(Пуляева Е. В.) («Журнал российского права», 2012, N 11)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ
Е. В. ПУЛЯЕВА
Пуляева Елена Валерьевна, старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Проводится анализ действующих правовых факторов, способствующих коррупционным проявлениям в сфере оказания образовательных услуг. Выделяются правовые проблемы противодействия коррупции в данной сфере, предложены направления совершенствования законодательства в сфере оказания образовательных услуг и практики его применения.
Legal issues of fight against corruption in the field of provision of educational services E. V. Pulyaeva
In this article the author analyzes the existing legal factors contributing to corruption in the provision of educational services. On the basis of this distinguished legal challenges against corruption in this area. The author offers ways of improving the legislation in the provision of educational services and practice.
Проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг складываются под влиянием факторов, детерминирующих проявления коррупции в органах управления образованием и образовательных организациях. Последние в большинстве случаев порождены недостатками механизма управления образованием, связанными с отсутствием четкой регламентации статусов органов управления образованием, структурных подразделений образовательных организаций, порядка их деятельности; коррупционным характером самих норм права, регулирующих образовательные правоотношения. Рассмотрим коррупционные факторы, возникающие в сфере оказания образовательных услуг и вытекающие из правового статуса органов исполнительной власти, органов управления образованием. Статус органов исполнительной власти определяется положениями об их деятельности, которые постоянно корректируются с учетом изменений, происходящих в отраслевом законодательстве, и приобретения или утраты соответствующим органом власти государственных полномочий, функций, услуг. Нередко такие изменения являются несбалансированными и в отсутствие полного пакета документов, обеспечивающего реализацию нового полномочия, закрепляются за органом исполнительной власти. В случае если необходимой нормативной основы нет, органы либо осуществляют собственное подзаконное нормативно-правовое регулирование в сфере оказания образовательных услуг (если это не нарушает компетенцию иных субъектов), либо в условиях наличия пробела в законодательном регулировании используют новое полномочие не в положительном смысле <1>. Этот фактор оказывает влияние на предоставляемые подведомственными образовательными организациями образовательные услуги и отдельные виды высшего профессионального образования (в сфере искусства и культуры, спорта, медицинского образования и т. п.), все больше отличающиеся от единой системы образования. ——————————— <1> См.: Системное противодействие проявлениям коррупции // Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.
Иногда одно государственное полномочие осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти. В таком случае, например, единое, гарантированное Конституцией РФ, право на образование начинает зависеть от специфики той или иной отрасли (оборона страны, здравоохранение и т. п.), а соответствующий федеральный орган исполнительной власти приобретает установленную законом возможность осуществлять подзаконное нормативно-правовое регулирование, которое создает риск злоупотреблений со стороны органа власти. Например, Приказом Министра обороны РФ установлена Методика расчета некоторых составляющих, включаемых в расходы, подлежащие возмещению обучающимися <2>, учитывая, что право на бесплатное образование гарантировано Конституцией РФ. В приведенном случае судебный механизм оказывается бесполезным, поскольку суд ссылается на законодательство, предусматривающее свободу выбора формы получения высшего профессионального образования, образовательного учреждения, направления подготовки (п. 5 ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), а в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» закреплено положение о том, что граждане, отчисленные из военных образовательных учреждений профессионального образования за недисциплинированность, неуспеваемость или нежелание учиться либо отказавшиеся заключить контракты о прохождении военной службы, возмещают средства федерального бюджета, затраченные на их военную или специальную подготовку (п. 7 ст. 35) <3>. ——————————— <2> См.: Приказ Министра обороны РФ от 15 июня 2009 г. N 545 «О мерах по реализации в Министерстве обороны Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 1 октября 2007 г. N 629» (вместе с Методиками расчета стоимости износа основных средств, стоимости расхода материальных запасов и расходов на содержание преподавателей, включаемых в состав расходов, затраченных на военную подготовку граждан Российской Федерации в учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования). <3> См.: Определение КС РФ от 8 февраля 2011 г. N 129-О-О.
