientist of the Russian Federation, Head of the Science Education Centre for Law Support of National Security of the Moscow State Law University named after O. E. Kutafin, doctor of military sciences, professor.
The article considers fundamental peculiarities of legal regulation of national security of the Russian Federation, impact of administrative law on the contents of information security as a component of national security. On the basis of the analysis made with regard to the legal and regulatory framework, the Strategy of the national security of the Russian Federation till 2020, the author formulates the proposals on improvement of administrative-law regulation of national security.
Key words: national security, national interests and values, administrative law and information security, defense, public and state security.
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. В преамбуле Стратегии содержится ряд важных положений, указывающих на то, что в условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Российская Федерация в качестве гаранта благополучного национального развития успешно переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
28 декабря 2010 г. был принят Федеральный закон N 390-ФЗ «О безопасности» <2>, которым определяются объект, предмет, цели, задачи, принципы и содержание правовых норм, направленных на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации <3>. ——————————— <2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2. <3> Белокрылова Е. А., Бевзюк Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности». М., 2012. С. 12 — 14.
В Законе устанавливаются общие положения в области обеспечения государственной, общественной, экологической, территориальной, техногенной, информационной и иных видов национальной безопасности Российской Федерации и подчеркивается, что в настоящее время в целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы <4>. ——————————— <4> Дугенец А. С., Мельников А. В., Васильев Ф. П., Дашко М. Н. Вопросы административно-правового регулирования обеспечения безопасности современной России // Административное право и процесс. 2012. N 3. С. 65 — 67.
Однако анализ нормативных и научных источников позволяет сделать вывод о том, что в отечественном законодательстве и научной литературе пока не выработан единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы в правоприменительной практике. В настоящее время правовое регулирование вопросов, касающихся отдельных видов безопасности, осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов, 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них имеют фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права <5>. ——————————— <5> Крохина Ю. А. Контроль реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Законодательство. 2012. N 3.
Таким образом, необходимо отметить, что для решения вопросов административно-правового регулирования национальной безопасности необходимо решение на теоретическом уровне ряда вопросов, которые являются ключевыми для понимания сущности национальной безопасности и ее природы. Одним из важнейших вопросов здесь является вопрос о понятии национальной безопасности и ее содержании. «Безопасность» является очень широким понятием, его можно рассматривать в различных аспектах, поэтому понятие «национальная безопасность» многогранно. При этом следует отметить, что в Конституции Российской Федерации термин «безопасность» употребляется десять раз. В части 5 ст. 13 Конституции запрещается «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства». В части 3 ст. 37 сказано: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности». В части 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 речь идет об условиях допустимости ограничения прав и свобод человека, среди которых называются безопасность государства и граждан. Пункт «м» ст. 71 относит безопасность к ведению Российского государства. Статья 72 (п. «б» и «д») закрепляет за совместным ведением РФ и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности. Часть 2 ст. 74 оговаривает возможность ограничения перемещения товаров и услуг в России, если это необходимо для обеспечения безопасности. При вступлении в должность Президент РФ приносит присягу, в которой обязуется защищать безопасность государства (ч. 1 ст. 82 Конституции). Пункт «д» ч. 1 ст. 114 относит к ведению Правительства РФ обеспечение государственной безопасности. Кроме того, п. «ж» ст. 83 закрепляет полномочия главы государства по формированию и руководству Советом Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом. Таким образом, в Конституции Российской Федерации понятие безопасности употребляется в различных значениях и в широком понимании этого слова. В широком плане под национальной безопасностью понимают совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения конституционного строя. В теории отмечается, что национальная безопасность неразрывно связана с деятельностью государства. Только оно может, опираясь на свой аппарат, властные органы, деятельность которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами, обеспечить покой граждан, создать благоприятные условия для их жизни и деятельности. Никакие другие социальные силы не смогут выполнить этой задачи. Следовательно, национальная безопасность рассматривается как категория во многом не только юридическая, но и политологическая. Политика национальной безопасности может принимать разнообразные формы и использовать различные средства: экономические, дипломатические, военные и т. д. <6>. ——————————— <6> См., в частности: Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6.
