(Мамай Е. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 6)
О НЕКОТОРЫХ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ АСПЕКТАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР <1>
Е. А. МАМАЙ
——————————— <1> Применительно к содержанию данной статьи правоприменительная процедура — это совокупность последовательно осуществляемых юридически значимых действий, реализуемых уполномоченным государством субъектом в соответствии с определенным нормативно-правовой моделью порядком, направленная на разрешение индивидуально-конкретной ситуации в целях обеспечения реализации другими субъектами права принадлежащих им прав и обязанностей.
Мамай Евгений Алексеевич, адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
На основе анализа опыта правоприменительной деятельности России и иностранных государств (США, Великобритании, Швейцарии) автором формулируется перечень концептуальных положений, учет которых необходим в ходе реформирования административной системы России в целях повышения ее эффективности, стабильности, рациональности и доступности.
Ключевые слова: правоприменительная процедура, государственные услуги, стандарты обслуживания, эффективность.
On the conceptual framework of law applying procedures E. A. Mamay
On the base of an analyses of law applying activity and practice from Russia and foreign countries (the USA, the UK, Switzerland) the author formulates the conceptual framework of law applying procedures which may be put into practice within reform of Russian governance system to make it more effective, consistent, sensible and understandable.
Key words: law applying procedure, public services, customer service standards, effectiveness.
В России, как и во многих современных государствах, на повестке дня стоит вопрос повышения прозрачности и эффективности функционирования органов государственной власти. В этой связи весьма интересно ознакомиться с опытом, накопленным в других государствах, где подобные задачи также ставились и находили свое разрешение. С одной стороны, следует отметить, что нет и не может быть универсальных способов, единых «рецептов» упорядочения отношений в сфере взаимодействия граждан и власти, так как, во-первых, эти отношения весьма многообразны, а во-вторых, пути развития права в каждом из государств были разными: в разное время упорядочивались разные отношения, и в этой связи в разных сферах была обеспечена далеко не одинаковая степень урегулированности. С другой стороны, в силу интеграционных процессов, происходящих как в мире в целом, так и внутри каждой отдельно взятой страны, унификация и совершенствование законодательства может осуществляться как на основе опыта, накопленного зарубежными государствами, так и передового опыта, сформированного внутри самого государства, в том числе во внегосударственном секторе. В целях повышения эффективности процедур функционирования государства необходимо, во-первых, определить исходные начала (принципы), которые должны быть положены в основу реформирования государственной деятельности; во-вторых, тщательно проанализировать действующее законодательство с точки зрения заложенных в него процедурных норм в целях выявления тех сфер общественных отношений, которые в настоящее время не урегулированы или урегулированы в недостаточной степени; в-третьих, осуществлять пошаговую реализацию государственной политики для наиболее полного и комплексного решения поставленных задач. В рамках данной статьи мы остановимся лишь на отдельных концептуальных положениях, требующих концентрации внимания и выработки единообразных подходов в реализации. Любая деятельность государственных органов и их должностных лиц должна рассматриваться как услуга, оказываемая обществу в целом и отдельной личности. Именно такой принципиальный подход определялся в докладе Всемирного банка об административной реформе в России <2>. К сожалению, для России — это проблема не простого изменения терминологии, она гораздо глубже. Внедрение этого положения в сознание людей требует почти коренной смены устоев, сформировавшихся в обществе. Так, в англоязычных странах public service («публичная служба», «публичная услуга») — это обычное понятие, имеющее нейтральную эмоциональную окраску. У нас же с каждым из слов в этом словосочетании зачастую невольно возникают несколько иные ассоциации, а потому и официально употребляемый аналог, «государственная служба (услуга)», имеет совсем иной смысловой оттенок. ——————————— <2> См.: Доклад N: 36157-RU. Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции [Электронный ресурс] Аналитическая записка, 1 октября 2006 г. / Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью Всемирного банка // URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTRUSSIANFEDERATION/ Resources/anti-corriiption_pn_9_26_06_rus. pdf (дата обращения: 18.06.2009).
Необходимо создание перечней основных процедур, которые должны тщательно регламентироваться и осуществляться органами государственной власти. При формировании подобных перечней важно концентрировать внимание на конечных целях соответствующих правоприменительных процедур в связи с необходимостью исключения дублирования полномочий. Такой подход, к примеру, последовательно реализуется в Республике Казахстан, где одним из ключевых положений Закона «Об административных процедурах» стала норма, предусматривающая создание реестра государственных услуг <3>. ——————————— <3> Об административных процедурах [Электронный ресурс]: Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. N 107 // URL: http://wwwkyzmet. kz/?lang=ru&id;_l=2&id;_2=l&id;_3=5 (дата обращения: 20.04.2010).