Методика расчета оперирует теми показателями, которые не всегда можно объективно оценить в образовательном процессе (использовались они или нет и в каком объеме). В итоге складывается ситуация, когда обучающийся вполне может возмещать те затраты, которые реально на его военную подготовку не осуществлялись. Огромное значение для эффективной борьбы с коррупционными проявлениями имеет набор функций и услуг органа управления образованием (их взаимодополняемость), определяемый его положением в системе органов исполнительной власти государства. Следует отметить, что в чистом виде выделить необходимый для регулирования сферы образования набор функций и услуг крайне затруднительно. Комплексный характер большинства явлений обусловливает наличие пограничных сфер, и для их регулирования требуется либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти или взаимодействие с ним, например телекоммуникационные технологии и образовательный процесс, где в целях безопасности необходимо наложение дополнительных запретов или санкций на пользователей или владельцев интернет-ресурсов, либо публичность отчетности требует расширения прав пользователей и дополнительное обременение владельцев интернет-ресурсов. Одной из сфер, в большей степени подверженной коррупционным рискам, является сфера контроля и надзора <4>, в том числе и в системе образования. Данные функции органов государства до недавнего времени были тесно переплетены. Попытка провести их разграничение в законодательстве не во всех отраслях увенчалась успехом. В связи с этим следует отметить, что государственный контроль качества образования также имеет сходство с государственным надзором за соблюдением законодательства в сфере образования. Это объясняется тем, что понятия государственного надзора и государственного контроля в сфере образования весьма расплывчаты и имеют пересекающийся характер. Так, государственный надзор осуществляется за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, тогда как законодательство в сфере образования составляют уже упоминаемые федеральные государственные образовательные стандарты. ——————————— <4> См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011; Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н. М. Конина. М., 2009; Туровская В. А., Туровская К. А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7.
Таким образом, в процессе осуществления функции по государственному надзору в случае выявления нарушений данных стандартов уполномоченный орган вправе вынести предписание о его устранении. Однако с точки зрения государственного контроля это будет снижать качество образования и может привести к вынесению предписания с последующим приостановлением действия свидетельства о государственной аккредитации в случае его неисполнения в срок. В соответствии с административным законодательством никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Но квалификация возможна по разным составам: например, как нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Отсюда следует, что данное нарушение может повлечь два самостоятельных последствия: приостановление действия лицензии и в дальнейшем ее лишение в судебном порядке в случае неустранения предписания в срок; лишение свидетельства о государственной аккредитации в случае неустранения предписания в срок. Механизм связи данных институтов обнаруживаем в конце этой цепочки — в нормативном предписании о лишении государственной аккредитации в случае лишения лицензии образовательной организации. Соединение на практике функций контроля и надзора обусловлено сложностью их разделения в законодательстве. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации. Вместе с тем при использовании выработанных в науке критериев <5> разграничить эти функции вполне возможно. ——————————— <5> См.: Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6.
Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, выступает информационная закрытость органов управления образованием и процедур оказания образовательных услуг. Конечно, следует отметить, что гласность и публичность данным процедурам придают информационно-телекоммуникационные технологии. Однако оперативная информация, служащая основой для принятия решений в отношении участников образовательных правоотношений остается не вполне доступной. Так, процедуры проверки экзаменационных работ участников единого государственного экзамена (ЕГЭ) и апелляции отличаются скрытостью их проведения. Между тем такая непрозрачность, нечеткость процедуры порождает желание заинтересованных лиц, с одной стороны, гарантировать нужный результат, с другой — использовать имеющиеся неясности с корыстной целью. В связи с этим выделим ряд правовых вопросов, требующих разрешения. 1. В законодательной регламентации нуждается правовой статус конфликтной комиссии, поскольку ее деятельность состоит в рассмотрении и разрешении спорной ситуации между обучающимся и образовательной организацией, органом управления образованием, органом, составляющим задание стандартизированной формы (контрольных измерительных материалов); права участников ЕГЭ при подаче и рассмотрении апелляции. 2. Основания для отклонения апелляций требуют четкости изложения, и поэтому необходимо установление открытого (с закреплением общей описательной характеристики) их перечня, а также права на обжалование принятого решения. Необходимо дать ответы на следующие вопросы: может ли обжалующий результаты аттестации подтверждать каким-либо образом факт нарушения процедуры проведения государственной (итоговой) аттестации и то обстоятельство, что он мог повлиять на качество выполнения экзаменационной работы? какие обстоятельства должны быть оценены конфликтной комиссией в рамках проверки и можно ли признать проведенное служебное расследование недостаточным для установления факта нарушения? Разрешение таких вопросов в рамках положения о конфликтной комиссии необходимо. 