Законодательство об административной ответственности в качестве одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения предусматривает изъятие водительского удостоверения с выдачей временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида. Уместно заметить, что в исследованиях, посвященных мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях <1> и допуску водителей к участию в дорожном движении <2>, вопрос о правовой природе временного разрешения на право управления транспортным средством как юридически значимого документа практически не рассматривался. ——————————— <1> См., напр.: Горяинов А. И. Правовые и организационные основы деятельности ГИБДД МВД России по применению мер административного принуждения: Дис. … к. ю.н. М., 2004; Макаров Д. В. Правовые и организационные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения: Дис. … к. ю.н. М., 2004: Кошелкин С. Ю. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: Дис. … к. ю.н. М., 2009. <2> См., напр.: Кураков В. С. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: Дис. … к. ю.н. М., 1999; Кузин В. В., Митрошин Д. В., Якимов А. Ю. Право на управление транспортным средством (получение, прекращение и восстановление его действия) // Государство и право. 2007. N 6. С. 38 — 44.
Ретроспективный анализ генезиса нормативно-правовой базы дает возможность проследить основные вехи в развитии данного документа. Ранее ч. 5 ст. 244 КоАП РСФСР, действовавшего в 1985 — 2002 гг., предусматривалось, что при совершении нарушения, за которое в соответствии с КоАП РСФСР может быть наложено административное взыскание в виде штрафа или лишения права управления транспортным средством, у водителя (судоводителя) изымается водительское удостоверение, о чем делалась запись в протоколе о правонарушении, а также во временном разрешении на право управления транспортными средствами. После уплаты штрафа водительское удостоверение возвращалось владельцу. Изъятие удостоверения производилось в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством речного флота РСФСР, Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР. Такой порядок, как и форма временного разрешения (приложение N 12 к Инструкции), предусматривался Инструкцией по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения <3> и иных норм, действовавших в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (далее — Инструкция) <4>. ——————————— <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 «О Правилах дорожного движения» (вместе с «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения») // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 22.11.1993. N 47. Ст. 4531 (с посл. изм. и доп.). <4> Приказ МВД России от 23 марта 1993 г. N 130 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Российские вести. 22.04.1993. N 77 (с посл. изм. и доп.). Утратил силу с 1 июля 2002 г. в связи с изданием Приказа МВД России от 1 августа 2002 г. N 720 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 472» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 07.10.2002. N 40 (с посл. изм. и доп.).
Временное разрешение давало водителю право на управление транспортными средствами в течение 30 суток после изъятия у него водительского удостоверения при наличии документа, удостоверяющего его личность. В необходимых случаях срок действия временного разрешения мог быть продлен должностными лицами, указанными в п. 3 ч. 2 ст. 203 КоАП РСФСР <5>. ——————————— <5> Данный абзац был признан недействительным (незаконным) решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. N ГКПИ99-689. См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. N ГКПИ99-689 «О признании незаконным (недействительным) абзаца 2 пункта 3.1 Инструкции по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденной Приказом МВД России от 23 марта 1993 г. N 130; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2000 г. N КАС00-4 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 02.12.1999 N ГКПИ99-689, которым был признан незаконным (недействительным) абзац 2 пункта 3.1 Инструкции по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утв. Приказом МВД России от 23 марта 1993 г. N 130» // АИПС «КонсультантПлюс».
Согласно п. 7.3 Инструкции в случаях приостановления исполнения постановления о наложении взыскания в виде лишения права управления транспортными средствами водителю продлевался срок действия временного разрешения до окончания рассмотрения жалобы (протеста). В соответствии с п. 8.7 Инструкции при вынесении постановления о лишении водителя права управления транспортными средствами временное разрешение у нарушителя изымалось и приобщалось к административному протоколу. Согласно п. 9.3 Положения о порядке допуска водителей к управлению транспортными средствами, приема экзаменов и выдачи гражданам водительских удостоверений, утвержденного Приказом МВД СССР от 6 января 1987 г. N 6, водителю вместе с водительским удостоверением выдавалось временное разрешение на право управления транспортным средством, на оборотной стороне которого записывались штрафные баллы за допущенные нарушения ПДД. Выдача временного разрешения также предусматривалась Приказом МВД России от 30 декабря 1997 г. N 860 «Об утверждении Инструкции по применению Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений». Несмотря на отсутствие легального определения термина «временное разрешение на право управления транспортным средством», следует обратить внимание на особый механизм выдачи названного документа и круг субъектов, кому он адресуется. Основные положения, касающиеся временного разрешения на право управления транспортным средством, содержатся в двух статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), а именно ч. 3 ст. 27.10 и ч. 1 ст. 32.6 КоАП РФ. Частью 3 ст. 27.10 КоАП РФ предусмотрено, что при совершении административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством соответствующего вида, у водителя, судоводителя, пилота изымается водительское удостоверение, удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), удостоверение судоводителя, удостоверение пилота и выдается временное разрешение на право управления транспортным средством соответствующего вида на срок до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, но не более чем на два месяца. В случае, если дело об административном правонарушении не рассмотрено в течение двух месяцев, срок действия временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, продлевается судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело об административном правонарушении, на срок не более одного месяца при каждом обращении. При подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении срок действия временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида продлевается судьей, должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу, до вынесения решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. Следует учитывать, что водительское удостоверение является единственным документом, при изъятии которого в момент возбуждения дела об административном правонарушении выдается другой — временное разрешение. В соответствии с ч. 1 ст. 32.6 КоАП РФ исполнение