В связи с этим понятие национальной безопасности определяется Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая является официально признанной системой стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Согласно Стратегии национальная безопасность — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Также ключевым вопросом в понимании природы национальной безопасности является понятие национальных ценностей, интересов и приоритетов. В теории национальной безопасности отмечается, что национальные ценности, интересы и приоритеты играют решающую роль в формировании и обеспечении национальной безопасности. Национальные ценности сводятся к трем основным блокам: процветанию народа, защите и обустройству территории проживания, сохранению и развитию национальной культуры. Внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности реализуются через стратегические национальные приоритеты. Национальные интересы представляют собой жизненно важные интересы, важные интересы и просто интересы. К первой группе относятся интересы, связанные с реализацией и защитой таких ценностей, утрата которых может привести к подрыву самих основ существования людей, общества и государства, таких, как суверенитет, государственная и территориальная целостность, конституционный строй, обороноспособность страны, нравственное и физическое здоровье нации. Вторая группа связана с реализацией конституционных прав и свобод граждан, сохранением социально значимого достояния общества, преодолением и пресечением социальной, расовой, национальной и религиозной розни, организованной преступности и т. п. В третью группу входят интересы, связанные с обеспечением благоприятных условий для развития общества, гражданского мира и согласия, реализацией принципов демократического общества и социальной справедливости, защитой окружающей среды, утверждением взаимовыгодного и добрососедского сотрудничества с зарубежными государствами. Четких границ между группами интересов нет, они подвижны в силу конкретной ситуации в стране. Кроме того, интерпретация их, по своей сути, субъективна и противоречива. Вполне очевидно, что реально их интерпретируют элиты, и прежде всего властные элиты. Здесь имеет значение наличие или отсутствие дискуссии, наличие оппонентов и институтов обсуждения как определенной гарантии избежать ошибок <7>. ——————————— <7> См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. Прохожева. М.: РАГС, 2002. С. 45 — 58.
Согласно Стратегии национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются: в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики; в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации; в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира. Основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития: повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства; экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства. Важным вопросом административного права является обеспечение информационной безопасности как компонента национальной безопасности. Это обусловлено тем, что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать. Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. На основе национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере формируются стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства по обеспечению информационной безопасности. В практической сфере информационная безопасность — это охрана каналов поступления, хранения, обработки и передачи информации, защита любых информационных ресурсов по уровням доступа. Защите подлежит любая документационная информация, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу. Режим защиты информации устанавливается в отношении конфиденциальной документационной информации собственником информационных ресурсов, т. е. самой организацией. Результатом реализации угроз информации может быть: утрата (разрушение, уничтожение), утечка (извлечение, копирование, подслушивание), искажение (модификация, подделка), блокирование <8>. ——————————— <8> См.: Ковалева Н. Н. Государственное управление в информационной сфере: Научно-практическое пособие. М., 2011. С. 25 — 27.
Доктриной информационной безопасности, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895, выделены четыре основные составляющие национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере: — соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею, обеспечение духовного обновления России, сохранение и укрепление нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны; — информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации, связанное с доведением до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, ее официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни, с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам; — развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, в т. ч. индустрии средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечение потребностей внутреннего рынка ее продукцией и выход этой продукции на мировой рынок, а также обеспечение накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов. В современных условиях только на этой основе можно решать проблемы создания наукоемких технологий, технологического перевооружения промышленности, приумножения достижений отечественной науки и техники. Россия должна занять достойное место среди мировых лидеров микроэлектронной и компьютерной промышленности; — защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России. С учетом изложенного представляется необходимым в Федеральном законе «О безопасности» и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года сформулировать основные направления деятельности государственных органов безопасности по обеспечению информационной безопасности.
Литература
1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. 2. Федеральный закон «О безопасности» N 390-ФЗ от 28 декабря 2010 г. // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2. 3. Белокрылова Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» / Е. А. Белокрылова, Е. А. Бевзюк. М., 2012. 4. Дугенец А. С. Вопросы административно-правового регулирования обеспечения безопасности современной России / А. С. Дугенец, А. В. Мельников, Ф. П. Васильев, М. Н. Дашко // Административное право и процесс. 2012. N 3. 5. Ковалева Н. Н. Государственное управление в информационной сфере: Научно-практическое пособие. М., 2011. 6. Крохина Ю. А. Контроль реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Законодательство. 2012. N 3. 7. Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6. 8. Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. Прохожева. М.: РАГС, 2002.