3. Право на апелляцию (основания для обжалования) зависит от технологических возможностей специальных аппаратно-программных средств, тогда как способ проверки должен обеспечивать объективность ее результата и не являться обстоятельством, ограничивающим право участника ЕГЭ. Процедура проверки экзаменационных работ участников ЕГЭ, компетенция регионального центра обработки информации (РЦОИ) нуждаются в нормативном урегулировании, поскольку существующий процент погрешности результата в совокупности с несоблюдением правил проверки работ участников ЕГЭ не позволяет объективно оценить качество подготовки лиц, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, и нарушает право обучающегося на образование. Правила проверки должны позволять участникам ЕГЭ при наличии необходимых исходных данных, публикуемых вместе с результатами экзамена, самостоятельно произвести подсчет набранных ими баллов. 4. Отсутствие нормативной базы на уровне субъектов РФ по вопросу взаимодействия РЦОИ с другими участниками, функций РЦОИ, порядка деятельности, в том числе организационно-штатного распределения, влияющего на установление лиц, ответственных за тот или иной сбой при проверке, является коррупционным риском и создает правовые проблемы противодействия коррупции. Несмотря на то что Минобрнауки России разрабатывает и утверждает перечни предоставляемых государственных услуг в сфере образования, а также обеспечивает их опубликование в случае ошибочной квалификации функции или услуги, возникает риск коррупционного механизма ее реализации <6>. Например, когда государственный орган должен реализовывать предоставленное ему полномочие как функцию, а оно ошибочно отнесено к услуге, действует уже заявительный механизм его реализации, осуществляется уплата государственной пошлины и т. п. <7>. Такая ситуация особенно опасна, когда государственный орган создает для реализации услуги подведомственную организацию, статус которой нередко является неопределенным (например, информационные центры, центры сертификации, РЦОИ и т. п.). ——————————— <6> См.: Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. <7> См.: Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 66 — 76.
В случае создания подведомственной организации в целях реализации ею отдельных государственных функций или услуг необходимо закрепление всех элементов ее правового статуса. Если данная организация вправе осуществлять внебюджетную деятельность, что разрешено и государственным образовательным организациям (бюджетным, автономным учреждениям), следует осуществлять мониторинг услуг, которые могут быть ею реализованы платно и в то же время являться составляющими отдельных процедур, например подача заявления — процедура, а заполнение заявления — необходимый ее элемент. Вместе с тем реализации нормативных предписаний предшествует процесс подготовки и принятия подзаконных правовых актов. Критерии выбора вида акта, который подлежит принятию по тому или иному вопросу, не отличаются ясностью. Нередко в рамки инструкций и положений облекаются нормативные акты, которые затрагивают непосредственным образом право на образование, устанавливают правовой статус образовательных организаций, но при этом действуют, не проходя государственную регистрацию и не подвергаясь экспертной оценке и официальному опубликованию. Однако процедура государственной регистрации предполагает юридическую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В отдельных случаях, установленных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Противоборство между заинтересованными ведомствами в своих правовых позициях может быть обусловлено их стремлением к приобретению новых «сфер правового влияния», что негативно сказывается и на сфере нормотворчества в целом, и на состоянии правового регулирования отрасли в частности. Нередко принятие нормативного акта продиктовано законом. Однако сама норма закона слишком неконкретна, например она закрепляет отдельный институт, а подзаконный акт уже призван придать ему правовое значение, раскрыв процедурные аспекты его реализации. Так, нормативное предписание в законе определяет, скажем, необходимость оплаты услуг экспертов (аккредитацию, лицензирование и т. п.), порядок оплаты которых будет установлен подзаконным нормативным правовым актом, где уже будут определяться виды затрат, подлежащие возмещению, способы их оценки, наличие льгот и преимуществ по оплате, условия возмещения затрат и др. Но подзаконному акту не уделяется достаточного внимания ввиду не слишком большой значимости, и действительная реализация нормативного предписания об оплате услуг экспертов на практике приводит к злоупотреблениям полномочий. Очень часто такая ситуация складывается в сфере государственных и образовательных услуг, стандарты которых разрабатываются федеральными органами исполнительной власти. Сама услуга реализуется в объеме и порядке, установленном стандартом. Коррупционное проявление — это в большинстве случаев следствие «слабости» правовой нормы. В научной литературе признаки коррупциогенности нормативных предписаний рассмотрены весьма детально <8> и положены в основу Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. ——————————— <8> См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004; Правовые акты: антикоррупционный анализ. М., 2010; Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2009. N 10; Он же. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. N 2.