постановления о лишении права управления транспортным средством соответствующего вида или другими видами техники осуществляется путем изъятия соответственно водительского удостоверения, удостоверения на право управления судами (в том числе маломерными) или удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), если водитель, судоводитель или тракторист-машинист (тракторист) лишен права управления всеми видами транспортных средств, судов (в том числе маломерных) и другой техники, или временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида. Пунктом 140 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения предусматривается, что в графе временного разрешения, содержащей перечень категорий транспортных средств, зачеркиваются буквы, обозначающие категории транспортных средств, право управления которыми, в соответствии с изъятым водительским удостоверением, у водителя отсутствует. При изъятии удостоверения тракториста-машиниста (тракториста) во временное разрешение вписывается соответствующая категория транспортного средства, право управления которым водитель имеет. Если водитель отказывается от получения временного разрешения, оно прилагается к соответствующему делу об административном правонарушении и может быть выдано впоследствии лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Если водительское удостоверение было изъято у водителя ранее, временное разрешение на право управления транспортным средством не изымается, при этом информация по факту изъятия водительского удостоверения ранее отражается в протоколе об административном правонарушении или в протоколе осмотра места совершения административного правонарушения. В связи с введением в действие КоАП РФ было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 472 «О внесении изменений и дополнений в Правила дорожного движения Российской Федерации», в котором, наряду с внесением изменений и дополнений в Правила дорожного движения Российской Федерации (ПДД), было дано поручение Министерству внутренних дел Российской Федерации (МВД России) разработать и утвердить образец временного разрешения на право управления транспортным средством, выдаваемого взамен водительского удостоверения. Во исполнение данного поручения Приказом МВД России от 1 августа 2002 г. N 720 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 472» утвержден образец временного разрешения. Согласно п. 2 Перечня специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении, использование которой установлено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 27 апреля 2002 г. N 390 (приложение N 5), временное разрешение относится к категории печатной специальной продукции. Бланки временных разрешений изготавливаются по заявкам МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации на основании заключенных договоров в организациях, имеющих лицензию на право занятия указанным видом деятельности, выданную Департаментом ОБДД МВД России. Упомянутым нами выше Приказом МВД России от 1 августа 2002 г. N 720 установлено, что временное разрешение действительно при предъявлении удостоверения личности гражданина (паспорта) <6>, что и указывается на его оборотной стороне. Как представляется, данное положение не вполне согласуется с пп. 2.1.1 ПДД, содержащим исчерпывающий перечень документов, которые водитель транспортного средства обязан иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать им для проверки (в том числе и временное разрешение в случае изъятия в установленном порядке водительского удостоверения), в который паспорт не входит. Можно констатировать и другой казус — в отличие от документов, предусмотренных ПДД, которые водитель обязан иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать им для проверки (выделено автором. — П. М.), при наличии временного разрешения «в нагрузку» к нему он вынужден предъявить (выделено автором. — П. М.) паспорт. Между тем лексическое толкование глаголов «предъявлять» и «передавать» отнюдь не идентично. В нашем случае под глаголом «передать» следует понимать «отдать в распоряжение, на рассмотрение», а под глаголом «предъявить» — «показать в подтверждение чего-нибудь» <7>, а их двоякое толкование исключается. Думается, что оптимальным способом решения проблемы было бы дополнение пп. 2.1.1 соответствующей нормой (в части включения паспорта в перечень документов, которые водитель обязан иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать им для проверки, при наличии временного разрешения). ——————————— <6> Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.03.1997. N 11. Ст. 1301. <7> Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук; Институт русского языка им. В. В. Виноградова. М.: ООО «Издательство «ЭЛИПС», 2003. С. 503, 582.
В 2006 г. данное несоответствие стало предметом для рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации (далее — Верховный Суд). Заявитель А. обратился с заявлением о признании утвержденного образца временного разрешения не действующим в той части, в которой его действительность поставлена в зависимость от наличия или отсутствия у водителя документа, удостоверяющего личность гражданина. Точка зрения Верховного Суда по данному вопросу такова. «Водительское удостоверение на право управления транспортным средством подтверждает не только наличие такого права у поименованного в нем лица, но и принадлежность самого документа именно этому лицу, поскольку содержит все необходимые реквизиты, позволяющие удостоверить личность гражданина. В отличие от водительского удостоверения временное разрешение подтверждает только право указанного в нем лица на управление транспортным средством, но не принадлежность документа гражданину, его предъявившему. Временное разрешение выдается по упрощенной процедуре при изъятии водительского удостоверения, действует ограниченный период времени и не содержит всех необходимых атрибутов (фотографии и др.), позволяющих при отсутствии иных документов идентифицировать личность предъявившего его гражданина. Таким образом, временное разрешение на право управления транспортным средством может исключить повод к возбуждению в отношении предъявившего его гражданина дела об административном правонарушении лишь в совокупности с документом, удостоверяющим личность этого гражданина. Исходя из этого, включенное в форму временного разрешения положение, имеющее целью установление личности предъявившего его гражданина для подтверждения наличия именно у него специального права, по своему содержанию не направлено на нарушение или умаление прав водителей, основано на нормах Закона Российской Федерации «О милиции» <8>, допускающих проверку милицией документов, удостоверяющих личность, у граждан, если имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении, в частности по факту отсутствия права на управление транспортным средством. Изложенное на оборотной стороне временного разрешения положение заранее предупреждает водителей о необходимости иметь документ, удостоверяющий личность, что отвечает их интересам». С учетом изложенного заявителю было отказано. ——————————— <8> В настоящее время см.: пп. 20 п. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. N 7. Ст. 900 (прим. авт.).