Требуется стандартизация деятельности органов власти. Как показывает опыт зарубежных государств, установление общих конкретизированных стандартов (по количеству действий, времени их совершения, качеству достигаемых результатов и т. п.) для всех сфер деятельности и всех государственных ведомств на законодательном уровне — это задача нереализуемая. Законами должны регламентироваться: 1) ключевые, наиболее важные процедуры (в частности, процедуры законотворчества и подзаконного нормотворчества), 2) перечни тех процедур, которые должны регламентировать сами ведомства, а также 3) общие начала установления стандартов. Конкретизацию предпочтительно осуществлять на уровне подзаконного нормотворчества (в виде нормативных актов правительства) и внутренних стандартов деятельности отдельных ведомств. Так, Пограничной службой Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии установлены стандарты обслуживания клиентов (Customer Service Standards), которые, в частности, определяют обязательное требование вынести решение по 90% заявлений на получение визы в срок не более чем 3 недели, 98% — в срок 6 недель, 100% — в срок 12 недель <4>. ——————————— <4> Customer Service Standards [Электронный ресурс] // URL: http:// www. ukvisas. gov. uk/ en/ customerservices/ customerservicestandards/ (дата обращения: 27.04.2010).
Следует отметить, что в данном случае важно не только установить стандарт, но и соблюдать его, о чем ежеквартально, ежегодно или в иной период времени составлять официальные отчеты, размещаемые для публичного осведомления. Процедуры, адресованные физическим и юридическим лицам, должны упрощаться. Как справедливо отметил И. Н. Барциц, «упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение, прежде всего, для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти» <5>. В основной своей части решение вопроса об упрощении процедур подразумевает: 1) сокращение общего количества действий, которые необходимо исполнить гражданину; 2) сокращение сроков исполнения отдельных действий органами власти; 3) сокращение числа документов, которые лицо, обратившееся в орган власти, обязано представлять. ——————————— <5> Барциц И. Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 1. С. 126.
Использование многообразных альтернативных способов коммуникации между государством в лице его представителей и гражданами, в том числе в целях информирования населения. Построение отношений возможно на базе трех ключевых моделей: 1. Гражданин — средство передачи информации; 2. Гражданин — средство передачи информации — государство; 3. Гражданин — государство. В целях повышения эффективности взаимодействия, большей информированности населения о работе органов власти, экономии времени и средств обеих сторон и т. д. важно законодательно и организационно развивать первые две модели коммуникации. К сожалению, на данный момент наше государство находится лишь на начальном этапе развития так называемого электронного правительства, так как, согласно экспертным оценкам, сайты большинства государственных органов имеют очень низкое качество, в лучшем случае обеспечивая простой доступ граждан к официальной информации <6>. ——————————— <6> В марте 2010 г. информационный портал Slon. ru привлек экспертов интернет-рынка, чтобы оценить качество сайтов госучреждений. Эксперты, привлеченные Slon. ru, оценили 20 сайтов по 5 параметрам (навигация, Feedback (обратная связь), простота доступа, информация о деятельности ведомства, поиск). Оказалось, что ресурс Президента России (www. kremlin. ru) — абсолютно лучший из представленных в опросе (оценка — 189 баллов), в то время как сайты таких важных учреждений, как Правительство (www. government. ru), Государственная Дума (www. duma. gov. ru), Конституционный Суд (www. ksrf. ru), совсем не соответствуют своему высокому предназначению. См.: Какой бывает электронная Россия [Электронный ресурс] // URL: http://www. slon. ru/articles/258091/ (дата обращения: 10.04.2010).
Следует внедрять в практику пропорциональную, обоюдную ответственность граждан и должностных лиц в рамках процедур их взаимодействия. Нормативный акт, регламентирующий определенную процедуру, должен одновременно устанавливать конкретные санкции за нарушения, как для граждан, так и для должностных лиц органов власти. Для граждан это будет гарантией соблюдения их прав, для государства — гарантией от необоснованных требований и, как следствие, излишней работы. Пример такой практики дает нам Закон об административных процедурах США, где предусмотрено наказание в виде штрафа на сумму до 5000 USD для должностных лиц, предоставивших информацию, содержащую персональные данные, лицам, не уполномоченным на ее получение, и ровно такое же наказание и в том же размере — для лиц, предъявивших запрос на получение такой информации при осознанном отсутствии права на ее получение <7>. ——————————— <7> The Administrative Procedure Act [Электронный ресурс] // URL: http://www. usgovinfo. about. com/library/bills/blapa. htm (дата обращения: 20.04.2010).
Необходимы обмен опытом и формирование универсальных подходов в управленческой деятельности. Управление (management) в любой сфере имеет общие черты, поэтому органы государственной власти могут и должны перенимать передовые технологии построения отношений с клиентами (гражданами) не только у иностранных правительств и даже не только у других ведомств внутри самого государства, но и, например, у коммерческих организаций <8>. ——————————— <8> Так, компания Toyota в одном из своих рекламных проспектов упоминает об использовании хорошо зарекомендовавшей себя системы семи шагов обслуживания клиентов. Эта система включает: первый шаг — предварительная запись на обслуживание, второй шаг — прием автомобиля на обслуживание, третий шаг — заполнение заказ-наряда, четвертый шаг — контроль хода работ, пятый шаг — контроль качества, шестой шаг — выдача автомобиля, седьмой шаг — сбор отзывов по результатам обслуживания. См.: Риск — не для Вашей Toyota. Реклама // Авторевю. 2010. N 5. С. 67. Процедура, построенная на концептуальном единстве подобных последовательных действий, может с успехом применяться во многих сферах государственной деятельности.