Коррупционными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являются: широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Коррупционный риск может иметь норма, предусматривающая существование двух параллельных механизмов деятельности, например регистрация в электронной форме и регистрация путем фактического появления гражданина (его представителя) в уполномоченном органе или федеральном государственном учреждении. В этом случае сочетание названных видов регистрации приводит в условиях высокой востребованности данной функции или услуги к смешению двух параллельных «потоков» информации и использованию субъективных критериев для определения очередности заявителей. Такая ситуация возникает, в частности, при установлении очередности прикрепления к образовательному дошкольному учреждению. Не следует забывать и о коррупционной направленности поведения участников образовательных правоотношений в условиях положительной правовой нормы. Так, например, федеральный орган исполнительной власти, осуществляя функции и полномочия учредителя федерального бюджетного образовательного учреждения, согласовывает внесение данным учреждением в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, денежных средств, иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника. Данное нормативное предписание направлено на поддержку заинтересованности государственных организаций в совершенствовании своей деятельности за счет внебюджетной сферы, а также развитие инновационного предпринимательства в образовательной сфере. Однако коррупционный характер «сделок», совершаемых с согласия учредителя подведомственным учреждением, подталкивает законодателя к урегулированию этого вопроса следующим образом: решение о передаче имущества принимается федеральным органом исполнительной власти — органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. То есть механизм согласования является двойным. Как видим, следствием стремления к созданию антикоррупционных механизмов является усложнение государственного управления, что, с одной стороны, сказывается положительно, поскольку в основном такое усложнение связано с привлечением большего количества субъектов к решению того или иного вопроса и, соответственно, влечет комплексность, междисциплинарность, многостороннюю ответственность, публичность, а с другой — отрицательно, так как требует увеличения трудоемкости и ресурсной обеспеченности. Таким образом, считаем возможным выделить факторы, порождающие правовые проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг: отсутствие четкой регламентации статусов органов управления образованием; неурегулированность порядка деятельности органов управления образованием при оказании услуг в сфере образования; «раздваивание» единого государственного полномочия в сфере образования между несколькими федеральными органами исполнительной власти; наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного федерального органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним; соединение «де-юре» в рамках одной услуги фактически нескольких; выделение в виде отдельного этапа в механизме оказания услуги ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной услуги, и придание им некой самостоятельности; наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за образовательной услугой, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов; отсутствие нормативного правового акта, определяющего вид правового акта, который необходимо принять в определенной совокупности ситуаций в рамках образовательных правоотношений, порядка его принятия органом исполнительной власти; коррупционный характер самих норм права, которые необходимо применять; неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта без определения его содержательной составляющей, что позволяет осуществлять двойственное толкование; создание подразделения в структуре образовательной организации (цель — обеспечение прозрачности, открытости, гласности деятельности), например студенческих советов и форм самоуправления, но фактически находящихся под контролем создавшей их образовательной организации; непрозрачность правового статуса подведомственной органу власти в сфере образования организации, созданной для обеспечения оказания образовательных услуг; информационная закрытость процедур, сопутствующих оказанию (отказу в оказании) образовательной услуги. Как представляется, приведенный перечень не является исчерпывающим, однако основная задача выявления перечисленных факторов в рассматриваемом контексте — поиск правовых возможностей их недопущения или минимизации.
Библиографический список
Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004. Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. Правовые акты: антикоррупционный анализ. М., 2010. Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н. М. Конина. М., 2009. Системное противодействие проявлениям коррупции // Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. Туровская В. А., Туровская К. А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. Цирин А. М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. N 2. Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2009. N 10. Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. N 8.