Обращает на себя внимание ряд вопросов, связанных с неопределенностью правовой природы временного разрешения, о которых будет сказано далее. По нашему мнению, само наличие документа, обозначенного КоАП РФ как «временное разрешение на право управления транспортным средством», не предусмотрено Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» <9> и не соответствует нормам международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. ——————————— <9> Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (СЗ РФ. 11.12.1995. N 50. Ст. 4873 (с послед. изм. и доп.)) является правовой основой обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации (ст. 1).
Так, анализ некоторых положений Федерального закона «О безопасности дорожного движения» свидетельствует о том, что законодатель не считает идентичными термины «водительское удостоверение» и «временное разрешение на право управления транспортным средством». Ввиду того что правовой статус временного разрешения не тождествен правовому статусу водительского удостоверения, установленному в ст. 41 Конвенции о дорожном движении (заключена в г. Вене 8 ноября 1968 г.) <10>, условия действительности водительского удостоверения неприменимы к временному разрешению на право управления транспортным средством. ——————————— <10> Конвенция о дорожном движении 1968 г. и Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию. Издание ООН, 2007.
Статьей 27 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» предусмотрено, что на территории Российской Федерации действуют национальные и международные водительские удостоверения, соответствующие требованиям международных договоров Российской Федерации, однако в нем отсутствует норма, устанавливающая требования, которым должно соответствовать временное разрешение на право управления транспортными средствами. В нарушение требований Конвенции о дорожном движении во временном разрешении, в частности, нет указания на название документа на французском языке, вносимые записи не повторяются буквами латинского алфавита, документ не содержит фотографии владельца, следовательно, оно не может служить равноценной заменой водительскому удостоверению. Кроме того, налицо и ограничение права водителя на свободу передвижения и выезда за пределы Российской Федерации, предусмотренное ст. 27 Конституции Российской Федерации, до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде лишения права управления транспортным средством, так как временное разрешение позволяет только выехать с территории Российской Федерации, но не дает права на управление транспортным средством за ее пределами. По окончании срока действия временного разрешения оно становится недействительным и не дает права управления транспортными средствами. Вместе с тем ст. 6 Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения, заключенной в г. Москве 28 марта 1997 г., предусматривается, что если лицо, проживающее на территории одной из Договаривающихся Сторон, нарушило Правила дорожного движения на территории другой Договаривающейся Стороны, то компетентные органы Договаривающейся Стороны места совершения правонарушения составляют на указанное лицо материалы, удостоверяющие факт совершения правонарушения, и в случае необходимости изымают водительское удостоверение на право управления транспортным средством, выдают взамен его временное разрешение на право управления, заверенное гербовой печатью компетентного органа, которое признается всеми Договаривающимися Сторонами. Полагаем, решение данной проблемы является предметом самостоятельного исследования, так как необходима корректировка одной из основных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в области дорожного движения в части приведения ее в соответствие с требованиями международных нормативных правовых актов. Кроме того, по нашему мнению, нуждается в доработке действующая редакция ч. 3 ст. 27.10 КоАП РФ, которая предполагает выдачу временного разрешения на право управления транспортным средством помимо водителя также судоводителю и пилоту <11>. ——————————— <11> Ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» транспортное средство определяется как «устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем» (выделено автором. — П. М.).
Необходимо учитывать, что п. 41 Правил сдачи квалификационных экзаменов установлено, что в случае проведения соответствующих проверок (при представлении документов, вызывающих сомнение в их подлинности, при наличии оснований полагать, что водитель лишен права управления транспортными средствами, и других) заявителю может выдаваться на срок до 2 месяцев временное разрешение на право управления транспортными средствами соответствующих категорий. Данная норма также нашла свое отражение в п. 38 — 39 и 44 Инструкции о порядке организации работы по приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России. Подводя итоги, следует сказать, что в рамках одной статьи невозможно рассмотреть все особенности правовой природы временного разрешения. За рамками нормативной базы и научных трудов остается множество вопросов, открытых для изучения и ждущих своих исследователей. Их дальнейшая разработка, надеемся, позволит найти правильное решение в целях повышения эффективности защиты законных прав и интересов участников движения.
